□ 韓永紅 戴激濤

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協(xié)商民主在財政預(yù)算中的應(yīng)用研究——以紹興“八鄭規(guī)程”與臺州“民主懇談”為分析樣本

□ 韓永紅 戴激濤*

協(xié)商民主作為一種新型的民主形式,是中國特色的民主實踐。浙江在財政預(yù)算管理方面應(yīng)用協(xié)商民主有著良好的經(jīng)驗。新河鎮(zhèn)民主懇談的成功主要在于激活地方人大在預(yù)算過程中的核心作用,同時擴(kuò)大普通百姓的參與,從而搭建起公眾需求和政府決策之間的橋梁。紹興的“八鄭規(guī)程”通過程序式協(xié)商民主這樣的方式有效地促進(jìn)了鄉(xiāng)村財務(wù)預(yù)算能夠按照村民的意愿進(jìn)行,防止了權(quán)力的濫用,從而提供了一種比較好的村治模式。不過,無論是哪種實踐協(xié)商民主的方式,它們都從不同的角度維護(hù)了民眾的權(quán)利,成為民眾權(quán)利的生長點,對于規(guī)范基層政權(quán)的運(yùn)行具有積極的意義。

協(xié)商民主;溫嶺經(jīng)驗;紹興經(jīng)驗;預(yù)算審議;績效

2.我國財政預(yù)算存在的一般問題

在我國,人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主、行使國家權(quán)力的根本途徑和方式,集中體現(xiàn)了人民主權(quán)原則,是我國憲政制度的核心內(nèi)容。增強(qiáng)各級人民代表大會的能力,使其能更好地行使憲法所賦予的各項職責(zé),歷來是法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容。預(yù)算監(jiān)督是人民代表大會對政府的最基本同時也是最重要的監(jiān)督,但目前的人民代表大會制度事實上缺乏監(jiān)督政府預(yù)算的履職能力,主要表現(xiàn)為“三不特征”。首先是預(yù)算報告的“不詳”。一方面,盡管憲法授權(quán)立法機(jī)關(guān)審查決定政府預(yù)算,但以往提請人大審議和批準(zhǔn)的預(yù)算報告一直過于簡單艱澀,僅僅羅列出財政收入和支出的幾個大項,沒有詳細(xì)的收入來源和支出去向。大多數(shù)的代表直言“看不太懂”,人大代表據(jù)此粗疏的預(yù)算報告,很難判斷預(yù)算的收支是否合理,只能根據(jù)感覺投票。信息的非對稱性,使人大對政府預(yù)算的監(jiān)督和控制難以落實。其次是人大代表的“不能”。預(yù)算審批是一項政策性、法律性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作,人大代表僅通過有限的會議期間對預(yù)算草案進(jìn)行了解,顯然時間不充分,而且履職能力也值得懷疑。應(yīng)建立人大會前的代表培訓(xùn)制度,邀請相關(guān)專家對人大代表進(jìn)行培訓(xùn),詳細(xì)介紹預(yù)算編制的文字說明、分類、項目和科目的明細(xì)表格等,讓人大代表事先對預(yù)算編制情況、編制內(nèi)容、編制表格有全面的了解,看得懂預(yù)算,更清楚地了解預(yù)算的安排,有效解決人大代表看不懂預(yù)算草案不懂財政報告、審議預(yù)算草案無從下手等問題,這樣方能提出建設(shè)性的意見,提高人大代表參與預(yù)算審議的質(zhì)量和效果。最后是預(yù)算年度的“不妥”。預(yù)算年度規(guī)定的缺失使人大對政府的預(yù)算監(jiān)督權(quán)事實上被虛置。預(yù)算年度是政府預(yù)算收支、管理的法定起止期限或預(yù)算的有效期限,我國《預(yù)算法》第10條規(guī)定:“預(yù)算年度自公歷1月1日起,至12月31日止。”第44條規(guī)定:“預(yù)算年度開始后,各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前,本級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出;預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后,按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。”全國人大通常是公歷3月舉行會議,也是說每年政府頭幾個月的財政支出并不在預(yù)算控制的范圍內(nèi),各級政府在財政預(yù)算問題上照樣有權(quán)自我開支,按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出,這顯然與憲政國家所要求的民主財政原則相違背。因此,需要改革各級政府預(yù)算草案提交時間和預(yù)算年度的起止時間,使得預(yù)算年度與預(yù)算草案的通過時間相銜接,保證立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)能夠真正得以落實。我國預(yù)算審議的“三不特征”的出現(xiàn),意味著我國的預(yù)算審議發(fā)展是滯后的,不符合現(xiàn)代民主國家發(fā)展的要求。

