張 艷

摘要：作為政府住房保障基礎的廉租住房保障制度，在運行過程中存在房源短缺、資金不足、保障方式不盡合理、管理機制不夠健全、保障對象退出難等問題，這就難以充分發(fā)揮該制度的住房保障作用。為切實改善城市低收入住房困難群體的居住條件，迫切需要加大有關實物配租的法律調(diào)控力度，以消解困境，推進廉租住房保障制度的順利進展。

關鍵詞：廉租住房；實物配租；住房保障

中國分類號,C913.31文獻標志碼：A文章編號：1002-7408f2010)08-0015-03

一、廉租住房保障制度概述

廉租住房是指縣級以上政府以貨幣補貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?，向城市居民中的低收入住房困難家庭(以下簡稱“雙困家庭”)提供的符合一定標準的低租金社會保障性住房。我國政府制定和實施的廉租住房保障制度，是一項旨在為陷于生存困境的城市雙困家庭提供基本居住保障的專項救助制度，它具有社會保障性、公益性、補貼性、“中央領導、地方實施”的特點。廉租住房區(qū)別于公共租賃房、經(jīng)濟適用房等其他保障性住房的地方，在于它具有“廉”和“租”這兩個特征。所謂“廉”，即租住成本低廉，而不僅是租金低廉。廉租住房建設所需土地由政府無償劃撥，并依法實行計劃單列，優(yōu)先保障供應；建設資金以預算撥款為主，依法享受稅費減免優(yōu)惠，無需繳納各類政府基金和城市基礎設施建設費用，運營成本低廉。作為政府為城市雙困家庭提供的公共服務，廉租住房在規(guī)劃設計時就要求充分考慮保障對象的特殊需求，盡量做到戶型緊湊、功能齊全、生活服務設施配套、便于就業(yè)和出行，以降低住戶的居住成本。正是由于廉租住房不僅建設運營成本低廉，而且生活成本低廉，廉租戶才能實現(xiàn)低租金、高品質(zhì)的尊嚴生存。“租”是指廉租住房采取只租不賣的方式。我國政府推行廉租住房保障制度的目的是保障雙困家庭住有所居，而非擁有房屋產(chǎn)權。由于住房是價值巨大的生活必需品，雙困家庭僅憑自身儲蓄積累根本無力負擔巨額購房花費，因此，保障雙困家崩的基本居住需求，應當以租賃為主。產(chǎn)權擁有為補充。

廉租住房實行貨幣補貼和實物配租等相結(jié)合的保障方式。“貨幣補貼是指縣級以上地方人民政府向申請廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭發(fā)放租賃住房補貼，由其自行承租住房?！必泿叛a貼方式操作簡便，可直接體現(xiàn)為消費者的福利，不會導致住房開發(fā)過剩或相關效益流失。如果住房保障對象的收入達到一定水平之后，政府即可停止補貼，從而避免補貼收益固化，且有利于滿足保障對象的特殊需求，故為我國現(xiàn)行立法所推崇，是當前實施廉租住房保障的主要方式。但由于保障資金來源匱乏，補貼標準低，加之我國房屋租賃市場發(fā)育不成熟，低價租賃房房源短缺，市場交易信息不對稱，保障對象的交易成本高，故貨幣補貼的住房保障作用有限。“實物配租是指縣級以上地方人民政府向申請廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭提供住房，并按照規(guī)定標準收取租金?！迸c貨幣補貼相比，實物配租對改善雙困家庭的居住條件更有實際價值。一方面，它見效快，政府按規(guī)定標準出資購建的廉租住房，不僅能夠保證廉租戶住房福利水平達標，能滿足特殊保障對象如孤寡老人、殘疾人等在居家、出行等方面的特殊要求，而且能降低廉租戶在市場上搜尋合適住房的交易成本，減少制度實施中不必要的遲延。另一方面，通過廉租住房的集中購建，不僅能有效緩解房源短缺困難，迅速改善雙困家庭的居住條件，而且便于信息追蹤管理和收租監(jiān)控。當然，實物配租也有其劣勢，一是政府財政壓力大，需一次性投入的資金量大，建設周期長、管理環(huán)節(jié)多、保障對象退出難；二是可能擾亂房屋租賃市場的正常競爭秩序；三是難以實現(xiàn)土地利用的綜合效益最大化；四是外部不經(jīng)濟效用明顯。故實施起來亦具有一定難度。

