艱辛探索與創(chuàng)新發(fā)展的歷程
——全國檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)工作回眸

回顧瀆職侵權(quán)檢察工作自1979年來走過的發(fā)展歷程，誠如曾任最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳廳長(zhǎng)的陳連福所說：“在檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的法律監(jiān)督職能中，沒有哪項(xiàng)工作像瀆職侵權(quán)檢察那樣與檢察機(jī)關(guān)的命運(yùn)息息相關(guān)，與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能水乳交融，也沒有哪項(xiàng)工作像瀆職侵權(quán)檢察這樣道路崎嶇?！?/p>

反瀆侵權(quán)工作伴隨糾正“文革”藐視法制、侵犯人權(quán)的極左思想和糾正冤假錯(cuò)案而恢復(fù)重建。

如今的檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)工作在1979年稱為法紀(jì)檢察，2001年 至2005年稱為瀆職侵權(quán)檢察，2005年至今，其稱謂又改為反瀆職侵權(quán)。它是伴隨著撥亂反正，糾正“文化大革命”藐視法制、侵犯人權(quán)的極左思想和糾正冤假錯(cuò)案而恢復(fù)重建的。

1977年10月，中共中央下發(fā)關(guān)于征求修改憲法意見的通知，要求各地區(qū)、各部門組織干部群眾，對(duì)修改憲法進(jìn)行認(rèn)真的討論。在征集的意見中，有十九個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和人民解放軍八個(gè)大軍區(qū)，三十五個(gè)中央直轄機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)及軍事機(jī)關(guān)，提出“重新設(shè)立人民檢察院”的建議，而其中重要的理由就是——重新設(shè)立檢察機(jī)關(guān)是健全社會(huì)主義法制的需要，是運(yùn)用法律武器準(zhǔn)確打擊敵人，懲罰犯罪，保護(hù)人民，防止出現(xiàn)冤、假、錯(cuò)案，鞏固人民民主專政的需要，是加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員遵紀(jì)守法的監(jiān)督，反對(duì)違法亂紀(jì)和打擊報(bào)復(fù)的行為，保障人民民主權(quán)利，保障國家的民主生活的需要，是追究國家工作人員玩忽職守、違法失職的犯罪行為，追究破壞經(jīng)濟(jì)建設(shè)犯罪的需要。

在恢復(fù)重建檢察機(jī)關(guān)后召開的第一次全國檢察長(zhǎng)工作會(huì)議上，新當(dāng)選的檢察長(zhǎng)黃火青明確指出：“檢察機(jī)關(guān)的基本任務(wù)是維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，保護(hù)人民權(quán)利，同違法亂紀(jì)做斗爭(zhēng)。”

應(yīng)該說，在經(jīng)歷了“文化大革命”十年浩劫之后，黨和國家對(duì)于檢察機(jī)關(guān)最大的期望就是依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，糾正違法亂紀(jì)、查辦侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的犯罪案件。

1979年通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定：1979年1月，最高人民檢察院設(shè)置法紀(jì)檢察廳，內(nèi)設(shè)辦公室和東北、華北組，華東、中南組和西南、西北組。隨后，地方各級(jí)人民檢察院相繼設(shè)立法紀(jì)檢察機(jī)構(gòu)。

同年11月2至9日，最高人民檢察院法紀(jì)檢察廳在湖北省武漢市召開法紀(jì)檢察工作會(huì)議，根據(jù)當(dāng)時(shí)的形勢(shì)任務(wù)，確定了法紀(jì)檢察部門的監(jiān)督范圍，只限于國家工作人員違反刑法需要追究刑事責(zé)任的案件，通過辦理國家工作人員違法犯罪案件，依法懲治違法犯罪分子，維護(hù)國家政策、法律、法令和政令的統(tǒng)一正確實(shí)施。具體受理立案?jìng)刹榈臑^職侵權(quán)案件包括刑訊逼供、誣告陷害等十三種侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪和國家工作人員瀆職犯罪案件。

檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建之初，即十分重視反瀆職侵權(quán)工作（法紀(jì)檢察工作）。三十年來，檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)工作經(jīng)歷了艱辛探索，取得了長(zhǎng)足發(fā)展。大體上可以劃分為這樣幾個(gè)階段：

1978-1982年，集中精力平反冤假錯(cuò)案，糾正“文化大革命”遺留下來的違法亂紀(jì)行為。

這一時(shí)期，本著凡屬冤案，予以昭雪；凡屬假案，予以平反；凡屬錯(cuò)案，予以糾正的原則，積極受理群眾控告，使數(shù)十萬蒙難者恢復(fù)了人身自由或民主權(quán)利。

針對(duì)“文化大革命”遺留下來的違法亂紀(jì)惡習(xí)，最高人民檢察院根據(jù)各地群眾的反映，經(jīng)過調(diào)查研究，認(rèn)為這種名為“學(xué)習(xí)班”，實(shí)為侵犯公民民主權(quán)利、變相逮捕關(guān)押，刑訊逼供、限制人身自由的違法亂紀(jì)行為，必須及時(shí)制止。根據(jù)最高人民檢察院的部署，各地檢察機(jī)關(guān)采取堅(jiān)決措施制止各類違法亂紀(jì)的“培訓(xùn)班”。嚴(yán)肅查處利用舉辦“培訓(xùn)班”變相拘禁公民、刑訊逼供等違法犯罪行為。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1979年到1982年全國檢察機(jī)關(guān)共立案查辦各類瀆職侵權(quán)犯罪案件7217案9789人。其中，非法拘禁、刑訊逼供、誣告陷害、報(bào)復(fù)陷害案件占80%以上。

1982-1984年，全國檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)工作處于再認(rèn)識(shí)階段。

據(jù)最高人民檢察院法紀(jì)檢察廳原副廳長(zhǎng)張恩?；貞浾f，檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建之初，很多人不知道法紀(jì)檢察是干什么的，人們往往從字面上理解，認(rèn)為法紀(jì)檢察與法紀(jì)監(jiān)察是一回事。實(shí)際上，法紀(jì)檢察的名字是相對(duì)黨紀(jì)政紀(jì)而言的，是對(duì)國家工作人員的違法犯罪行使檢察權(quán)。據(jù)張恩福后來回憶說，當(dāng)時(shí)開展工作非常困難，瀆職侵權(quán)犯罪很多是領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)檫^失造成事故損失，比較容易得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門的同情和諒解，而犯罪嫌疑人也往往以“花錢買教訓(xùn)”、“好心辦壞事”等為自己開脫，再加上大部分侵權(quán)案件查辦的對(duì)象就是政法干警，查處難度非常大。

而這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪和嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪形勢(shì)嚴(yán)峻。1982年3月，全國人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)懲經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪的決定》，8月，在全國開展了聲勢(shì)浩大的“嚴(yán)打”斗爭(zhēng)。

在這樣的特定背景下，反瀆職侵權(quán)部門無論是人員配置還是辦案力度都有所削弱，其中重要的原因是對(duì)民主與專政關(guān)系、反瀆職侵權(quán)與一般監(jiān)督的關(guān)系、法紀(jì)、黨紀(jì)、政紀(jì)與法律監(jiān)督的關(guān)系以及“因公犯罪”和“好人犯罪”的認(rèn)識(shí)問題。一些干部自覺或者不自覺地存在著寧“左”勿右的思想，強(qiáng)調(diào)專政，輕視民主，把保障公民民主權(quán)利同打擊刑事犯罪對(duì)立起來，錯(cuò)誤地認(rèn)為在打擊刑事犯罪的時(shí)候，就不能查處侵犯公民民主權(quán)利的案件，否則就會(huì)束縛干部的手腳，影響打擊刑事犯罪。反映在檢察工作上就是不敢理直氣壯地提出查處侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪案件。

