馮一凡

7月12日,北京會議中心上演了一場政府購買社會組織公益服務(wù)的盛宴。500余家“攤位”展示著各類公益項目簡介,涉及扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生等10個領(lǐng)域?！摆s集”般的大會正式掀起了北京市億元資金政府購買NGO(Non-Governmental Organization)服務(wù)的帷幕。然而自誕生之日起,“政府購買服務(wù)”這個嶄新的字眼就被一個個質(zhì)疑的問號包圍著。政府購買服務(wù)出于怎樣的考慮?購買資金從何而來?怎樣讓政府購買民生服務(wù)成為一種常態(tài)?其中的監(jiān)督機(jī)制又應(yīng)該如何建立?

“強政府,大社會”

促進(jìn)NGO將社會組織的發(fā)展是中國完成社會轉(zhuǎn)型的必要前提。北京市社會團(tuán)體管理辦公室(簡稱社團(tuán)辦)書記溫慶云表示,政府購買服務(wù)模式的提出主要以實現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點,由“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”,管理方式由微觀管理變?yōu)楹暧^調(diào)控。原本由政府包攬的社會服務(wù)職能將漸漸交由社會團(tuán)體,而在原有政府體系中承擔(dān)這些職能的事業(yè)單位也將逐步“轉(zhuǎn)型”。

溫慶云說:“在國外,NGO社會組織是社會建設(shè)的主體,強調(diào)的是‘小政府,大社會的理念。引入市場競爭機(jī)制,一方面優(yōu)化了服務(wù)的質(zhì)量,另一方面也降低了政府的財政負(fù)擔(dān)。結(jié)合中國的國情,我認(rèn)為,應(yīng)該形成‘強政府,大社會的理念。由政府,特別是財政部門,發(fā)揮引導(dǎo)作用,扶植社會組織,撬動社會資源?！?/p>

這與清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝的觀點不謀而合。鄧國勝認(rèn)為,這種政府付費或購買、民間組織提供服務(wù)的合作模式,既能明確民間組織相應(yīng)的職能,又使民間組織獲得穩(wěn)定的服務(wù)項目和經(jīng)費來源,使NGO社會組織發(fā)展獲得實質(zhì)性的內(nèi)容和更大的空間。

溫慶云不乏感慨地說:“我們的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該從根本上轉(zhuǎn)變理念,社會組織不是‘洪水猛獸,應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識和管理。今后政府購買服務(wù)應(yīng)該成為現(xiàn)代政府發(fā)展的一種新趨勢,有利于轉(zhuǎn)變政府職能,精簡政府機(jī)構(gòu),提高行政效率?！钡诠芾砹鞒毯唾Y金配置上溫慶云表示還需要更系統(tǒng)的規(guī)劃。

億元資金的煩惱

去年北京市財政預(yù)算涵蓋1.5億社會建設(shè)資金,計劃用于購買居委會、樞紐型組織和社會組織服務(wù)三方面工作。其中涵蓋的用于購買社會組織服務(wù)的資金將購買300項社會組織公益服務(wù)項目,根據(jù)項目的不同情況,給予每個項目3萬至30萬元不等的資金支持。

記者從部分參與此次購買服務(wù)的NGO社會組織中了解到,財政預(yù)算的1.5億元社會建設(shè)資金雖包括了購買NGO服務(wù)所需,但不足以涵蓋此次北京市政府購買NGO服務(wù)的1億資金。

業(yè)內(nèi)專家指出,若要解決資金的問題可能需要北京市社團(tuán)辦與社工委協(xié)調(diào),從原有的1.5億中爭取更多資金。但這將意味著社會建設(shè)預(yù)算資金所覆蓋的其它方面工作將受到影響。專家也提出了另一種解決方法,即向財政部門申請追加資金,填補缺口。但財政預(yù)算并無購買社會組織服務(wù)這項科目,預(yù)算盤子已成定局,財政又該如何解決這筆資金?

