岳芃

（西北大學(xué)新聞傳播學(xué)院，西安7069）

農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)新模式探析

岳芃

（西北大學(xué)新聞傳播學(xué)院，西安7069）

農(nóng)村基層政府職能向服務(wù)型、公共型的轉(zhuǎn)變是新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面發(fā)展的關(guān)鍵。目前，由于上級(jí)政府政策任務(wù)的壓力、農(nóng)村基層政府財(cái)政能力薄弱等原因，造成農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變滯后。為此，要緊緊圍繞農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給這一重要職能，結(jié)合農(nóng)村基層組織治理，構(gòu)建基于上級(jí)政府與農(nóng)村基層政府合理分工以及鄉(xiāng)村民主監(jiān)督的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的創(chuàng)新模式。

農(nóng)村基層政府；職能轉(zhuǎn)變；滯后;創(chuàng)新模式

自《國務(wù)院關(guān)于做好2004年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》明確要求加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)以來，人們逐漸認(rèn)識(shí)到基層政府職能的根本轉(zhuǎn)變是在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面發(fā)展的關(guān)鍵，轉(zhuǎn)變的步伐逐步加快。然而，從近年來農(nóng)村基層政府，特別是西部地區(qū)農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變的改革實(shí)踐來看，這一轉(zhuǎn)變?nèi)燥@艱難，需要通過模式創(chuàng)新來加以推動(dòng)。

一、農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)分析

中國的行政管理體系可概括為中央、省或直轄市、地市、縣以及鄉(xiāng)村五級(jí)管理，農(nóng)村基層政府是指縣及其以下的鄉(xiāng)村，最為典型的農(nóng)村基層政府是鄉(xiāng)村。國家在農(nóng)村的各種政策和管理職能最終都是要通過這一體系末梢的農(nóng)村基層政府來貫徹實(shí)施。農(nóng)村基層政府所行使的職能可以通過政府在一定時(shí)期內(nèi)所完成的工作任務(wù)來加以反映。盡管農(nóng)村基層政府所承擔(dān)的工作任務(wù)的具體事項(xiàng)很多，但是根據(jù)其性質(zhì)可以分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展類、財(cái)政類、農(nóng)業(yè)類、政治類、公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)類及其他。[1]從2000年開始農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來，農(nóng)村基層政府的工作任務(wù)的優(yōu)先順序發(fā)生了明顯的變化，顯示了農(nóng)村基層政府的職能在轉(zhuǎn)變。侯麟科等人依據(jù)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心針對(duì)部分省鄉(xiāng)、村兩級(jí)2000年、2004年以及2007年所進(jìn)行的調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示：

1.從2000到2007年，政治類工作任務(wù)仍占據(jù)工作優(yōu)先次序的首位，盡管其工作任務(wù)的內(nèi)部類別有了一些變化，如計(jì)劃生育在鄉(xiāng)村兩級(jí)政府的工作優(yōu)先次序明顯下降，但是，社會(huì)綜合治理則顯著上升。

2.從2000到2007年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類和財(cái)政類工作任務(wù)仍占據(jù)鄉(xiāng)村兩級(jí)政府工作優(yōu)先次序的第二位，其中稅費(fèi)收繳明顯下降，招商引資仍是鄉(xiāng)村兩級(jí)政府的優(yōu)先工作。

3.從2000到2007年，農(nóng)業(yè)類和公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)類工作的優(yōu)先次序盡管有所提高，但是仍然居于鄉(xiāng)村兩級(jí)政府工作優(yōu)先次序的第三位。

從上述分析可以看出，盡管近年來鄉(xiāng)村兩級(jí)政府的工作職能發(fā)生了一些變化，但是，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給在農(nóng)村基層政府的工作任務(wù)優(yōu)先順序中沒有明顯提升，基層政府的職能沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。國內(nèi)外農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明充足的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)根本發(fā)展的必要條件和根本保障。中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)決定了分散的家庭經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給成本的承擔(dān)能力很弱，因此,政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給上必須發(fā)揮主導(dǎo)作用并給予有力的保障。作為基層政府，鄉(xiāng)村兩級(jí)直接面對(duì)“三農(nóng)”，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的中堅(jiān)力量，必須推動(dòng)其加快政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化其公共服務(wù)和公共管理的職能。[2]

