張 樂

《公司法》在修訂后加強(qiáng)了公司治理,但實(shí)踐中公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制對經(jīng)營者的監(jiān)督功能并未在實(shí)質(zhì)上得到改善。我國公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制在運(yùn)作中,監(jiān)事會、股東大會、董事會的監(jiān)督作用沒有發(fā)揮,獨(dú)立董事難以真正獨(dú)立,上市公司獨(dú)立董事制度和監(jiān)事會的監(jiān)督職能還有待協(xié)調(diào),我國公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制需要在公司治理的框架下進(jìn)一步完善。因此,如何在《公司法》框架下完善我國公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)急需探討的問題。

一、我國公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在的問題

盡管我國公司法規(guī)定了多層次的公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,但由于公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制在我國始終缺乏有效發(fā)揮作用的政治、經(jīng)濟(jì)、文化基礎(chǔ),導(dǎo)致我國公司治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失效,內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制并沒有很好的發(fā)揮作用,內(nèi)部人控制問題嚴(yán)重。實(shí)踐中國有控股企業(yè)的董事長或總經(jīng)理一般由主管部門或政府指定,經(jīng)理人在公司管理過程中獲得了相當(dāng)大的控制權(quán),董事長或總經(jīng)理包攬了企業(yè)的諸多權(quán)利,甚至包括一部分應(yīng)由股東大會行使的權(quán)利。由于我國國有股缺乏明確的投資主體,在缺乏所有人監(jiān)管的狀態(tài)下,經(jīng)營者對公司的經(jīng)營決策和管理進(jìn)行著恣意妄為的控制,一方面侵吞公司資產(chǎn),另一方面違反競業(yè)禁止義務(wù)篡奪公司商業(yè)機(jī)會對自己進(jìn)行利益輸送,使廣大中小股東和國有股東的利益遭到嚴(yán)重?fù)p害,公司治理監(jiān)督機(jī)制成為空設(shè)?？偟膩碚f,公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在的主要問題有:

1.監(jiān)事會監(jiān)督功能沒有發(fā)揮。監(jiān)事會是專門負(fù)責(zé)對經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu),我國2005年《公司法》明確規(guī)定了監(jiān)事會的監(jiān)督職能,我國《上市公司治理準(zhǔn)則》第59條也規(guī)定,上市公司監(jiān)事會應(yīng)向全體股東負(fù)責(zé),對公司財(cái)務(wù)以及公司董事、經(jīng)理和其他高級管理人員履行職責(zé)的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督,維護(hù)公司及股東的合法權(quán)益。其目的是通過監(jiān)事會代表股東、職工,對董事會及經(jīng)理層進(jìn)行經(jīng)營監(jiān)督。但在公司治理實(shí)踐中,我國公司的監(jiān)事會并沒能有效地履行其監(jiān)控職責(zé)。一方面監(jiān)事會人員中欠缺法律等專業(yè)人士,沒有能力發(fā)現(xiàn)和制止、監(jiān)督經(jīng)營者的違法違規(guī)行為,另一方監(jiān)事會也很少對董事、經(jīng)理的違法違規(guī)行為進(jìn)行揭露起訴?，F(xiàn)實(shí)中公司經(jīng)營者違規(guī)案件大多是外部人發(fā)現(xiàn)的。這是因?yàn)?監(jiān)事的選任在事實(shí)上是由大股東的代表——往往是公司的董事長決定的,不能期望他們再去監(jiān)督董事長等經(jīng)營者。在國有股作為大股東時(shí),監(jiān)事會往往成為政府安排閑置人員的擺設(shè)。我國公司法對監(jiān)事的激勵機(jī)制規(guī)定的也不完善,監(jiān)事缺乏積極性去監(jiān)督董事和高級管理人員的不當(dāng)行為,更何況在國有股股權(quán)主體虛位的情況下,這是一種出力不討好的行為。