3.我國財政預(yù)算的發(fā)展路徑選擇

從民眾對于預(yù)算審議的控制程度來看,一般有這么幾類:一是行政主導(dǎo)性的預(yù)算審議。在這樣的預(yù)算審議制度安排中,行政機(jī)關(guān)是起主導(dǎo)作用。預(yù)算制作,預(yù)算審議乃至于預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督,都是為行政機(jī)關(guān)掌控。中國封建王朝中的預(yù)算制度就是屬于這樣的類型。另一類是以議會立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的預(yù)算審議制度。在這樣的預(yù)算審議制度安排中,議會這樣的民意機(jī)關(guān)是作為預(yù)算審議的主導(dǎo)。和第一類預(yù)算審議制度相比,這類預(yù)算審議制度的合法性大大增強(qiáng)。一般而言,民主制度確立的國家的預(yù)算審議制度就是這樣的類型。還有一種類型是在第二類基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,或者說是對第二類預(yù)算審議制度的補(bǔ)充和完善。盡管第二類預(yù)算審議制度的合法性較之第一類大為增強(qiáng),但是現(xiàn)代議會屬于間接民主,代議制民主,這類類型的民主強(qiáng)調(diào)自由,對于平等關(guān)注不足,這也是其先天的不足,且代議的性質(zhì)更使得其易為利益集團(tuán)的掌控。正如上文的論述,為了彌補(bǔ)代議制民主的不足,協(xié)商民主從此登上歷史舞臺。在預(yù)算審議制度中,這種以代議制為主協(xié)商民主為輔的新型預(yù)算審議制度,正是本文所指的第三類預(yù)算審議制度。對于我國目前的預(yù)算審議制度安排,從規(guī)范上來講,應(yīng)該屬于第二類的議會主導(dǎo)性預(yù)算審議制度,但是從事實層面來看,正是因為我國目前預(yù)算審議為行政機(jī)關(guān)所掌控才導(dǎo)致所謂“三不”現(xiàn)象的出現(xiàn),因此我國的預(yù)算審議應(yīng)該屬于第一類型的預(yù)算審議制度。由此可見,我國的預(yù)算審議出現(xiàn)了規(guī)范與事實分離的悖論,這種現(xiàn)象必然導(dǎo)致行政的一家獨大,權(quán)力制約也就成為空中樓閣,由此也為腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)埋下了伏筆。另外,由于民意的不能夠直接或者間接地表現(xiàn)在預(yù)算審議之中,其預(yù)算審議的合法性也是大為可疑。因此,如何借鑒西方憲政國家在預(yù)算審議制度的優(yōu)點,來促使我國預(yù)算審議制度實現(xiàn)規(guī)范與事實的融合,乃至于進(jìn)一步增強(qiáng)其合法性,就是我國預(yù)算審議改革必須面對的一個命題。我國正在向憲政國家轉(zhuǎn)型,借鑒西方憲政國家在預(yù)算審議中的先進(jìn)經(jīng)驗就是我國預(yù)算審議制度的必然選擇。從發(fā)生學(xué)的角度看,由于西方憲政國家經(jīng)歷了從以行政主導(dǎo)性的預(yù)算審議、以議會立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的預(yù)算審議制度到以代議制為主導(dǎo)的協(xié)商民主為輔的新型預(yù)算審議制度的發(fā)展過程,因此,選擇第三種類型的預(yù)算審議制度就是我國今后預(yù)算審議制度發(fā)展的思路。從規(guī)范的角度來說,這樣的發(fā)展思路也符合我國的憲法規(guī)定。我國憲法第二條規(guī)定:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定,通過各種形式和途徑,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會事務(wù)。其中第二款和第三款正是我國實行第三類預(yù)算審議制度的憲法性依據(jù)。因此,借鑒西方協(xié)商民主理念,建立起相應(yīng)的參與、辯論、協(xié)商和質(zhì)詢機(jī)制解決預(yù)算審議爭議,不僅能夠推動預(yù)算民主,而且有助于最終的決策獲得最好的效果,幫助每個人完成自我轉(zhuǎn)化,從堅持己見的私我變成尊重理性的公民,從而推動政府與公民結(jié)成伙伴關(guān)系,采取共同行動來建設(shè)社會主義民主政治,實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。由于協(xié)商民主在我國還屬于新生事物,①協(xié)商民主與民主協(xié)商在我國的語境中并非一樣。協(xié)商民主乃是一種民主的形式,是對于代議制民主的補(bǔ)充與完善,而民主協(xié)商是民主黨派參政的一種方式。而協(xié)商民主在預(yù)算審議中的應(yīng)用則更是鳳毛麟角,但也不可否認(rèn),在一些地區(qū),已經(jīng)開始在預(yù)算審議中實踐協(xié)商民主,而且也取得不錯的成就。就筆者掌握的材料來看,在這兩個方面做得比較不錯的是以浙江臺州的“溫嶺經(jīng)驗”與浙江紹興的“紹興經(jīng)驗”。