由此可見，貨幣補貼和實物配租這兩種保障方式各有利弊。實踐中可長期共存，互為補充。盡管從長遠看，貨幣補貼代表了廉租住房保障方式的發(fā)展趨勢，但因我國目前尚不具備全面推行貨幣補貼的兩大基本條件，故實物配租才是住房供需矛盾突出的現(xiàn)實背景下，提升廉租住房保障效力的更為有效的方式。而且，其他國家住房保障制度也都經(jīng)歷過由實物配租到貨幣補貼的漸進發(fā)展歷程。所以我國當前廉租住房保障模式現(xiàn)實的理性選擇應當是以“實物配租為主，現(xiàn)金補貼為輔”。

二、實物配租面臨的困境

1房源短缺、資金不足。廉租住房房源短缺是當前制約實物配租順利實施的最主要因素。就我國房地產(chǎn)市場供求現(xiàn)狀看，一手房供應結(jié)構(gòu)不合理(大戶型豪華住宅偏多，小戶型低價住房偏少)。二手房、租賃房市場發(fā)育不成熟，能滿足廉租住房標準的房源寥寥無幾，加之市場交易信息不對稱，更加大了廉租戶租住合適住房的交易成本。造成這種困境的主要原因在于我國現(xiàn)行住房制度的設計缺陷。在改革開放之初，因于政府、用人單位包攬城市居民住房的不可持續(xù)性，國家開始住房體制改革。盡管市場化改革整體提升了民眾的居住水平，但片面強調(diào)市場作用、重買輕租的住房制度設計，使得開發(fā)商逐漸主導房地產(chǎn)市場，政府的住房保障責任漸趨勢微，住房供應以銷售利潤為導向，缺乏對普通民眾多層次住房需求的通盤考慮。城鎮(zhèn)化加速和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)的民眾住房剛性需求的集中釋放和投機炒作，使得大中城市商品房交易畸形繁榮，房價居高不下，加上二手房、租賃房市場萎靡，低收入住房困難家庭只能望房興嘆。總體上看，我國廉租住房建設還處于起步階段，資金來源無保障，覆蓋范圍較小，保障方式不盡合理，實物配租占比小，房源短缺，管理失范。

實踐中．增加廉租住房房源的主要途徑有新建、改建、購買和社會捐贈等，其中，投資新建應是短期內(nèi)迅速增加廉租住房房源，改善房源短缺現(xiàn)狀的最有效途徑。但是若完全依靠政府投資新建，不僅一次性投入所需資金巨大，令各級財政難以承受；而且建設周期長，管理環(huán)節(jié)多，易導致制度福利的遲延。從根本上說，財政資金投入不足，是目前我國廉租住房房源短缺的主要原因。盡管近年來我國各級政府財政預算對廉租住房保障資金的年度撥款每年都在增加，但由于廉租住房保障資金占整個財政預算的具體比例缺乏立法規(guī)范．故難以保證其投入的穩(wěn)定性和連續(xù)性。而且，中央預算投入和廉租住房建設所需資金差額巨大，地方配套資金投入難以保障。就作為補充的其它資金來源看，住房公積金扣除貸款準備金和管理運營費后的增值盈余，數(shù)量有限，無法充當廉租住房保障資金可持續(xù)的穩(wěn)定來源。政府收取的廉租住房租金尚不足支付維護管理費用，公益捐贈數(shù)額較小，廉租住房保障專項政府債券和福利彩票．尚未實際發(fā)行。唯有地方政府土地出讓金收益有一定的收入保障。但由于土地出讓金收益屬于一次性收人，不具有可持續(xù)性，且各地因經(jīng)濟發(fā)展水平不同而差異極大；同時，作為財稅改革后地方政府僅次于中央財政預算撥款的第二財源，地方各項建設所需經(jīng)費都指望能從土地出讓金中分得一杯羹，地方政府自然得考慮能實現(xiàn)效益最大化的資金使用方式。實際上，若無立法強制干預，

