王學軍，蘇紅魯，張后勤

（濟南市邢家渡引黃灌溉管理處，山東 濟南 250100）

1 邢家渡灌區(qū)管理現(xiàn)狀及其作用

邢家渡引黃灌區(qū)始建于1973年，1977年建成發(fā)揮效益，1990年隨行政區(qū)劃調整由德州劃歸濟南市。渠首設計引水流量50m3/s，控制灌溉面積786km2，惠及濟南市濟陽、商河、天橋及德州臨邑三縣一區(qū)22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總人口80.92萬人。灌溉面積占全市總灌溉面積的45%，是山東省六大引黃灌區(qū)之一，也是濟南市最大的引黃灌區(qū)。灌區(qū)有效地緩解了干旱對黃河以北縣區(qū)農業(yè)帶來的災害，提高了糧食生產能力，保障了糧食安全，在全市農業(yè)和農村經濟發(fā)展中占有舉足輕重的地位。灌區(qū)工程由主干渠、支渠及以下輸水渠、沉沙池和各類水工建筑物組成，屬大（2）型灌區(qū)。主干渠長91.5km，一級、二級沉沙池占地472hm2，由于黃河水含沙量較大，每年清淤總量達35萬m3以上。主干渠設節(jié)制閘4座，渡槽2座，分水閘 44座，交通橋 5座，生產橋 19座，測水測沙站2處，自動化水位觀測站5處，渠系管理站（所）8處。灌區(qū)自濟南市接管以來，年均引用黃河水2.0億m3，年均增產糧食2.3～3.6kg，單產約為非灌區(qū)的2倍。近年來，灌區(qū)還為工業(yè)、群眾生活及環(huán)境用水提供了大量的優(yōu)質水源。通過引黃灌溉，為灌區(qū)內農業(yè)生產提供了必要的水源，促進了農業(yè)增產、農民增收、效益增加；通過引黃補源，有效地緩解了地下水位下降的趨勢，保障了機井的正常使用，改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境；通過引黃壓堿，使鹽堿地變成了沃土良田；引黃入清源湖水庫，為結束商河縣群眾世世代代喝苦咸水提供了有力的水源保障。目前，邢家渡引黃灌區(qū)已經成為濟南市糧食安全的重要保障，區(qū)域經濟發(fā)展的重要支撐，生態(tài)環(huán)境保護的依托，工農業(yè)發(fā)展的基礎設施，成為濟南市農業(yè)和農村經濟發(fā)展的生命線、交通線、風景線。

2 目前灌區(qū)水價及水費計收情況

2.1 灌區(qū)水價情況

灌區(qū)現(xiàn)行水價采用1998年經省物價局、省水利廳以魯價工發(fā)[1998]227號文件批準執(zhí)行的5.5分/m3（以縣區(qū)入水口為計量點）。經多年內運行實際測算，目前邢家渡灌區(qū)供水成本為15.9分/m3，現(xiàn)行水價只占到供水成本的36%，水價與供水成本嚴重背離，基本上是“福利水”的狀態(tài)。2008年灌區(qū)體制改革后征收的水費使用情況為：縣鄉(xiāng)留成30%，財政統(tǒng)籌15%，黃河水資源費18%，沉沙池占地補償費10%，渠道清淤費15%，工程維修養(yǎng)護費、管理費用12%，所以即使在水費全部到位的情況下，也只能維持管理單位簡單的工程設施維修養(yǎng)護。