溫慶云在受訪時反復(fù)與記者強調(diào),此事尚在協(xié)商中,社團(tuán)辦將不遺余力將工作繼續(xù)開展下去。連續(xù)多日,記者多次聯(lián)系采訪北京市財政局相關(guān)負(fù)責(zé)人,但一直未取得任何結(jié)果。與此同時,已經(jīng)簽約的社會組織,特別是一些資金短缺的草根型NGO只能苦苦期盼資金的到位,以維持機(jī)構(gòu)的良性運轉(zhuǎn)。

據(jù)知情人士介紹,盡管北京市有關(guān)部門已經(jīng)起草了一份文件——《北京市政府購買社會組織公益服務(wù)項目試點工作意見》,但在“錢”的問題上仍是各部門間糾結(jié)的核心。

“實際上財政對購買服務(wù)沒有劃撥專項經(jīng)費。購買哪些服務(wù)、怎么購買、如何監(jiān)管購買后的效益,還需要經(jīng)過深思熟慮,認(rèn)真研究?！睖貞c云說。今后政府購買社會組織服務(wù)若要成為常態(tài),必將需要穩(wěn)定的資金保障,這涉及到各部門的責(zé)任、權(quán)力和利益的劃分。一套系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理與資金配置辦法亟待出臺。此外,業(yè)內(nèi)學(xué)者表示,政府購買NGO服務(wù)目前最大的阻礙是財政系統(tǒng)表現(xiàn)得過于“頑固”,一方面是對NGO的認(rèn)識和理念“頑固”;另一方面在預(yù)算科目上“頑固”,不夠靈活。

截止至發(fā)稿日,記者仍試圖與北京市財政局聯(lián)系,但對于政府購買NGO服務(wù)的資金問題,北京市財政局表示不方便透露。

“購買”≠“采購”,常態(tài)如何形成

政府購買社會組織公益服務(wù)若要成為常態(tài),需要澄清“政府”、“購買”、“服務(wù)”三個抽象的概念。業(yè)內(nèi)學(xué)者指出,首先,什么是“政府”?我們不能籠統(tǒng)地說“政府”,民政部門想購買NGO的服務(wù),但民政部門有多少錢可以來購買?錢又在哪里呢?錢在財政部門。政府購買NGO服務(wù),但到底有哪些政府部門可以購買? 政府內(nèi)部職能的交叉,也導(dǎo)致政府購買服務(wù)的躑躅不前。

其次,什么叫“購買”?為何是“購買”而非“采購”?NGO所服務(wù)的領(lǐng)域:教育、公共衛(wèi)生、社會福利、社區(qū)公共服務(wù)等不在《政府采購法》原有法律范圍之內(nèi),即使按照《招標(biāo)投標(biāo)法》,NGO所提供服務(wù)的領(lǐng)域也不在其中?！安少彙币馕吨?guī)?；挠唵巍⒄?guī)化的管理和可持續(xù)性的資金保障,相比之下,“購買”字面上則涵蓋了“單一性”、“偶然性”、“隨意性”的意味,對于“購買”的數(shù)量、“購買”的頻率、“購買”資金的來源沒有明確的定義。

第三個關(guān)鍵詞即“服務(wù)”。何為“服務(wù)”?“服務(wù)”的領(lǐng)域、對象有沒有清晰地規(guī)劃?服務(wù)提供方的選擇和服務(wù)的流程怎樣確定?政府事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)是否涵蓋在內(nèi)?“服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量如何制定和監(jiān)督?政府已經(jīng)逐漸看到社會組織在社會建設(shè)中發(fā)揮越來越重要的作用,特別是在服務(wù)民生這個領(lǐng)域。

溫慶云也表示:“現(xiàn)在最關(guān)鍵的是要出臺有效的規(guī)章制度,形成系統(tǒng),約束購買的范圍,購買的方式和監(jiān)督檢查的辦法。”