很少有地方政府能切實保證用于廉租住房的土地出讓金比例。

2法制不健全，規(guī)劃欠周全。我國在住房保障制度建構(gòu)中，由于對廉租住房的性質(zhì)認識不清，對居民居住權的實現(xiàn)路徑探討不充分，缺乏對住宅建設的系統(tǒng)性思考，忽視規(guī)劃不當可能導致的潛在社會沖突，以至于廉租住房政策目標、實施路徑不明確，規(guī)劃設計受時政影響大，政策法規(guī)不健全，應急性規(guī)范多，政策隨意性強。不僅缺乏統(tǒng)籌全局的《住宅法》．而且主導廉租住房保障實踐的各專項政策法規(guī)也缺乏系統(tǒng)性，內(nèi)容規(guī)定相互脫節(jié)甚至沖突。與此相反，發(fā)達國家則非常重視城市住宅發(fā)展規(guī)劃問題，十分強調(diào)住房問題與城市發(fā)展的重要關聯(lián)性。以荷蘭為例，政府既保障低收入戶的居住權利，又幫助他們不至于被社會排斥而集中到某些受歧視的地區(qū)，政府通過比較全面的津貼扶持使不同收入的住戶能夠居住于同一社區(qū)。日本政府也十分重視住宅發(fā)展規(guī)劃的制定和實施，其規(guī)劃具有法律效力，不淪社會經(jīng)濟發(fā)生什么變化，政府都要在財力上保證住宅發(fā)展規(guī)劃目標的實現(xiàn)。因此，每個五年末期檢驗發(fā)展目標時，其準確實現(xiàn)程度都可達到99％以上。

而我國當前則極少關注城市發(fā)展規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)對于社會發(fā)展的重要意義，地方政府的住宅政策極少考慮住宅建設對于社會分層化的不利影響，只片面強調(diào)房地產(chǎn)市場的經(jīng)濟效益。比如基于經(jīng)濟效益考慮而將廉租住房等保障性住房集中建造在地價較低的郊區(qū)，此舉勢必將影響貧困家庭的出行，削弱他們的就業(yè)競爭力，加大居住成本。而且，在遠離城區(qū)的低地價地區(qū)大力發(fā)展中低檔住宅區(qū)，將人為地加深城市人口的地域分隔，導致由清一色的中下層人群集中居住的社區(qū)大量產(chǎn)生。盡管從城市規(guī)劃與貧困問題的空間分布來看．我國目前還沒有產(chǎn)生嚴重的貧民窟現(xiàn)象，但是現(xiàn)有的城巾村、棚戶區(qū)、農(nóng)民二r=或外來人口集中聚集區(qū)、困難企業(yè)或破產(chǎn)企業(yè)職工集中聚集區(qū)等的形成和發(fā)展，已經(jīng)為城市的后續(xù)發(fā)展埋藏了各種沖突的誘因。

3租約管理和退出難問題。目前，我國廉租住房管理工作還處于起始階段，各地通常是在政府房管部門下設立廉租住房辦公室負責此項工作，管理方式較為粗放。隨著我國城市化進程的推進以及保障性住房建設的提速，廉租住房管理的工作量和管理難度會大大增加，原有管理機構(gòu)和人員將難以適應新形勢的需要，因此，迫切需要增加人員編制和更新管理體制。根據(jù)職責明晰、權力制衡的現(xiàn)代管理原則，專業(yè)化的廉租住房管理體系應當由決策協(xié)調(diào)機構(gòu)、實施管理機構(gòu)和中介金融機構(gòu)這三個處于不同層次的機構(gòu)組成。而我國當前的廉租住房管理體系中，決策、發(fā)展規(guī)劃和保障對象管理由政府建設管理部門負責．建設工程由開發(fā)商承擔，中介金融機構(gòu)基本缺席，缺乏專業(yè)機構(gòu)統(tǒng)籌保障性住宅的開發(fā)建設。實際上．現(xiàn)階段承擔我國廉租住房建設和管理工作的各級地方政府，既是土地權屬主體，又是城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)建設主體．還是監(jiān)管主體，集多重角色于一身，職責不清，故難以采取有效措施來切實解決低收入住房困難家庭的住房問題。