二、協(xié)商民主在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算中的實踐

1.溫嶺經(jīng)驗

我國浙江溫嶺下屬的若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)(新河、箬橫、澤國、濱海和大溪)在地方預(yù)算審議中提供了經(jīng)驗范本。②以下關(guān)于溫嶺經(jīng)驗的材料參見朱圣明《:溫嶺參與式預(yù)算的衍進(jìn)與深化——基于預(yù)算民主懇談“實驗場景”的解讀》,載《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2008年第3期。牛美麗《:預(yù)算民主懇談:民主治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇——新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》,2007年第1期。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會期間,人大代表可以與政府官員進(jìn)行辯論,人大代表之間也可以辯論,對預(yù)算草案的不同看法和修改意見進(jìn)行投票,預(yù)算草案的最后內(nèi)容也將由投票結(jié)果決定。一般而言,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的民主懇談分為三個部分:懇談之前的準(zhǔn)備、預(yù)算報告初審民主懇談、人民代表大會財政預(yù)算民主懇談。懇談之前的準(zhǔn)備主要由以下幾個步驟組成:文件起草、對象培訓(xùn)和懇談邀請。比如新河鎮(zhèn)的做法就是由專家起草《新河鎮(zhèn)財政預(yù)算民主懇談實施辦法(草案)》,再對人大代表和公民進(jìn)行培訓(xùn),然后在各村發(fā)布預(yù)算民主懇談的告示,廣邀鎮(zhèn)人大代表和各村的村委和百姓參與;而澤國鎮(zhèn)則在人代會審議批準(zhǔn)預(yù)算之前,從全鎮(zhèn)12萬人口中依據(jù)村民選舉名單隨機(jī)抽選197位民意代表。預(yù)算初審民主懇談,可以分為三個步驟進(jìn)行:分組、宣讀、懇談。但是值得注意的是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(箬橫)把這個階段分為了兩次初審,第一次則是組織代表走村串戶直接聽取村民意見,第二次才是分組討論。在分組討論的過程中,根據(jù)參與者的職業(yè),預(yù)算初審懇談分為三個小組分別進(jìn)行,包括工業(yè)組、農(nóng)業(yè)組、社會發(fā)展組。然后,小組長宣讀《××鎮(zhèn)200×年財政收支預(yù)算執(zhí)行情況和200X年財政預(yù)算(草案)的報告》與《200×年度××鎮(zhèn)財政預(yù)算細(xì)化說明》。接著,所有參會者自由發(fā)表意見,小組長及時記錄每一項意見和建議,最后向小組成員宣讀初審意見,以確保初審意見全面、真實反映小組成員的意見和建議。從一般程序而言,之后將進(jìn)入人民代表大會的預(yù)算民主懇談階段,但是箬橫則在之前將預(yù)算草案報告和初審意見在箬橫鎮(zhèn)人大網(wǎng)站上全部公布,而人大主席團(tuán)、預(yù)算審查小組和鎮(zhèn)政府共同召開聯(lián)席會議討論,對原來的預(yù)算草案進(jìn)行修改。人民代表大會期間的預(yù)算民主懇談,這個過程一般有如下程序:預(yù)算匯報、民主懇談匯報、代表質(zhì)詢、預(yù)算修改、修訂報告匯報、分組討論、審議表決通過。協(xié)商民主的實踐主要集中在民主懇談匯報、代表質(zhì)詢、分組討論這幾個方面。財經(jīng)小組農(nóng)業(yè)、工業(yè)、社會發(fā)展組小組組長分別向大會報告預(yù)算初審民主懇談的情況;然后,代表們自由發(fā)表意見,對200X年預(yù)算草案提出疑問、意見和建議,鎮(zhèn)長和分管副鎮(zhèn)長現(xiàn)場解答。全體代表按代表團(tuán)分為X個組分組討論。在分組討論的基礎(chǔ)上,代表們對《XX鎮(zhèn)200X年財政預(yù)算(草案)報告的修改方案》不滿意的部分,聯(lián)名提出預(yù)算修正議案。最后由全體出席的代表舉手表決。而箬橫鎮(zhèn)這次在預(yù)算修正案票決之前,增加了一個辯論的程序,讓預(yù)算修正案的提出者和反對者充分辯論,通過辯論可以讓更多代表了解預(yù)算修正案本身。①朱圣明《:溫嶺參與式預(yù)算的衍進(jìn)與深化——基于預(yù)算民主懇談“實驗場景”的解讀》,載《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2008年第3期。與新河、箬橫不同的是,澤國的預(yù)算草案沒有按慣例舉手表決,而是通過無記名票決,票決的結(jié)果為:贊成的60票,只比法定過半數(shù)多了6票(應(yīng)到代表107名的半數(shù)是54票),預(yù)算草案涉險通過。②同上注。