政府購買社會組織公益服務(wù)常態(tài)機(jī)制的形成需要制定相關(guān)的管理辦法,規(guī)范政府購買行為。業(yè)內(nèi)人士建議,首先要通過對《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》的完善,明確各部門政府的職責(zé),約束行政職能的延伸。二是要制定購買公共服務(wù)的預(yù)算,在財政預(yù)算中列出專門的科目,納入年度財政預(yù)算,為推進(jìn)公共服務(wù)購買提供有效的財力保障,解決財政投入上遇到的制度問題。政府購買預(yù)算也應(yīng)通過公開方式向社會公布,提高政府購買服務(wù)預(yù)算資金的透明度。對此,寶雞市財政局社?？瓶崎L崔勤學(xué)也表示,政府購買服務(wù)的資金應(yīng)當(dāng)納入年度預(yù)算,由民政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計服務(wù)種類、服務(wù)對象的范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等工作,上報給財政部門,統(tǒng)一編制預(yù)算,并由財政通過國庫集中支付直接提供給社會組織。三是對服務(wù)的流程進(jìn)行規(guī)劃。凡屬競爭性購買模式,需要進(jìn)一步完善購買程序的細(xì)節(jié),考慮到長效機(jī)制、成本核算、民間組織的草根性、目標(biāo)和評估的本土化、政策制定過程中的協(xié)商參與等問題。對招標(biāo)方式要有明確的要求,如采購公告的時間、參與競標(biāo)的家數(shù)、評標(biāo)的流程等,規(guī)范政府采購的基本程序。同時,應(yīng)當(dāng)考慮減少非競爭性購買模式,建立事項明確、權(quán)責(zé)清晰、主體獨立的購買關(guān)系。對于與政府職能相關(guān)的行政事業(yè)機(jī)構(gòu),不應(yīng)參與購買,或加快事業(yè)單位改制的進(jìn)程,確立購買契約關(guān)系,理清行政與事業(yè)、公共服務(wù)購買與事業(yè)單位改制之間的界線和關(guān)系。

建立多元化專業(yè)監(jiān)督

最好的服務(wù)來自最嚴(yán)格的監(jiān)督。鄧國勝表示,多元化的監(jiān)督管理是購買公共服務(wù)的制度保障。財政部門或應(yīng)加強對購買資金使用的監(jiān)督,建立績效評估體系,并有責(zé)任確保財政資金流程的安全可靠與高效。對于服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量的監(jiān)督或應(yīng)歸屬購買服務(wù)的部門負(fù)責(zé)。但崔勤學(xué)指出,在工作中發(fā)現(xiàn)目前存在普遍的基層信息不對稱問題?！坝捎谌狈ν晟频男抛u系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò),財政部門無法得到真實、有效的信息,對基層服務(wù)開展過程中出現(xiàn)的問題不甚了解,以至于無法真正確保有效地監(jiān)督。” 崔勤學(xué)說。

除卻政府部門內(nèi)部的監(jiān)督,采納獨立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是一種選擇,如會計事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計事務(wù)所等機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)參與政府購買服務(wù)的監(jiān)督具備客觀性和公正性,擁有更專業(yè)的人才,也更科學(xué)、技術(shù)性更強、更客觀中立。亦或建立專家監(jiān)督機(jī)制,從更宏觀的角度去監(jiān)督政府購買服務(wù)中出現(xiàn)的問題。讓專家團(tuán)隊及時了解政府購買服務(wù)的運行狀況,通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)購買服務(wù)中出現(xiàn)的問題,并及時調(diào)整相應(yīng)的政策。

此外,政府購買社會組織服務(wù)將直接影響著社會公眾的利益,公眾和媒體的監(jiān)督能夠直接反映政府購買公共服務(wù)的效果,也讓購買的資金、流程中的任何瑕疵無影遁形。

簡言之,政府購買社會組織服務(wù)模式的最終確立還需要很長一段時間的磨合。其中在觀念轉(zhuǎn)變、資金來源和管理體系上仍存在諸多矛盾和沖突,解決的途徑仍需要決策者盡快給出明確的辦法。