廉租住房管理的核心是租約管理。作為政府掌握的社會公共福利產(chǎn)品，廉租住房通過協(xié)議的形式，按照相關規(guī)定租給城市雙困家庭，當這些家庭的收入提高或居住條件改善后，政府主管部門將終止上述協(xié)議并要求退房，以便安置新的雙困家庭入住。目前，在租約管理中，因缺乏全面規(guī)范的個人資信征信系統(tǒng)，無法及時準確采集申請人的收入財產(chǎn)變動數(shù)據(jù)，難以有效界定和管理承租對象，故出現(xiàn)準人退出標準不明確，租賃協(xié)議執(zhí)行不力，廉租戶退出難等問題。退出難問題凸顯的原因：一是現(xiàn)階段我國社會信用體系建設滯后，個人信息分散化，廉租住房主管部門無法準確掌握住戶的財產(chǎn)收人和家庭居住狀況變化情況。二是“退房后無處安身”的現(xiàn)狀也使一些廉租戶在達到退出標準時難以退出。現(xiàn)階段我國商品房價格飛漲，小戶型低價房、租賃房房源緊缺，低收人家庭退房后將面臨因無力購房或租房而陷入居無定所的困境。三是對租戶拒退或轉(zhuǎn)租等違規(guī)行為，廉租住房主管機構(gòu)很難訴諸法律。目前我國城市廉租住房管理粗放，至今還沒有建立一套完整的法律體系來對之進行調(diào)整規(guī)范，使得廉租住房保障制度實施成本高而違法成本低。

三、實物配租的推進舉措

1強化政府責任，完善法規(guī)體制。當前，我國在強調(diào)市場是配置住房資源的主渠道和基礎的同時，也不應弱化政府的住房保障責任。因為，居住權是一項基本人權政府有責任為住房市場創(chuàng)造良好的運行環(huán)境，并通過適當?shù)母深A來解決低收入階層的基本住房需求以彌補市場失靈。為此，我國立法可將基本住房明確列入最低生活保障的生活必需品范圍，規(guī)定當居住花費超過日常生活消費的一定比例時，貧困人群即可申請社會救助。根據(jù)聯(lián)合國的相關研究，居民住房消費的合理額度約為家庭收人的15-20％。換句話說，當居民住房消費超過家庭收入的20％以上時，政府即應啟動住房保障措施，為居民提供基本居住保障。同時，住房保障作為政府應當提供的基本公共服務之一，應當將其列入政府政績考核指標體系，以便層層落實各級地方政府的廉租住房保障目標。再者，應盡快建立以財政投資為主、多渠道籌集為輔的穩(wěn)定規(guī)范的資金籌措渠道，明確廉租住房保障資金在財政預算中的具體比例，確保保障資金按時足額到位。對那些未依法實施廉租住房保障、保障資金不落實、失職瀆職的地方政府及相關責任人實行嚴格的行政問責。最后，加快住房保障立法進程，通過《住宅法》、《住宅金融法》、《廉租住房保障法》等專門性法律法規(guī)的建構(gòu)，以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《財政預算法》等配套法律法規(guī)的修正，為廉租住房保障制度的實施提供法律保障。