2.2 水費計收情況

灌區(qū)的管理模式為分級所有、分級管理的形式，邢家渡引黃灌溉處主要負責管理主干渠，支渠以下為縣鄉(xiāng)政府部門管理。灌區(qū)水費征收由于受管理模式和工程情況的制約，采取委托政府部門分級計收、逐級上交的方式。當?shù)卣话阍诿磕晗募钧準蘸螅Y合實際農田灌溉用水情況，并按照山東省物價局、省水利廳、省減負辦《關于公布我省引黃灌區(qū)農作物用水終端水價最高限價的通知》（魯價格發(fā)[2007]289號）文件規(guī)定，對農民采取按每畝次收取的方法。濟陽縣、商河縣終端水價最高限價分別為10.7元/畝次（其中含鄉(xiāng)鎮(zhèn)級手續(xù)費0.54元/畝次），11.6元/畝次（其中含鄉(xiāng)鎮(zhèn)級手續(xù)費 0.58元/畝次）。水費的收繳采取自下而上逐級上繳的辦法。首先由農戶交到村集體，由村交到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政部門，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交到縣（區(qū)）財政部門，縣（區(qū)）收取水費后留下30%。上繳市財政，市財政統(tǒng)籌后轉水管單位財政賬戶?？h區(qū)留下的30%水費用于總干渠以下縣管、鎮(zhèn)管工程的清淤和維修養(yǎng)護。但在水費收繳過程中存在灌區(qū)內行政單位為解決自身的財政困難，將一些不該收取的其他費用連同水費一起捆綁征收，造成了農民的不理解和抵觸情緒，尤其在國家取消了農業(yè)稅以后，水費成了農民爭論的焦點 。

3 灌區(qū)農業(yè)水費征收存在的問題及原因分析

1）灌區(qū)工程年久失修，工程不配套，難以計量到戶到地塊。由于各級渠道損壞嚴重，水損大，其中個別地段輸水損失高達70%，特別是灌區(qū)末級渠系不配套，計量手段和量水、測水設施不完善，難以實現(xiàn)農田灌溉用水計量收費。工程形成了灌排合一的模式，灌溉基本上是出了總干渠后進入了地下溝，成了“大鍋水”，農戶自己用“小白龍”灌溉。調水配水難以控制和管理。因此農業(yè)水費只能按畝次計收，也就造成農民用水多少，用上用不上水都必須交水費的不合理現(xiàn)象。致使農民用水的權利和繳費的義務嚴重不對稱，引起群眾的不滿情緒，由此產生拒交水費和上訪現(xiàn)象，激化用水戶與水管單位的矛盾。

2）灌區(qū)用水部門水利工程管理人員缺失，水利配套工程粗放型管理。由于水利體制改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站全部劃歸地方政府管轄，受地方財政制約水利站被取消或合并，許多具有專業(yè)知識和實踐經驗的水利工作者轉行或大量流失，導致灌區(qū)基層水利工程管理維修養(yǎng)護差，工程狀況下降，部分淤積嚴重的渠道渠底抬高，雜草叢生，甚至與地面平行喪失基本輸水能力。由此造成供水服務不到位，農民群眾意見大。

3）在灌區(qū)水費征收過程中存在兩種矛盾，一種是層層加碼、搭車收費和截留挪用現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。農村稅費改革后，農業(yè)水費成為唯一向農民征收的費用，也成為政府部門彌補財政資金缺口的途徑和目標，從而加重了農民經濟負擔，引起群眾對農業(yè)水費計收工作的嚴重不滿。另一種是地方政府財政情況較好，采取通過財政補貼水管單位或代繳灌區(qū)水費的模式，對農業(yè)水費實行減免。此種情況在農村產生的影響非常大，因此在基層聽到群眾要求免收農業(yè)水費的呼聲很高，甚至部分政府官員在不了解情況的基礎上，也認為應當取消農業(yè)水費。這樣就對許多財政情況不好的地方政府征收水費帶來相當大的工作壓力，同時，也加大了水管單位征收水費的困難。

4）灌區(qū)群眾農田灌溉時間不統(tǒng)一，造成灌區(qū)灌溉用水浪費嚴重。每年灌區(qū)引水灌溉一般根據(jù)種植農作物實際用水情況安排3～4次，時間在20天左右。但灌區(qū)內群眾灌溉農田隨意性較大，何時灌溉、灌溉與不灌溉全部由群眾自己決定，加之灌區(qū)范圍大，涉及千家萬戶，因此每條支渠都必須有水；如果支渠內無水，即使僅涉及小部分群眾也得提閘供水，造成水資源的極大浪費。而統(tǒng)計每家每戶的灌溉面積和灌溉次數(shù)難度太大，從時間上和人力上都實現(xiàn)不了，浪費的水源又分攤給灌區(qū)各用水戶，造成廣大群眾的不理解。