2.獨(dú)立董事難以獨(dú)立。獨(dú)立董事是公司的外部非執(zhí)行董事,獨(dú)立于公司經(jīng)營者。獨(dú)立董事正是憑借其獨(dú)立性而發(fā)揮其監(jiān)督經(jīng)營者的功能。獨(dú)立性是獨(dú)立董事的根本屬性,是獨(dú)立董事最基本的、核心的品格,當(dāng)然也是獨(dú)立董事法律制度最重要的品格特征。我國引入獨(dú)立董事制度是為了克服監(jiān)事會制度的缺陷。為完善上市公司治理結(jié)構(gòu),促進(jìn)上市公司規(guī)范運(yùn)作,我國證監(jiān)會于2001年8月16日制定發(fā)布了《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見》,要求2003年6月30日前上市公司董事會成員中應(yīng)當(dāng)至少包括三分之一的獨(dú)立董事,正式在我國建立了獨(dú)立董事制度。其后,證監(jiān)會又在2002年1月發(fā)布《上市公司治理準(zhǔn)則》,其第49條規(guī)定,上市公司應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定建立獨(dú)立董事制度。獨(dú)立董事應(yīng)獨(dú)立于所受聘的公司及其主要股東。獨(dú)立董事不得在上市公司擔(dān)任除獨(dú)立董事外的其他任何職務(wù)。但在實(shí)踐中獨(dú)立董事制度沒有發(fā)揮預(yù)期的監(jiān)督功能,主要的問題是獨(dú)立董事的獨(dú)立性沒有得到保證。國外立法對獨(dú)立董事獨(dú)立性限制的非常多,要求獨(dú)立董事獨(dú)立于公司及其關(guān)聯(lián)企業(yè),獨(dú)立于管理層,與公司沒有交易關(guān)系、雇傭關(guān)系和親友關(guān)系,另外,對獨(dú)立性的界定也非常詳細(xì),如對交易關(guān)系中交易金額的界定非常具體、對雇用關(guān)系中的年限界定非?？茖W(xué)。而我國《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見》中對獨(dú)立董事獨(dú)立性的限制則較少,也不夠科學(xué)。實(shí)踐中,我國獨(dú)立董事主要是通過股東大會選舉產(chǎn)生,獨(dú)立董事的提名多由控股股東提出,大股東憑借其優(yōu)勢地位,推薦、選舉支持自己或者與自己有特殊關(guān)系的獨(dú)立董事,排斥反對自己的獨(dú)立董事,獨(dú)立董事迫于大股東的壓力,難以對大股東以及大股東的代言人即董事長進(jìn)行有效監(jiān)督。而且我國董事會中獨(dú)立董事占董事會的比例偏低,難以形成真正獨(dú)立的監(jiān)督力量。另外,完善的激勵約束機(jī)制對獨(dú)立董事制度作用的發(fā)揮尤其重要。否則,獨(dú)立董事就缺乏行使職權(quán)的動力與壓力。但我國獨(dú)立董事激勵約束機(jī)制欠缺,獨(dú)立董事薪酬水平偏低,經(jīng)理人市場不發(fā)達(dá),缺乏有效激勵和約束。一些獨(dú)立董事在多家上市公司任職,時(shí)間和精力有限,依賴經(jīng)營者提供的信息做出判斷,決策受經(jīng)營者的影響,其行為也喪失了獨(dú)立性、客觀性。

3.股東大會和董事會的監(jiān)督作用沒有發(fā)揮。股東大會是股份有限公司的權(quán)力機(jī)構(gòu),在法律上當(dāng)然享有對公司經(jīng)營者的監(jiān)督權(quán)利。然而在股份有限公司尤其是上市公司中股東大會法律地位弱化的表現(xiàn)非常明顯,由于大多數(shù)上市公司國有股一股獨(dú)大、占絕對支配地位,大股東控制了股東大會,股東大會的決議基本上都體現(xiàn)的是大股東意志,使得分權(quán)制衡根本無法實(shí)現(xiàn)。小股東對公司的經(jīng)營管理沒有發(fā)言權(quán),沒有能力影響股東大會的決策,這導(dǎo)致許多小股東只專注于在股票市場上的投機(jī),股東大會如何決策、何時(shí)召開、決議什么他們都不關(guān)心,也不愿參加股東大會,實(shí)踐中許多股東大會參加人數(shù)寥寥無幾,甚至公司通過發(fā)放禮品來吸引股東參加股東大會會議。股東大會的形式化導(dǎo)致其無法有效監(jiān)督大股東選出的經(jīng)營者代表,而大股東即國有股主體也缺乏監(jiān)督經(jīng)營者的動力。

董事會是一個(gè)經(jīng)營機(jī)構(gòu),但根據(jù)公司法的設(shè)計(jì),董事會決策遵循集體判斷原則,董事之間法律地位平等,通過集體判斷實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督,董事長只是董事會的召集人;而且隨著經(jīng)理中心主義的出現(xiàn),董事會對經(jīng)營者的監(jiān)督職能也開始得到國際上許多公司立法的認(rèn)可。但在我國公司尤其是國有控股上市公司治理實(shí)踐中,董事會的實(shí)際運(yùn)作背離了集體判斷規(guī)則,由于董事長是由國有股股東決定,董事長的行政級別高于其他董事和監(jiān)事,導(dǎo)致其他董事會成員在實(shí)際上要受到董事長的領(lǐng)導(dǎo),董事相互制約的機(jī)制被打破,在董事會決策中普遍存在著董事長一人專權(quán)的情況。集體判斷、民主決策無法發(fā)揮作用。

二、我國公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的完善對策

公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的完善要在公司治理的框架下進(jìn)行,而“公司治理的內(nèi)容要通過權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的設(shè)定和運(yùn)作實(shí)施得以實(shí)現(xiàn)。如何對權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任進(jìn)行設(shè)定才能使公司規(guī)范、高效運(yùn)作,設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任怎樣才能真正得以落實(shí),正是公司治理中要解決的問題?！睘橥晟乒緝?nèi)部監(jiān)督機(jī)制,要從制度上完善公司各個(gè)機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)制度體系:

1.完善股東大會和董事會的監(jiān)督職能。我國《公司法》規(guī)定股東大會在行使公司法列舉的職權(quán)外,還可以行使公司章程規(guī)定的其他職權(quán),可以利用這一規(guī)定,加強(qiáng)股東大會的監(jiān)督職能,在股東對董事會出現(xiàn)信任危機(jī)時(shí),在章程中擴(kuò)大股東大會的權(quán)力,加強(qiáng)對公司經(jīng)營狀況和公司經(jīng)營者的監(jiān)督控制,落實(shí)股東大會對公司經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)控的權(quán)力。對于股東不愿出席股東大會的,可以通過投票權(quán)委托制度將投票權(quán)委托他人行使,實(shí)現(xiàn)股東對股東大會的參與。另外獨(dú)立董事也可以通過投票權(quán)征集制度實(shí)現(xiàn)對投票權(quán)的集中行使,組成相對獨(dú)立的力量實(shí)現(xiàn)股東大會上的權(quán)利制衡。

由于公司經(jīng)營權(quán)的集中,在經(jīng)營者內(nèi)部實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督也是一個(gè)加強(qiáng)公司內(nèi)部監(jiān)督的有效途徑,對此董事會要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督職能。公司治理的加強(qiáng)要發(fā)揮董事會的監(jiān)督職能也逐漸成為各國共識。我國《公司法》第47條列舉的董事會十項(xiàng)職權(quán)主要是公司的經(jīng)營管理問題,只在第九項(xiàng)簡單列舉了對經(jīng)營層的監(jiān)督權(quán)利。加強(qiáng)董事會的內(nèi)部監(jiān)督職能,要賦予董事會對公司的財(cái)務(wù)、經(jīng)營行為的監(jiān)督控制權(quán)利,評價(jià)公司經(jīng)營者的業(yè)績并決定薪酬的權(quán)利,建立經(jīng)理人人才庫、更換公司經(jīng)理的權(quán)利。另外,董事會作為一個(gè)會議體,要在實(shí)踐中切實(shí)做到集體決策,去掉董事之間的行政級別差異,決策時(shí)實(shí)行一人一票實(shí)現(xiàn)董事之間的制衡。

2.協(xié)調(diào)上市公司中獨(dú)立董事與監(jiān)事會的關(guān)系。我國公司法在完善監(jiān)事會職權(quán)和運(yùn)行保障制度的同時(shí),在上市公司中規(guī)定了獨(dú)立董事制度,因此在上市公司獨(dú)立董事與監(jiān)事會并存,都是專門負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)構(gòu),但公司法對兩者的職能分工、配合只字未提,兩者在職權(quán)上必然出現(xiàn)的交叉與重疊如何處理?兩者都負(fù)責(zé)監(jiān)督的領(lǐng)域,不僅會造成監(jiān)督資源的浪費(fèi),而且可能出現(xiàn)相互推諉,出了問題誰都不負(fù)責(zé)的局面。因此,發(fā)揮監(jiān)事會和獨(dú)立董事的職能要協(xié)調(diào)好上市公司中獨(dú)立董事與監(jiān)事會的關(guān)系,在兩者職能重疊的領(lǐng)域,要做好信息溝通。獨(dú)立董事和監(jiān)事會的監(jiān)督信息來源不同,在內(nèi)容上肯定也有差異,比如獨(dú)立董事的信息主要是經(jīng)營者提供的,監(jiān)事會的監(jiān)督信息來源于對公司的檢查、調(diào)查,因此兩者要做好信息溝通、交流和共享。獨(dú)立董事和監(jiān)事會還要著重發(fā)揮對方不具備的監(jiān)督職權(quán),比如獨(dú)立董事可以對重大關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行認(rèn)可,可以公開向股東征集投票權(quán),對上市公司的重大事項(xiàng)發(fā)表獨(dú)立意見,監(jiān)事會可以對董事、經(jīng)理的違法行為提起訴訟。最后,獨(dú)立董事一般都是企業(yè)管理、市場交易方面的專家,而監(jiān)事一般是法律、會計(jì)專家。因此,獨(dú)立董事可以利用參與公司重大決策的機(jī)會和能力,提高公司管理決策的科學(xué)性,降低公司市場經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)。

3.加強(qiáng)獨(dú)立董事的獨(dú)立性。首先要在獨(dú)立董事的選任上保證獨(dú)立董事的獨(dú)立性,可以建立提名委員會制度,把獨(dú)立董事的提名交由提名委員會,以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立董事與大股東的獨(dú)立性。其次,要增大獨(dú)立董事在董事會的比例,在董事會下設(shè)置的提名、審計(jì)、薪酬等專門委員會成員中,獨(dú)立董事至少要占到二分之一以上,保障獨(dú)立董事在董事會中的充足力量和發(fā)言權(quán)。最后,要完善獨(dú)立董事的法律責(zé)任制度,促進(jìn)獨(dú)立董事人才市場的建設(shè),形成約束機(jī)制,當(dāng)然為了保障獨(dú)立董事工作的積極性,還要相應(yīng)建立獨(dú)立董事的免責(zé)機(jī)制和責(zé)任保險(xiǎn)制度。

(作者單位:河南師范大學(xué)法學(xué)院)