2統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。為求合理有序地解決低收入群體基本居住問題，我國可根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展實際和居民住宅發(fā)展趨勢，有針對性地制定住房發(fā)展中長期計劃，并通過政策法律賦予相關計劃以強制執(zhí)行力，將住宅發(fā)展計劃和國民經(jīng)濟發(fā)展計劃的落實情況共同作為政府行政執(zhí)行力的考核依據(jù)。各級地方政府在制定各自的城市住宅發(fā)展規(guī)劃時，應當在深人分析城市發(fā)展規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)對于社會發(fā)展的重要影響的基礎上，統(tǒng)籌規(guī)劃建設用地，合理調(diào)配各類住宅的區(qū)位布局，防范住宅建設對于社會分層化的不利影響。同時，嚴格依據(jù)城市住宅發(fā)展規(guī)劃，及時調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)，使廉租住房、經(jīng)濟適用房等保障性住房與普通商品住房、豪華住宅保持合理比例，以最大限度地滿足民眾分層化的多樣性住宅需求。實踐中，廉租住房建設宜分步推進，各地應因時、因地制宜漸進擴展，而不能急于求成。

作為對低收人住房困難群體的基本居住保障，廉租住房應注重經(jīng)濟性和適用性，應嚴格控制戶型結(jié)構(gòu)和建筑標準，結(jié)合我國各地實際，廉租住房保障標準應當控制在當?shù)厝司ㄖ娣e的60％左右，套型建筑面積50平方米以內(nèi)。在保障廉租住房建設用地方面，可借鑒廣州市注重通過盤活存量土地來滿足民生用地增長需求的做法，以合理解決增加民生用地供應與嚴控新增建設用地規(guī)模、可持續(xù)利用土地資源的關系。在土地供應上，地方政府應當力

求擺脫對土地財政的過度依賴，切實改變片面追求經(jīng)濟效益、土地招拍時價高者得的簡單做法，在土地出讓條件中應明確規(guī)定廉租住房的配建比例、建設標準、政府回購條件等，對那些滿足土地綜合利用條件、出價合理的競投方應優(yōu)先供地。對于配建廉租住房等保障性住房達一定比例的開發(fā)商，甚至可以考慮采取稅費優(yōu)惠、資金扶持等激勵措施。

3多渠道拓展廉租住房房源。針對我國廉租住房房源短缺、實物配租覆蓋面窄的客觀實際，探索新的供給機制，迅速增加廉租住房房源已刻不容緩。首先可由政府出資分期收購現(xiàn)有存量空置房，按廉租住房標準加以分割、改造，從而既降低開發(fā)成本，提高現(xiàn)有資源利用效率，又能迅速改善雙困家庭的居住條件，緩解政府的政治壓力。而且，收購所得廉租住房分散分布，便于住戶融人社會，避免由于廉租住房大面積集中修建而可能導致的貧民窟現(xiàn)象。至于按何種標準收購何種價位的房屋，則需地方政府結(jié)合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展實際，統(tǒng)籌安排，合理布局，進行市場化運作。其次是鼓勵或強制開發(fā)商興建廉租住房。政府可通過低息貸款、地價減免、稅費優(yōu)惠等，鼓勵開發(fā)商按照規(guī)定標準新建、改建、配建廉租住房；或者通過立法強制開發(fā)商興建廉租住房，在土地竟標時就明確要求相關地塊開發(fā)必須配建一定比例的廉租住房，以增加廉租住房的供應量。第三是通過稅費優(yōu)惠等激勵措施，鼓勵私人和民間非營利組織提供符合規(guī)定標準的低價出租房，以滿足廉租戶多樣化的居住需求。另外，慈善捐贈也可作為擴大廉租住房房源的一個新途徑。只是目前還沒有成氣候罷了。根據(jù)住房過濾和梯度消費原則，為提高現(xiàn)有資源利用效率，廉租住房等低端住房的供應，應當合理、適度，即只在房源極度緊缺的地區(qū)進行集中興建，一旦當?shù)刈》抗┬杌酒胶?，則應立即停建，以免過度沖擊當?shù)胤康禺a(chǎn)市場的正常秩序。為防止集中新建可能出現(xiàn)的貧民窟現(xiàn)象，廉租住房建設應以配建方式為主，主要在經(jīng)濟適用住房、普通商品住房、舊住宅區(qū)改造項目中進行配建。