二、農(nóng)村基層政府職能難以根本轉(zhuǎn)變的深層原因

近年來農(nóng)村基層政府職能難以根本轉(zhuǎn)變主要由于以下方面原因。

1.上級(jí)政府的政策任務(wù)對(duì)農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變的重要影響。目前，在中國的五級(jí)行政管理體系下中央和地方政府有關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村方面的政策都要通過農(nóng)村基層政府來執(zhí)行。這五級(jí)政府之間存在著典型的多層次委托——代理關(guān)系。為便于分析可將這五級(jí)政府簡(jiǎn)化為中央政府、地方政府和地方基層政府三級(jí)。中央政府和地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的政策都要由地方基層政府來完成，然而，中央政府、地方政府的政策任務(wù)不同，有時(shí)有可能還有沖突，地方基層政府也有自己的政策目標(biāo)。[3]中央政府和地方政府的政策任務(wù)在地方基層政府的工作任務(wù)的優(yōu)先順序是取決于它們對(duì)地方基層政府施加影響的手段和力度，因此，中央和地方政府通常通過各種政治和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)地方基層政府施加壓力，以確保其政策任務(wù)能夠得到貫徹執(zhí)行，地方基層政府因此要執(zhí)行各樣的“壓力型政策”。[4]上級(jí)政府對(duì)農(nóng)村基層政府的干預(yù)和壓力太大，迫于上級(jí)政府的約束和壓力，農(nóng)村基層政府的工作職能只能以完成這些政策任務(wù)為主。農(nóng)村基層政府對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴性決定了農(nóng)村基層政府仍會(huì)以完成上級(jí)政府的各種政策任務(wù)為主,而對(duì)于向本地區(qū)農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)則既沒有能力,也沒有積極性。因此，要加快農(nóng)村基層政府的職能轉(zhuǎn)變，加大農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給力度，就要首先改變上級(jí)政府要求農(nóng)村基層政府執(zhí)行的政策任務(wù)目標(biāo)，從更多地執(zhí)行政治類和經(jīng)濟(jì)發(fā)展類政策任務(wù)更多的轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)類和公共產(chǎn)品和服務(wù)類政策任務(wù)，否則，在目前的壓力型體制下農(nóng)村基層政府的職能難以進(jìn)行根本的轉(zhuǎn)變。

2.農(nóng)村基層政府的財(cái)政能力對(duì)基層政府的職能轉(zhuǎn)變有著重要的限制。對(duì)于農(nóng)村基層政府來講不管執(zhí)行中央政府、地方政府還是自己的工作任務(wù)都需要一定的財(cái)力做基礎(chǔ)。不同的工作任務(wù)對(duì)財(cái)力的依賴程度不同，像政治類工作任務(wù)相對(duì)而言對(duì)政治組織和行政人員的數(shù)量依賴較大，對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的依賴較小，而農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)類工作任務(wù)則對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的依賴程度就比較高，而對(duì)政治組織和行政人員的數(shù)量依賴較小。在一定財(cái)力的約束下農(nóng)村基層政府在工作任務(wù)優(yōu)先順序的選擇上會(huì)傾向于將對(duì)經(jīng)濟(jì)資源依賴程度較小的工作任務(wù)。根據(jù)有關(guān)測(cè)算，農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅之后，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅使農(nóng)民減負(fù)68億元，農(nóng)業(yè)稅減免使農(nóng)民減負(fù)230億元，總共減免302億元，然而，稅費(fèi)改革之前從農(nóng)民那里通過農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、“三提”、“五統(tǒng)”及攤派實(shí)際收取1500—1600億元，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付卻只有5億元，農(nóng)村基層政府的財(cái)力和掌握的資源受到嚴(yán)重的削弱。[5]因此，稅費(fèi)改革后在農(nóng)村基層政府的財(cái)力普遍薄弱的情況下，難以將工作職能向農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上轉(zhuǎn)變。