溫嶺的經(jīng)驗可以總結(jié)為以下幾點:1.體現(xiàn)了直接民主。確保公民參與預(yù)算管理的機(jī)會,這是實現(xiàn)預(yù)算民主化的核心內(nèi)容之一。無論是在預(yù)算初審還是在人代會期間,公民都可以通過不同的方式參與到預(yù)算審議中?！霸陬A(yù)算初審民主懇談階段,所有公民都有平等的機(jī)會參與討論;而且在人代會期間,他們的意見通過財經(jīng)小組的匯報,如實地反映到大會上,供代表們討論和投票表決時作參考?！雹叟Ｃ利悺?預(yù)算民主懇談:民主治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇——新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》,2007年第1期。2.充分發(fā)揮了代議制民主的作用。在中國政府的預(yù)算審議過程中,人大一直沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用,以至于出現(xiàn)本文所說的預(yù)算審議的“三不現(xiàn)象”。在溫嶺的實驗中,不但避免了“三不現(xiàn)象”,而且在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會期間,大部分的時間是在討論政府的預(yù)算報告。④在2006年新河鎮(zhèn)人代會的兩天時間內(nèi),有的一天半的時間是在討論政府的預(yù)算報告。所有的代表可以在大會上自由發(fā)言,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還專門設(shè)置辯論程序,讓對立雙方充分表達(dá)自己的意見,更為重要的是,人大代表可以聯(lián)名提出預(yù)算修正議案,要求政府必須對部分預(yù)算做出修改。3.以程序和制度作為基本保障,體現(xiàn)了預(yù)算過程的公開、公正性。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算審議都有比較嚴(yán)密的程序作為保障。新河鎮(zhèn)則由專家起草《新河鎮(zhèn)財政預(yù)算民主懇談實施辦法(草案)》?！斑@個草案是新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談的指導(dǎo)性文件,具體規(guī)定了預(yù)算民主懇談和預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督的原則、程序、形式、內(nèi)容?！雹菖Ｃ利悺?預(yù)算民主懇談:民主治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇——新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》,2007年第1期。

我國學(xué)者將這種把協(xié)商民主與預(yù)算審查結(jié)合的預(yù)算審議模式稱為“參與式預(yù)算”,此項舉措被認(rèn)為是建立透明、民主的公共預(yù)算的發(fā)軔。探討公眾有序參與預(yù)算審議的途徑,借鑒西方預(yù)算審議中的協(xié)商設(shè)計以增強(qiáng)預(yù)算審議的正當(dāng)性,促進(jìn)立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)平衡,是確保預(yù)算更為民主合理科學(xué)的前提和基礎(chǔ)。

2.紹興經(jīng)驗

紹興市在全市農(nóng)村廣泛開展民主選舉,不斷鞏固和完善選舉制度的同時,普遍注重開展村務(wù)公開和協(xié)商民主管理等其他形式的民主活動。從全省范圍來看,紹興市村務(wù)公開和協(xié)商民主管理的工作起步比較早,程序化、規(guī)范化和制度化的程度也比較高,其中八鄭村的“八鄭規(guī)程”在預(yù)算審議中的協(xié)商民主的實踐更是其中代表。①八鄭村是紹興市下轄的嵊州市三界鎮(zhèn)第一大村,有778戶農(nóng)戶,人口2765人,26個村民小組。農(nóng)民人均純收入已達(dá)到了8000元,但村級工業(yè)經(jīng)濟(jì)較薄弱,集體經(jīng)濟(jì)年收入在10萬元左右。2006年,在征求村民群眾對于新農(nóng)村建設(shè)的意見建議時,村黨支部與村委會與廣大村民對話協(xié)商,依據(jù)黨的方針政策和國家的法律法規(guī),從本村的實際情況出發(fā),就村民在自治活動中的權(quán)利和義務(wù),各村級組織的職責(zé)、關(guān)系和工作程序以及經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理等問題制定了八項制度,經(jīng)全體村民公決獲得多數(shù)人同意后生效,同時為了增強(qiáng)制度的可操作性,又制定了與八項制度相互對應(yīng)、銜接的八大工作流程。這些制度和流程經(jīng)村民代表會議一致通過后,成為八鄭村民主治村的主要依據(jù),從此,村干部按規(guī)程來運(yùn)作,村民群眾用規(guī)程來監(jiān)督管理,鎮(zhèn)黨委政府靠規(guī)程來檢查考核,形成了“規(guī)程為據(jù),協(xié)商共治”的新型民主治村模式。其制度和流程的主要內(nèi)容如下:第一,村民主選舉制度。包含黨支部換屆選舉、村委會換屆選舉、村民代表選舉和村民主管理監(jiān)督小組選舉制度。第二,村務(wù)決策制度。第三,村財務(wù)管理制度。第四,村工程招投標(biāo)管理制度。第五,村務(wù)公開制度。第六,村民主管理監(jiān)督制度。第七,村干部談聽評制度。第八,村干部工作責(zé)任追究制度。在這些制度和流程中,絕大多數(shù)都貫徹了“協(xié)商民主”的精神,構(gòu)建了協(xié)商平臺。

