楊建強(qiáng)

（南陽(yáng)理工學(xué)院，河南 南陽(yáng) 473004）

近年來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各種災(zāi)害發(fā)生的頻率、造成的損失呈上升趨勢(shì)，這已成為制約社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。面對(duì)日益嚴(yán)峻的災(zāi)害發(fā)展趨勢(shì)，不僅要求人們?cè)诜罏?zāi)、抗災(zāi)與救災(zāi)的減災(zāi)活動(dòng)中尊重災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展的客觀規(guī)律，堅(jiān)持科學(xué)減災(zāi)，而且要求把以人為本融進(jìn)減災(zāi)的各項(xiàng)工作中，構(gòu)建以人為本的科學(xué)減災(zāi)體系，使減災(zāi)工作取得最好成效。

一、以人為本的科學(xué)減災(zāi)體系的概念與內(nèi)涵

減災(zāi)是現(xiàn)代災(zāi)害學(xué)上的一個(gè)概念，顧名思義就是減少災(zāi)害或減輕災(zāi)害的損失。減災(zāi)體系是人們?yōu)闇p少災(zāi)害或減輕災(zāi)害損失而建立的綜合系統(tǒng)工程，包括減災(zāi)理念、減災(zāi)主體、組織管理、法律法規(guī)、減災(zāi)的資源與減災(zāi)的國(guó)內(nèi)外交流合作等因素。以人為本的科學(xué)減災(zāi)體系就是人們?cè)诶每茖W(xué)技術(shù)防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)的綜合性系統(tǒng)工程中把以人為本的理念貫徹始終。在以人為本的科學(xué)減災(zāi)體系中，以人為本是減災(zāi)的本質(zhì)和核心，科學(xué)技術(shù)是減災(zāi)的重要支撐，以人為本與科學(xué)技術(shù)兩者相輔相成，共同構(gòu)筑起綜合性的減災(zāi)系統(tǒng)工程。

二、中國(guó)當(dāng)前減災(zāi)體系的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及其原因

目前，中國(guó)已構(gòu)建了覆蓋全國(guó)的減災(zāi)體系，改善了防災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，初步建立了災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制。中國(guó)已經(jīng)制定了《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、25個(gè)專項(xiàng)預(yù)案和80個(gè)部門預(yù)案，基本覆蓋了我國(guó)經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)公共事件的主要方面。此外，我國(guó)省級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作也已完成，許多市、區(qū)（縣）也制定了應(yīng)急預(yù)案，并把以人為本、科學(xué)發(fā)展觀等作為理念和原則放入了預(yù)案中間。這說(shuō)明，為應(yīng)對(duì)我國(guó)各種災(zāi)害高發(fā)期的嚴(yán)峻考驗(yàn)，我國(guó)減災(zāi)工作正在納入經(jīng)常化、制度化、法制化的軌道。在5·12汶川大地震中，以人為本、科學(xué)減災(zāi)發(fā)揮了重要作用，抗震救災(zāi)取得了舉世矚目的偉大成就。但是抗震救災(zāi)過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題也暴露出我國(guó)減災(zāi)體系還很不完善，無(wú)論是防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)體系都存在著一些不容忽視的問(wèn)題。

第一，公眾防災(zāi)意識(shí)淡漠、防災(zāi)演練缺乏。政府及權(quán)威媒體災(zāi)前對(duì)公民的防災(zāi)教育普遍缺位，缺乏有效的全民防災(zāi)教育、培訓(xùn)、演練等組織活動(dòng)，缺乏統(tǒng)一的防災(zāi)科普規(guī)劃和長(zhǎng)效機(jī)制，致使我國(guó)社會(huì)公眾防災(zāi)知識(shí)、防災(zāi)意識(shí)水平較低，社會(huì)警覺性較差，缺乏自救、互救能力。