如此一來，在“嚴(yán)打”斗爭(zhēng)中，嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的犯罪開始抬頭。針對(duì)這種情況，中共中央發(fā)出通知，要求“從嚴(yán)治警”，堅(jiān)決制止和嚴(yán)肅處理政法干警的違法亂紀(jì)行為。

最高人民檢察院總結(jié)這一時(shí)期的工作，在發(fā)給全國各地檢察機(jī)關(guān)的文件中曾明確指出：“在過去一段時(shí)間里，高檢院對(duì)這項(xiàng)工作重視不夠，安排得不好，抓得不緊，需要改進(jìn)。也希望各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)這項(xiàng)工作認(rèn)真領(lǐng)導(dǎo)，按照黨和國家賦予檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，把法紀(jì)檢察工作加強(qiáng)和開展起來?！?/p>

1985-1997年，檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)工作平穩(wěn)發(fā)展階段。

鑒于1982年“嚴(yán)厲打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪”和1983年“嚴(yán)厲打擊刑事犯罪”，特別是瀆職侵權(quán)檢察機(jī)關(guān)被合并和裁撤以后，反瀆職侵權(quán)力量薄弱，而侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的案件卻呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，特別是一些地方出現(xiàn)由于刑訊逼供導(dǎo)致冤假錯(cuò)案發(fā)生的嚴(yán)重形勢(shì)。

1985年1月，最高人民檢察院在北京召開全國檢察機(jī)關(guān)自行偵查（法紀(jì)檢察）工作會(huì)議，即全國檢察機(jī)關(guān)第一次反瀆職侵權(quán)工作會(huì)議，提出加強(qiáng)同國家工作人員侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利和玩忽職守犯罪作斗爭(zhēng)，積極查處“侵權(quán)”和重大責(zé)任事故犯罪案件，促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)工作人員為政清廉，恪盡職守，促進(jìn)工礦企業(yè)安全生產(chǎn)，保護(hù)公民的合法權(quán)益的工作要求。

1988年8月，法紀(jì)檢察廳與經(jīng)濟(jì)檢察廳分設(shè)，獨(dú)立建制，內(nèi)設(shè)辦公室、侵權(quán)案件偵查處，瀆職案件偵查處，明確其職責(zé)是，負(fù)責(zé)對(duì)法律規(guī)定的由人民檢察院管轄的十六種侵權(quán)瀆職犯罪案件直接受理立案?jìng)刹?。特別是1993年，最高人民檢察院張思卿檢察長(zhǎng)提出“嚴(yán)格執(zhí)法，狠抓辦案”的檢察工作方針，強(qiáng)調(diào)檢察工作必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，“突出查辦發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部以及經(jīng)濟(jì)管理和執(zhí)法監(jiān)督部門工作人員的犯罪案件，集中力量查辦大案要案。”

在這種指導(dǎo)思想下，辦案一線的檢察干警士氣高漲，辦案數(shù)和查辦大案數(shù)逐年上升。這一時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門查辦案件的數(shù)量規(guī)模始終保持在每年1.7萬到2.1萬余件的水平，成為歷史上查辦案件最多的時(shí)期。

1997——1999年，檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)工作適應(yīng)修訂后的刑法和刑事訴訟法，重新調(diào)整工作思路和工作重點(diǎn)階段。

1996年修改《刑事訴訟法》、1997年修訂《刑法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能管轄做了重大調(diào)整，按照“集中精力開展法律監(jiān)督，縮小直接受理偵查案件范圍”的精神，全國人大將檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榈臑^職侵權(quán)犯罪案件主體由修訂前的“國家工作人員”修訂為“國家機(jī)關(guān)工作人員”，將發(fā)生在國有公司、企業(yè)事業(yè)單位以及人民團(tuán)體中的公司人員瀆職案件，重大責(zé)任事故案件和勞動(dòng)安全事故案件劃歸公安機(jī)關(guān)管轄。將修訂前的玩忽職守罪進(jìn)一步細(xì)化為玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊和發(fā)生在特殊行業(yè)、部門的瀆職罪。盡管這時(shí)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榈臑^職侵權(quán)犯罪案件由刑法修訂前的十三個(gè)罪名增加到修訂后的四十二個(gè)罪名，但由于犯罪主體大幅度縮小，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上能夠查辦的案件明顯減少。