3.農(nóng)村基層政府的工作職能及管理方式對(duì)自身的職能轉(zhuǎn)變有著重要的約束。出于自身利益的考慮，在上級(jí)政府對(duì)地方基層政府執(zhí)行有利于自己的工作任務(wù)的壓力不夠大、農(nóng)村基層民主還不完善對(duì)農(nóng)村基層政府的監(jiān)督不夠的情況下，農(nóng)村基層政府會(huì)表現(xiàn)出較為明顯的“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”特征。[6]在前述分析中農(nóng)村基層政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展類和財(cái)政類工作任務(wù)放在鄉(xiāng)村兩級(jí)政府工作優(yōu)先次序的第二位是因?yàn)檫@類工作任務(wù)能夠給農(nóng)村基層政府帶來更多的收入并且可供自己分配。另外，農(nóng)村基層政府完成這些工作任務(wù)不僅有足夠動(dòng)力，而且在傳統(tǒng)的以強(qiáng)制和直接管理為特征的行政管理模式下農(nóng)村基層政府已掌握了較為熟練和行之有效的方法和手段。然而，要農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)向以農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給為主則要求在管理方式上進(jìn)行重大轉(zhuǎn)變，從強(qiáng)制型、直接管理向服務(wù)型、間接管理轉(zhuǎn)變；從全面控制與管理向社會(huì)和市場(chǎng)開放和放權(quán)轉(zhuǎn)變。[7]對(duì)農(nóng)村基層政府來講要做到這些就要轉(zhuǎn)變思想、改變工作方法形成新的管理模式都是有困難的。一方面，基層政府一般都存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制過多，撤并機(jī)構(gòu)、分流人員的壓力過大的問題；另一方面，過去的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員都重管理、輕服務(wù)。因此，農(nóng)村基層政府有很強(qiáng)的傾向?qū)⑸霞?jí)政府投入的這些資金用在人員編制和經(jīng)費(fèi)開支上，以維持運(yùn)轉(zhuǎn)而不是以職能轉(zhuǎn)變。

上述這三個(gè)方面因素不是單方面起作用的，而是相互交織在一起共同作用于農(nóng)村基層政府的工作職能，使得基層政府的職能難以從根本上轉(zhuǎn)變到農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給上。

三、推動(dòng)農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新模式

黨中央和國務(wù)院已經(jīng)把解決“三農(nóng)”問題作為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略，著力全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。今后隨著國家對(duì)農(nóng)村從“攫取”的模式轉(zhuǎn)向“給予”的模式，上級(jí)政府所有求農(nóng)村基層政府完成的政治類工作任務(wù)會(huì)逐步減少，主要的工作任務(wù)則是服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的，即集中在農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給上。同時(shí)，在實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)農(nóng)村”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政政策下，國家會(huì)不斷加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付和投資的力度，農(nóng)村基層政府可以支配的財(cái)政資源也會(huì)越來越多，這樣，上述影響農(nóng)村基層政府難以轉(zhuǎn)變的外部制約因素將發(fā)生改變。然而，如果農(nóng)村基層政府仍是“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，沒有將這些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金用在農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展上而是用在滿足自身的利益上，那就會(huì)完全有悖于上級(jí)政府加大對(duì)農(nóng)村基層政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和投資的初衷。因此，針對(duì)農(nóng)村基層政府探索政府職能根本轉(zhuǎn)變、增加農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的創(chuàng)新模式是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