“八鄭規(guī)程”中民主協(xié)商貫穿于整個財務(wù)預(yù)算管理流程中,不但在預(yù)算審議而且在預(yù)算執(zhí)行中都貫穿了民主協(xié)商,主要集中在年初的預(yù)算審議和超過一定數(shù)量限制的支出財務(wù)審議中。按照“八鄭規(guī)程”必須超過一定數(shù)量限制的支出要經(jīng)過村民代表的“民主懇談會”。關(guān)于“協(xié)商過程”在預(yù)算審議中的實踐見下面財務(wù)管理制度和流程:1.年初編制財務(wù)預(yù)決算方案,經(jīng)村兩委會研究后,再提交村民代表會議進(jìn)行“民主懇談”,討論通過,并報鎮(zhèn)村級會計代理中心備案。年終根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行財務(wù)決算,向村民代表會議報告并上墻公開。2.村財務(wù)開支由經(jīng)濟(jì)合作社社長審批,涉及社長本人經(jīng)辦的支出票據(jù),由村主任審批。預(yù)算內(nèi)確定性支出由社長直接審批,預(yù)算外及預(yù)算內(nèi)非確定性一次性支出1000? 5000元的,須經(jīng)村兩委會集體研究同意,超過5000元的大額開支項目,須經(jīng)村民代表會議表決通過,方可辦理審批手續(xù)。在審批時要注明“同意”、“經(jīng)村兩委會研究同意”、“經(jīng)村民代表會議討論同意”字樣,并作好會議記錄備查。

財務(wù)管理流程

紹興的經(jīng)驗有兩點:一是全方位的民主協(xié)商實踐,即民主協(xié)商實踐滲透全面的預(yù)算管理,不但在預(yù)算審議而且在預(yù)算執(zhí)行中。2.紹興“協(xié)商式”的基層財務(wù)預(yù)算管理具有嚴(yán)密的程序性。整個預(yù)算管理呈現(xiàn)強(qiáng)烈的程序主義,協(xié)商民主精神貫穿其中。就拿“八鄭規(guī)程”來說,不但有八項制度,而且有與八項制度相互對應(yīng)、銜接的八大工作流程,預(yù)算管理規(guī)程就是其中之一。不僅僅是在八鄭村,在其他村里也有類似的程序,如蓮東村的“夏履程序”就由六套程序組成,并且以圖表的形式上墻公開。這六套管理程序根據(jù)因事制宜而設(shè)定,盡管各有側(cè)重,管理環(huán)節(jié)也有差異,但還是能從這些具體程序中找出共性的管理路徑,這就是幾乎所有的管理過程都貫穿了民主協(xié)商的精神(見下圖):

紹興“協(xié)商式”的基層財務(wù)預(yù)算管理初步形成了雙向互動的權(quán)力行使方式,以往單向的行政命令模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛貞?yīng)、互動、反饋機(jī)制基礎(chǔ)上的權(quán)力行使模式,雙方在財務(wù)預(yù)算管理中能夠更多的取得一致,互相促進(jìn),有助于提高基層財務(wù)預(yù)算管理工作的質(zhì)量?！皩τ诂F(xiàn)階段中國農(nóng)民來說,‘有事好商量’比‘有事進(jìn)公堂’更容易接受和認(rèn)同,也更有利于農(nóng)民自己創(chuàng)造自己的幸福生活?！睆闹贫鹊匠绦?使制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來,也就使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來,并且比較全面地得到落實,比如民主監(jiān)督的權(quán)力,就從紙上的規(guī)定變?yōu)檎鎸嵉臋?quán)力。