5）水價偏低，維修養(yǎng)護經費不足，加劇了工程老化退化。邢家渡灌區(qū)現(xiàn)在執(zhí)行的水費價格是5.5分/m3，水價與成本嚴重倒掛，加之邢家渡灌區(qū)的農業(yè)水費只是計價收費，而山東省大部分灌區(qū)征收的農業(yè)水費包括三個部分，即一是計價水費，二是清淤費，三是沉沙池區(qū)群眾生活補助糧。水價偏低造成維修養(yǎng)護經費不足，加劇了工程老化退化，使其不能發(fā)揮出應有的灌溉效益。

6）引水補源區(qū)水費收繳存在困難。在一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域內，村與村甚至戶與戶之間的用水量懸殊非常大，靠近渠上游的引水條件較好，畝次用水量大，且用水次數(shù)多，如果按畝次限價足額征收水費的話，這些村莊承擔不起。而處于干渠末梢且末級渠系狀況較差的村莊，每年只使用一次或幾次明水，或者這些村只能使用灌區(qū)尾水或補源形成的水，收取水費難度更大。

4 完善灌區(qū)工程和規(guī)范水費征收管理

1）抓住黨和國家高度重視農田水利基本建設的有利時機，積極爭取國家投資，加快灌區(qū)水利工程建設，在完成主干渠節(jié)水改造與續(xù)建配套工程的前提下，盡最大可能向灌區(qū)下游的末級渠系投入改造配套資金。末級渠系是灌區(qū)發(fā)揮效益的終端網(wǎng)絡，直接承擔向農田配水和灌溉的任務，有著十分重要的地位和作用，既可以使灌區(qū)灌溉系統(tǒng) “上通下輸”提高水資源利用效率，減少輸水損失，確保農田增產，農民增收，也可為下一步實現(xiàn)計量供水到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到農戶的田間地頭打下堅實的基礎，從而徹底解決灌區(qū)供水單位與用水戶因水量無法準確計量而產生的水費糾紛。

2）推進農村供水管理體制改革,彌）補農業(yè)供水管理單位的缺失，健全基層水利管理單位。首先地方政府應該恢復和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設，留住人才，管好用好各級水利工程，使水利工程能夠充分發(fā)揮其在服務三農任務中的抗旱除澇功能，徹底改變現(xiàn)在水利工程有建無管的現(xiàn)象。其次積極推進灌區(qū)末級渠系及配套設施的產權制度改革，按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明確小型農田水利設施的所有權。激發(fā)農民用水戶自主管理末級渠系供水事務和工程維修的積極性，提高末級渠系的供水服務水平，增進供水管理單位與用水戶之間的溝通和理解。

3）灌區(qū)渠系灌溉工程屬公益性事業(yè)，由國家投資建設和管理，因此農業(yè)水費征收的主體是政府。邢家渡灌區(qū)農業(yè)水費征收上繳濟南市財政，由市財政根據(jù)灌區(qū)運行需要劃撥資金，做到?？顚Ｓ谩５r業(yè)水費收繳過程是委托當?shù)卣块T，這就要求灌區(qū)各級政府必須嚴格執(zhí)行省市部門制定的征收標準、審批程序，嚴禁超范圍征收，嚴肅征收紀律，實行農業(yè)水費公示制度，并加強票據(jù)管理，做到有章可循、有據(jù)可查。農業(yè)稅費改革后，對于地方政府財政能力較好的用水地區(qū)政府可以把涉農水費變?yōu)檗D移支付，像化肥、種子、農藥、農機補貼一樣，向農民發(fā)放補貼，作為種糧用水補助，再由農民交到水管單位，這樣既可以將政策的負面效應降低到最小，也可保障廣大農民群眾剛剛形成的“用水繳費”的水是商品的意識，促進其節(jié)約用水的自覺性。

4）積極組織或引導在灌區(qū)建立農民用水者協(xié)會，規(guī)范農民用水者協(xié)會的運作，將灌區(qū)一家一戶無固定時間的灌溉模式，改由灌區(qū)農民用水者協(xié)會統(tǒng)一協(xié)調管理，讓農民群眾全程參與和自主管理，使之用上明白水交上明白費，同時也節(jié)約了大量水資源。

5）嚴格水費使用和管理，確保水費專項用于工程的建設管理。