4加強租約管理，化解退出難問題。作為一個城市化快速推進的人口大國，我國廉租住房保障制度應當由專門機構(gòu)來負責實施。為此，可考慮將住房和城鄉(xiāng)建設部逐步改造成履行住房保障職能的專門機構(gòu)，將其原有的行業(yè)管理職能移交行業(yè)協(xié)會；或在其下設立獨立的住房保障局，專門負責廉租住房等保障性住房建設管理事務，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)計劃、財政、金融、土地等部門工作。后者似乎更具可操作性。廉租住房管理包括建設管理、租約管理、物業(yè)管理等諸多方面，環(huán)節(jié)多、程序雜、事務繁瑣，急需管理模式創(chuàng)新。租約管理的主要內(nèi)容應包括依法編制廉租戶檔案，定時審查廉租戶的資產(chǎn)變化和房屋使用情況，確保廉租住房資源始終處于公平分配、合理使用狀態(tài)。租約管理的實質(zhì)是界定和管理承租對象，貫徹準人退出相關標準，執(zhí)行租賃協(xié)議。

廉租住房小區(qū)的物業(yè)管理，應當實行業(yè)主自治管理與行政指導相結(jié)合方式，充分調(diào)動業(yè)主進行自治管理的自覺性。首先?？赏ㄟ^自治規(guī)約、行政規(guī)章來約束、引導廉租戶的日常行為，提升租戶的自治管理能力?？山梃b香港的廉租住房管理扣分制，將租戶的日常行為與退出機制掛鉤，當租戶的違規(guī)行為達到一定程度時，即喪失繼續(xù)租住廉租住房的資格，從而倒逼廉租戶文明習慣的養(yǎng)成。當然，在制定自治規(guī)約和行政規(guī)章時，應考慮到居住權是居民基本人權，解決雙困家庭的居住問題是國家政府的基本責任而非恩賜，因此，對承租人的道德約束不應當太過嚴苛，盡量避免出現(xiàn)承租人稍有違規(guī)即被剝奪居住資格的現(xiàn)象。其次，廉租住房小區(qū)的物業(yè)管理以有償服務為原則，可通過居民“汗水入股”、階梯收費、愛心幫扶、鄰里互助等多種形式，滿足廉租戶多樣化的物業(yè)服務需求。物業(yè)服務應當立足廉租住房小區(qū)實際，依托自身豐富低廉的勞動力資源。保安、保潔、綠化等物業(yè)服務崗位應盡量使用本小區(qū)勞動力，以便既解決居民的就業(yè)問題，又降低服務成本。所謂汗水人股，即把廉租戶參與物業(yè)服務活動中付出的汗水轉(zhuǎn)化為他在物業(yè)服務機構(gòu)的投入，可累計積分以抵換相應的物業(yè)服務，或其他公共服務。所謂階梯收費是指針對有特殊需要的租戶如殘障人士的實際情況，根據(jù)他們收入水平高低和所需服務的難易程度，收取相應的物業(yè)服務費，超出他們支付能力的部分則由財政補貼。所謂愛心幫扶。主要是通過廉租住房小區(qū)與所屬街道社區(qū)、周邊企事業(yè)單位、學校的自愿者組織和民間慈善機構(gòu)結(jié)成幫扶聯(lián)盟，建立愛心基地，獲得相應的愛心扶助。

為化解廉租戶退出難問題，需采取行政管理、市場引導、法律保障相結(jié)合的綜合治理手段。首先，構(gòu)建居民住房信息統(tǒng)計系統(tǒng)、收入核對系統(tǒng)等個人信息征信系統(tǒng)，為廉租戶有序退出提供可靠的信用信息支持。其次，加強政府對城市廉租住房的實際支配能力，通過租金調(diào)整影響租賃者的經(jīng)濟利益，使不符合條件的租賃者將因占用廉租住房而面臨蒙受重大損失的風險，如被收取高額的市場化租金、限制其享受公共服務的福利水平——禁止其五年內(nèi)再申請保障性住房等，以促進廉租戶有序退出。第三，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、妥善安排，確保廉租戶退出后有房可住。第四，加快立法進程，建立健全廉租住房保障相關配套法律法規(guī)。在現(xiàn)代法治國家，唯有依靠法制，才能根本解決廉租戶退出難問題。