1.以農(nóng)村基層政府為主導(dǎo)的中西部農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新供給模式建立的前提。第一，上級(jí)政府與農(nóng)村基層政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上建立新的分工關(guān)系。雖然政府在農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的職能上有明確的劃分，但是，在農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給目前采取各級(jí)政府進(jìn)行相應(yīng)的資金配套的模式下，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上的分工，事實(shí)上只能基本保障上級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上的職能，下級(jí)政府，特別是農(nóng)村基層政府自身所肩負(fù)的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的職能是無法實(shí)現(xiàn)的。因此，要改變現(xiàn)行的上級(jí)政府，特別是中央和省級(jí)政府主導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，提供涉及諸多方面的各類農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的格局，上級(jí)政府，特別是中央和省級(jí)政府主要承擔(dān)基本的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，如基礎(chǔ)教育，特別是義務(wù)教育、基本的醫(yī)療服務(wù)和疾病預(yù)防、養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救助以及與此相應(yīng)的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，使農(nóng)村居民能享受到公平的、基本的社會(huì)保障，不至于因無法獲得基本的社會(huì)服務(wù)而陷入貧困，導(dǎo)致收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。上級(jí)政府應(yīng)該將本來屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給責(zé)任，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣、職業(yè)技術(shù)教育、農(nóng)村的道路、通訊、電力、供水、廣播電視等交由地方政府承擔(dān)，特別是與農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給交由農(nóng)村基層政府承擔(dān)，這樣，也是符合國家關(guān)于政府管理職能下放，充分調(diào)動(dòng)地方政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上的積極性的有關(guān)政策精神的。第二，上級(jí)政府要為農(nóng)村地區(qū)基層政府承擔(dān)上述農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給職能提供相應(yīng)的財(cái)力支持。在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村基層政府，特別是中西部農(nóng)村基層政府的財(cái)政能力十分薄弱，難以承擔(dān)相應(yīng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給職責(zé)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，上級(jí)政府在將本來屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給責(zé)任交由下級(jí)政府承擔(dān)的同時(shí)應(yīng)該將原來由上級(jí)政府所進(jìn)行的對(duì)這些農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政投資交由下級(jí)政府使用，以確保下級(jí)政府，特別是中西部農(nóng)村地區(qū)的基層政府有承擔(dān)相應(yīng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給職責(zé)的財(cái)力。這一部分財(cái)政投資應(yīng)隨著政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)投資力度的不斷加大而不斷得到增加。第三，下級(jí)政府，尤其是農(nóng)村基層政府要確保能夠?qū)⑦@部分財(cái)政投資用在中西部地區(qū)農(nóng)村居民急需的地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給上。在上級(jí)政府難以對(duì)下級(jí)政府，特別是農(nóng)村基層政府的行為進(jìn)行準(zhǔn)確了解和有效約束的情況下，給下級(jí)政府以農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的財(cái)政投資能力，擴(kuò)大其農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給責(zé)任，確保下級(jí)政府，特別是農(nóng)村基層政府在有效的制度保障下不從自己的利益出發(fā)，隨意挪用上級(jí)財(cái)政撥付的財(cái)力，科學(xué)、合理地滿足本地區(qū)農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，以充分提高農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。

2.農(nóng)村基層政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式創(chuàng)新?，F(xiàn)代公共產(chǎn)品理論的最新研究成果表明公共產(chǎn)品的供給決策人、供給成本的承擔(dān)者、供給的生產(chǎn)者以及供給管理者集中在一個(gè)主體身上并不一定會(huì)帶來最優(yōu)的供給效率，在一定的條件下將公共產(chǎn)品的供給決策人、供給成本的承擔(dān)者、供給的生產(chǎn)者以及供給管理者的職能分別由不同的主體來承擔(dān)將有助于公共產(chǎn)品供給效率的提高?；谶@一思想，在上述前提下就可以構(gòu)建農(nóng)村基層政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的新供給模式（如圖所示）。

農(nóng)村基層政府地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的新供給模式的基本構(gòu)想由如下幾個(gè)方面構(gòu)成：

圖6-1 中西部農(nóng)村地區(qū)基層政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的新供給模式的框架圖