三、協(xié)商民主在財政預(yù)算中的憲政績效分析

(一)溫嶺經(jīng)驗之績效

1.正向績效

一是推動了政府預(yù)算從“行政主導(dǎo)型”向“議會主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變,向公共預(yù)算轉(zhuǎn)變。溫嶺預(yù)算審議通過制度的設(shè)計使得人大代表及公眾積極參與到預(yù)算審議之中,并通過設(shè)置財政小組對預(yù)算的執(zhí)行實施有效的監(jiān)督。在這樣的制度實踐之中,一般的公民實現(xiàn)了參與權(quán)與建議權(quán),而人大代表不但實現(xiàn)了參與權(quán)與建議權(quán),還實現(xiàn)了提議預(yù)算修改的權(quán)利與監(jiān)督權(quán),而這些權(quán)利的實現(xiàn)正是表明了人大在預(yù)算審議中逐步起到主導(dǎo)作用的標(biāo)志,也表明了政府的預(yù)算正在逐步通過制度的設(shè)計與實踐由行政主導(dǎo)向議會主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。二是歸約了政府的權(quán)力。協(xié)商民主在預(yù)算審議之中的作用之一就在于歸約了政府權(quán)力的運(yùn)行,不但促使政府在預(yù)算編制的細(xì)化,而且使得政府的預(yù)算進(jìn)行了修改。就拿新河鎮(zhèn)2006年的預(yù)算審議的民主懇談來看,“根據(jù)民主懇談的意見和建議,鎮(zhèn)政府調(diào)整預(yù)算支出項目13項,調(diào)整預(yù)算資金828萬元,約占當(dāng)年預(yù)算支出總額的8.9%。其中,調(diào)減7項,數(shù)額414萬元;調(diào)增6項,數(shù)額404萬元;新增1項,數(shù)額10萬元。最具歷史意義的是,人代會通過了兩項預(yù)算修正案。這在中國的預(yù)算史上還是第一次。”①牛美麗《:預(yù)算民主懇談:民主治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇——新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》,2007年第1期。三是預(yù)算民主懇談增強(qiáng)了公民的民主和權(quán)利意識?！笆紫?從參與率上看,兩次民主懇談的人數(shù)加起來,共有410人,其中61人參與了聯(lián)名提出議案,占調(diào)查人數(shù)的40.9%。其次,從參與的效果上看,39.6%的人在懇談會上發(fā)了言。最后92.5%的反應(yīng)者認(rèn)為公民應(yīng)該參與政府的預(yù)算過程?！雹谕献?。四是積極探索了協(xié)商民主在中國的實踐。協(xié)商民主作為一種新型民主,是一種新生的事物。如何在我國實踐協(xié)商民主也還是個見仁見智的問題,而溫嶺經(jīng)驗作為一種地方性的本土資源,為協(xié)商民主在我國的實踐提供了一種前導(dǎo)性的指向。

2.不足之處

一是政府主導(dǎo),領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)。我們知道協(xié)商民主有個很重要的特點是在對于公共議題組織進(jìn)行民主協(xié)商的往往是獨立的中立機(jī)構(gòu),而在溫嶺式的“協(xié)商民主”中,作為主導(dǎo)的是政府機(jī)構(gòu)。這樣做的后果是容易出現(xiàn)人走政息,出現(xiàn)公民對于政府主導(dǎo)的信任度的問題,而且雙方一旦出現(xiàn)矛盾,結(jié)果往往導(dǎo)致協(xié)商民主的失敗。二是協(xié)商民主結(jié)果的規(guī)約性不足。我們知道協(xié)商民主的結(jié)果一旦形成報告,對于涉及該議題的政府部門具有強(qiáng)烈的導(dǎo)向性,一般而言被涉及的公共部門或者在政策做出的時候考慮公民報告來行事,要么說明拒絕執(zhí)行這一報告的緣由。而溫嶺經(jīng)驗展示出的是報告具有一定的指向性,但是規(guī)約性由于政府主導(dǎo)和百姓的素質(zhì)的原因而令人懷疑?！叭绻@二者發(fā)生沖突,最終該如何決策?新河鎮(zhèn)的案例已經(jīng)暴露出地方百姓對上級政府政策的不理解?！雹弁献ⅰ?/p>

(二)紹興經(jīng)驗之績效

1.正向績效

一是規(guī)范了村級公共權(quán)力的行使。各組織在財務(wù)預(yù)算的管理權(quán)力邊界得到明確,改變了過去村干部說了算的現(xiàn)象。首先從源頭上制衡,村兩委會主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力得到分解、制約,在村民代表會議和村委之間建立起一種民主制衡的制度安排。從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿痰谋O(jiān)督,增強(qiáng)了村干部廉潔從政的自覺性,村干部無一例違法違紀(jì)案件發(fā)生,在農(nóng)民群眾當(dāng)中樹立了全新的形象。二是民主協(xié)商有強(qiáng)烈的規(guī)約性。從程序上規(guī)范,每一財務(wù)預(yù)算事項的決定、實施都是按事先設(shè)定好的“契約”程序和操作流程,在規(guī)定的時間內(nèi),按順序有步驟地實施,把制度轉(zhuǎn)化為可看可做可行的流程,使權(quán)力在設(shè)定的程序內(nèi)運(yùn)行,避免權(quán)力的濫用。三是有助于消解村兩委會及干部個人之間的矛盾。村干部權(quán)力在財務(wù)預(yù)算中邊界日益清晰,責(zé)任也比過去要明確,同時在某種程度還減輕了許多,由此直接和間接地有助于消解村兩委會及干部個人之間的權(quán)利沖突和工作矛盾,因為大家都要受監(jiān)督,大家都要遵守制度,大家都只能按規(guī)定的程序來辦事。四是有助于強(qiáng)化公共服務(wù),保障村民的權(quán)利。村兩委會花精力最多的工作,除了發(fā)展個私經(jīng)濟(jì)園區(qū),就是建農(nóng)貿(mào)市場、硬化道路、改造自來水、建龍山公園、村莊環(huán)境衛(wèi)生等。八鄭村實施規(guī)程后的第一件事,就是按照流程,從征求意見開始,到最后經(jīng)村民代表會議表決通過,解決村莊的公共衛(wèi)生問題,向每戶村民收取每年10元的垃圾處理費,利用這筆錢雇用村民每天對村莊道路、垃圾箱等進(jìn)行清掃,使村莊的環(huán)境面貌煥然一新,得到了村民的一致肯定。