可以說，這段時(shí)間里，相當(dāng)多的地方檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門和反瀆職侵權(quán)干部陷入迷茫的狀態(tài)。案件線索日趨萎縮，一些地方檢察院無案可辦，有的在機(jī)構(gòu)改革中或者將反瀆職侵權(quán)部門與反貪污賄賂部門合并，或者撤銷，辦案規(guī)模驟然由1997年1.7萬件下降到1998年、1999年的4000-5000件。應(yīng)該說，這一時(shí)期檢察機(jī)關(guān)的反瀆職侵權(quán)工作進(jìn)入到重新思考發(fā)展方向和轉(zhuǎn)變偵查方式、提高偵查辦案能力階段的沉思和醞釀階段。

2000年至今，反瀆職侵權(quán)工作的快速發(fā)展階段。

針對(duì)新世紀(jì)、新階段人民群眾對(duì)反瀆職侵權(quán)工作的新需要，為增強(qiáng)發(fā)瀆職侵權(quán)工作的號(hào)召力，使其區(qū)別于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的黨紀(jì)政紀(jì)檢察，方便群眾舉報(bào)，2000年2月，法紀(jì)檢察廳更名為瀆職侵權(quán)檢察廳。針對(duì)刑法、刑事訴訟法修訂實(shí)施以來，反瀆職侵權(quán)工作出現(xiàn)的辦案數(shù)量規(guī)模下降，個(gè)別地方無案可辦，查辦瀆職侵權(quán)犯罪案件難度加大等現(xiàn)實(shí)問題，2000年4月，最高人民檢察院在北京召開全國檢察機(jī)關(guān)第六次瀆職侵權(quán)工作會(huì)議，通過了最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)瀆職侵權(quán)工作的決議》，確立了以事立案、并案?jìng)刹橐约皞刹檗k案一體化制度。這一決議精神極大激發(fā)了反瀆職侵權(quán)干警們的積極辦案熱情，扭轉(zhuǎn)了連續(xù)三年來的被動(dòng)局面。

2002年12月28日，第九屆全國人大常委會(huì)第三十一次常務(wù)委員會(huì)通過關(guān)于《中華人民共和國刑法》第九章瀆職罪主體適用問題的解釋，從法律層面上解決了制約反瀆職侵權(quán)偵查辦案中的犯罪主體適用問題。

特別值得一提的是，隨著依法治國基本方略、尊重和保障人權(quán)原則寫入黨章、載入憲法，為適應(yīng)新時(shí)期反腐敗查辦職務(wù)犯罪的需要，進(jìn)一步健全和完善反瀆職侵權(quán)專門機(jī)構(gòu)，提升懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪力度，強(qiáng)化人民檢察院法律監(jiān)督能力，2005年，最高人民檢察院決定地方各級(jí)人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一更名為反瀆職侵權(quán)局，截至2009年上半年，全國三十一個(gè)省級(jí)檢察院和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察機(jī)構(gòu)都已經(jīng)更名改局。這標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)查辦瀆職侵權(quán)犯罪案件步入了專門化、制度化、規(guī)范化的軌道，標(biāo)志著我國對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員失職瀆職、侵犯人權(quán)犯罪行為的法律監(jiān)督職能進(jìn)一步強(qiáng)化，也標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)反瀆侵權(quán)工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。

（本文由最高人民檢察院反瀆職侵權(quán)廳楊書文提供）

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com