第一，上級(jí)政府，特別是中央和省級(jí)政府將更多的地方性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給職責(zé)向下級(jí)政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移，同時(shí)，也將更多的用于農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政資金的使用權(quán)下放給農(nóng)村基層政府來使用。黨中央和國務(wù)院從戰(zhàn)略高度重視“三農(nóng)”問題，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中將進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入力度，但是，重視和加大投入并不意味著中央政府要為農(nóng)村地區(qū)提供越來越多的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)，同樣，在所有這些農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)上的投入不斷增加的條件下，省級(jí)政府也不必這樣做。根據(jù)公共產(chǎn)品理論上級(jí)政府就應(yīng)該為更大范圍內(nèi)的居民提供純公共產(chǎn)品，以中央政府為例，應(yīng)提供國防安全、基礎(chǔ)性的教育、科學(xué)、骨干性的交通、通訊網(wǎng)絡(luò)、基本的醫(yī)療衛(wèi)生及社會(huì)保障等公共產(chǎn)品和服務(wù)，這方面最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給應(yīng)由中央政府承擔(dān)（農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)就是這一思路的一個(gè)典型舉措），減小過去由國務(wù)院各部委所從事的直接向農(nóng)村基層鄉(xiāng)村提供的各自領(lǐng)域的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)，這些基本上屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，不要像過去那樣限定這些財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的使用用途，由地方政府，特別是農(nóng)村基層組織來根據(jù)這些資金決定本地區(qū)內(nèi)重要的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。第二，在上級(jí)政府將財(cái)政轉(zhuǎn)移資金下?lián)芙o農(nóng)村地區(qū)之后，這些資金在農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的投向，也就是供給的決策權(quán)不在農(nóng)村基層政府，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和村民代表大會(huì)來決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)只是行使對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的管理權(quán)，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供根據(jù)其性質(zhì)由基層政府、其他基層社會(huì)組織或市場(chǎng)化組織來分別承擔(dān)。這樣，不同的主體在農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給中承擔(dān)不同的職責(zé)，行使不同的職能，既有利于發(fā)揮各自在農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給中的優(yōu)勢(shì)，也能相互制約，防止農(nóng)村基層政府濫用權(quán)力，浪費(fèi)這些財(cái)政轉(zhuǎn)移資金，不能提供農(nóng)村居民真正迫切需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，有悖于中西部農(nóng)村地區(qū)基層政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的新供給模式的初衷。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和村民代表大會(huì)能否真正充分代表農(nóng)村居民利益來決定這些財(cái)政轉(zhuǎn)移資金在農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的投向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)能否對(duì)農(nóng)村地方性的公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和使用進(jìn)行有效的管理依賴于能否在完善村民自治的基礎(chǔ)上建立有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基本思路是先進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表直選，組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，然后再進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的公開競(jìng)選，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)決定，對(duì)不能勝任者經(jīng)一定程序（比如由一定數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表提出，經(jīng)全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)投票表決）進(jìn)行罷免。這樣，農(nóng)村地方性的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給是否滿足了居民的需求最終就由居民進(jìn)行評(píng)價(jià)。如果農(nóng)村居民的需求沒有得到滿足，居民就通過直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，村民代表約束村民代表大會(huì)，進(jìn)而約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)基層政府，以確保它們能夠用好上級(jí)政府下?lián)艿呢?cái)政轉(zhuǎn)移資金，提高農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，滿足農(nóng)村居民的迫切需要。同時(shí)，農(nóng)村居民的最終評(píng)價(jià)也能間接的反映農(nóng)村基層政府對(duì)農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給管理水平、農(nóng)村地區(qū)的基層社會(huì)組織和市場(chǎng)化主體在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的效率，進(jìn)而也能向上級(jí)政府顯示他們對(duì)農(nóng)村基層政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方面的滿意程度，這也是上級(jí)政府最為關(guān)心的（見上圖中相應(yīng)的虛線）。只要農(nóng)村地區(qū)的居民的評(píng)價(jià)是滿意的，那么，有充分的理由相信上級(jí)政府會(huì)將更多的用于農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金下?lián)芙o農(nóng)村基層政府，從而使農(nóng)村地區(qū)地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能更好地滿足中西部農(nóng)村地區(qū)居民的迫切需要，進(jìn)一步提高供給效率。

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D67

A

02-7408（20）05-0069-04

國家社科基金課題“稅費(fèi)改革后農(nóng)村基層組織運(yùn)行和公益事業(yè)發(fā)展問題研究”（05BJY059）的部分成果。

岳芃（1969-），女，陜西洛南人，西北大學(xué)新聞與傳播學(xué)院講師，研究方向：媒介經(jīng)濟(jì)學(xué)。

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