“八鄭規(guī)程”之類的預(yù)算管理程序是一種自發(fā)式的管理方式,而不是由一種中立機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商程序的主持。這種自發(fā)式的預(yù)算管理方式固然有著其注重實效的本土特征,但也由此流于簡單化的弊病,從而導(dǎo)致協(xié)商精神的不足。但是不可否認(rèn),這樣一種機(jī)制對于鄉(xiāng)村預(yù)算管理有著很強(qiáng)的實效性。據(jù)對八鄭村的問卷調(diào)查,認(rèn)為規(guī)程不能有效監(jiān)督村干部的,在農(nóng)戶抽樣中只占5.8%,在全體農(nóng)戶中占2%,在村民代表中為零。實施一年,深得民心。在2006年底對村兩委會和村民主管理監(jiān)督小組成員“談聽評”的結(jié)果,全部得到優(yōu)秀,干部中得分最低的為95.7分。

2.不足之處

制度設(shè)計的不完善影響制度的有效運(yùn)作。以“夏履程序”為例,它對重大村務(wù)的實施規(guī)定了詳細(xì)的制度文本和程序流程,在每一環(huán)節(jié)我們都能找尋到相應(yīng)的操作機(jī)構(gòu)和組織。但對于這些組織的具體職責(zé)的規(guī)定則相對籠統(tǒng),特別是與其職責(zé)對應(yīng)的懲誡性制度極度缺乏。在與此相關(guān)的規(guī)定中,我們僅找到了對村干部責(zé)任追究的一些規(guī)定:因村干部違反夏履程序,給村集體和群眾造成負(fù)面影響或損失的實行責(zé)任追究。對違規(guī)行為較輕的給予批評教育,并向全體黨員、村民代表作出書面檢討;對違規(guī)行為造成損失和影響嚴(yán)重的,則要責(zé)任人承擔(dān)1000元至本人當(dāng)年三分之一工獎報酬的經(jīng)濟(jì)賠償,同時組織上要給予組織處置和紀(jì)律處分;觸犯法律法規(guī)的,將依法追究其法律責(zé)任。懲戒性制度的缺失無疑會導(dǎo)致村級各組織特別是監(jiān)督職能組織壓力的弱化。而在當(dāng)前村級組織無法以優(yōu)厚的報酬構(gòu)建激勵機(jī)制的情況下,村極各自治組織的積極性如何發(fā)揮顯然是個值得深思的問題。

四、結(jié)語

作為一種具有后現(xiàn)代意義的民主形式,協(xié)商民主與代議制民主最大的不同在于其并不要求必須在國家的制度層面進(jìn)行架構(gòu),而是可以深入到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等人們生活方式的方方面面,從這個意義上來講,協(xié)商民主的核心意義更接近于民主的本質(zhì)要求。協(xié)商民主作為一件新型的民主形式,比較符合中國國情和制度架構(gòu)的選擇,所以自從其被引入中國,就受到各方面的廣泛重視,無論是學(xué)界還是政界對其的介紹和研究都很深入。在實踐中,作為一種民主的形式也是被逐漸的引進(jìn),成為中國特色的民主實踐形式,浙江也不例外。新河鎮(zhèn)民主懇談的成功之處主要在于激活地方人大在預(yù)算過程中的核心作用,同時擴(kuò)大普通百姓的參與,從而搭建起公眾需求和政府決策之間的橋梁,促進(jìn)了政府預(yù)算從“行政主導(dǎo)型”向“議會主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變,向公共預(yù)算轉(zhuǎn)變。紹興的“八鄭規(guī)程”這樣的制度則是提供了一種比較好的村治模式。眾所周知,當(dāng)前村民自治中最大的問題乃是村級財務(wù)的管理問題,以這種“協(xié)商式民主管理財務(wù)”的方式來進(jìn)行村級財務(wù)管理在實踐中證明對于改善村級治理的狀況有著積極的作用。另外,無論是那種實踐協(xié)商民主的方式,它們都從不同的角度維護(hù)了民眾的權(quán)利,成為了民眾權(quán)利的生長點。但是同樣不可否認(rèn),無論是溫嶺經(jīng)驗還是紹興經(jīng)驗的協(xié)商民主的實踐也還不夠廣泛,不夠深入,比如預(yù)算還需要進(jìn)一步細(xì)化,人大代表和參與民主懇談?wù)咚刭|(zhì)還需要提高等等,而這一切都需要在未來進(jìn)一步地實踐探索。最后,二者的背景極其的相似:都處于沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),民營經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展;都處于具有義利并重文化的浙東;公民的權(quán)利意識相對較強(qiáng);政府官員意識相對開明等等。這些都導(dǎo)致了協(xié)商民主這個新型民主形式能夠在這些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)率先生根發(fā)芽。但是,我們也要看到這二者同樣處于一個共同的大背景之下,這就是我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會主義民主建設(shè)的大背景,盡管我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)還發(fā)展不均衡,社會主義民主建設(shè)還處于起步階段,但是我們要認(rèn)識到溫嶺經(jīng)驗和紹興經(jīng)驗由于其背景的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化的同質(zhì)性而產(chǎn)生的必然性,以及由此而產(chǎn)生的對于社會主義法治建設(shè)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)乃至于基層政權(quán)的權(quán)力建設(shè)所具有的廣泛性意義。總而言之,溫嶺經(jīng)驗和紹興經(jīng)驗對于規(guī)范地方權(quán)力的運(yùn)行,促進(jìn)社會公共治理的有效進(jìn)行,新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展都具有典型示范的意義。□

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國萍)

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一、我國財政預(yù)算存在的一般問題及其發(fā)展路徑選擇

1.協(xié)商民主與預(yù)算審議

作為公共財政基礎(chǔ)的預(yù)算審議制度,是現(xiàn)代國家走向憲政民主的試金石。在憲政體制中,立法機(jī)關(guān)對預(yù)算的審議成為整個預(yù)算程序的重心和公眾及輿論的焦點。預(yù)算作為經(jīng)過議會議決的具有法律意義的財政命令,構(gòu)成了現(xiàn)代國家憲法的基本內(nèi)容。通過預(yù)算資金的籌集和分配,人民與政府之間的財產(chǎn)關(guān)系得以體現(xiàn),從而實現(xiàn)租稅國家的納稅人和政府之間資源的重新配置。為保證政府預(yù)算的正當(dāng)合法性,各國憲法一般規(guī)定由代議機(jī)關(guān)對其進(jìn)行審議,而且為了增加審議的合法性,在現(xiàn)代西方國家的預(yù)算審議程序中均有協(xié)商設(shè)計,在預(yù)算審議過程中,討論和協(xié)商成為重要慣例。通過民主協(xié)商,當(dāng)代憲政國家的預(yù)算審議不但更加具有合法性,而且也更加表現(xiàn)出對于社會要求的回應(yīng)和符合?？梢哉f協(xié)商民主提供了一種更真實、更寬容、更正義的民主模式,因此被譽(yù)為“活力民主的權(quán)利友好理論”。就其在預(yù)算審議中的應(yīng)用而言,其程序價值對于預(yù)算審議的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在:從追求公開、平等、互惠的程序理念來說,協(xié)商民主能夠促進(jìn)預(yù)算結(jié)果的正當(dāng)合法性;從強(qiáng)調(diào)參與、論辯、合作的程序機(jī)制來說,協(xié)商民主能夠有效約束政府行為,促進(jìn)政府與公民間的溝通互動;從有效整合公民觀點實現(xiàn)公共利益的程序目標(biāo)來看,協(xié)商民主能夠促進(jìn)公民參與績效預(yù)算。事實上,政府預(yù)算將影響到國家的每一個公民,讓公眾參與預(yù)算程序,讓相對人對自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)發(fā)表看法,既有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化,又便于預(yù)算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進(jìn)。

韓永紅,山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師,法學(xué)博士,研究方向:憲法原理;戴激濤,廣東商學(xué)院法學(xué)院副教授,法學(xué)博士。

① 協(xié)商一般有兩種使用語境:一是作為一種新型民主形式的協(xié)商,另一是作為一種談判討論機(jī)制的協(xié)商。就后者而言存在于任何的社會之中,只要有兩個地位相對平等的相對方對于共同的議題展開討論,就可以說是存在協(xié)商機(jī)制,在這個意義上的協(xié)商,它存在的前提在于雙方地位的相對平等與共同議題的存在。作為一種新型民主形式的協(xié)商,是民主發(fā)展的新形式,是對代議制民主的補(bǔ)充與完善,是直接民主與間接民主的結(jié)合。它存在的前提在于代議制民主與公共議題的存在,它將公共議題這樣傳統(tǒng)的作為代議制民主主題的內(nèi)容進(jìn)行開放,通過一定程序和機(jī)制使得公民得以參與進(jìn)來進(jìn)行討論,使得這樣的議題不但更加具有合法性而且更加具有合理性。本文意指的協(xié)商民主乃是第一種意義上的。事實上,在很多情況下,第二種協(xié)商機(jī)制也被認(rèn)為是協(xié)商民主。