科學(xué)有效的防災(zāi)演練既能培養(yǎng)公眾的危機(jī)意識(shí)，也能讓公眾經(jīng)歷“實(shí)戰(zhàn)演練”。由于我國(guó)防災(zāi)缺少大眾化規(guī)范化制度化的訓(xùn)練機(jī)制，造成大多數(shù)人都沒有經(jīng)過(guò)演練，演練的只是少數(shù)個(gè)別人。在5.12汶川大地震中安縣桑棗中學(xué)2300多名師生由于進(jìn)行過(guò)演練，無(wú)一傷亡，創(chuàng)造了一大奇跡。與此相反，這次地震中有5000多名中小學(xué)生遇難，與其說(shuō)他們年齡小，防災(zāi)自救能力差，倒不如說(shuō)教育主管部門與學(xué)校防災(zāi)意識(shí)差，防災(zāi)教育培訓(xùn)演練嚴(yán)重缺失。

第二，缺乏專業(yè)化的減災(zāi)主體隊(duì)伍。由于我國(guó)減災(zāi)隊(duì)伍建設(shè)不完善，各種專業(yè)化的減災(zāi)專業(yè)隊(duì)伍及專家隊(duì)伍極其缺乏。在減災(zāi)活動(dòng)中，搶險(xiǎn)救災(zāi)、搶修各種交通道路、隧道、橋梁和各種工程設(shè)施的都是解放軍、武警官兵等非專業(yè)化的隊(duì)伍，缺乏必要的救災(zāi)裝備、技術(shù)和訓(xùn)練，造成了我國(guó)總體救災(zāi)不規(guī)范、不專業(yè)、不科學(xué)的局面。不僅耽誤救災(zāi)，也使救援人員力不從心，甚至自身安全堪憂。

第三，缺乏科學(xué)有效的減災(zāi)組織管理。由于有關(guān)政府部門和工作人員缺乏科學(xué)的態(tài)度和以人為本的責(zé)任意識(shí)，對(duì)各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，災(zāi)前普遍沒有做好應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。對(duì)一些重大災(zāi)害的認(rèn)識(shí)與防治技術(shù)，發(fā)展緩慢，防災(zāi)技術(shù)手段和裝備落后，監(jiān)測(cè)能力不強(qiáng)，短期預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力較低，相關(guān)部門形同虛設(shè)。如對(duì)汶川大地震沒能做出有效的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，盡管有客觀的因素存在，但與相關(guān)職能部門科學(xué)態(tài)度和科學(xué)精神以及以人為本理念的缺失不無(wú)關(guān)系。在抗震救災(zāi)中，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門甚至提供不出當(dāng)?shù)卦敿?xì)的地質(zhì)、地形資料。汶川大地震發(fā)生后，在災(zāi)區(qū)進(jìn)行了一個(gè)月實(shí)地調(diào)查的中國(guó)地質(zhì)大學(xué)的吳沖龍教授表示，汶川地震前出現(xiàn)過(guò)一些典型的井水突升突降、江水忽冷忽熱等地震前兆現(xiàn)象。如果相關(guān)專家能在地震之前收集到這些信息，也許在汶川大地震中死傷的人就不會(huì)這么多，損失也不會(huì)這么大。

各涉災(zāi)管理部門自成系統(tǒng)，各自為戰(zhàn)，缺乏溝通、聯(lián)動(dòng)，造成責(zé)任不清、程序不明、缺乏規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)等，直接影響減災(zāi)的實(shí)效。如汶川大地震后，雖然中央立即做出反應(yīng)，成立了抗震救災(zāi)總指揮部，但這個(gè)機(jī)構(gòu)不是一個(gè)常設(shè)性的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)部門，臨時(shí)工作小組不利于部門間的合作，各成員單位之間的意見有時(shí)難以統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大，費(fèi)時(shí)很多。同時(shí)又由于抗震救災(zāi)隊(duì)伍分屬不同的部門和單位，各自開展自己的工作，而不注意與其他部門的協(xié)調(diào)，造成人才資源的極大浪費(fèi)。正是由于缺乏法定統(tǒng)一的權(quán)威來(lái)對(duì)政策方案的最終選擇果斷作出決定，最終導(dǎo)致了一些政策失誤以及損失的產(chǎn)生。

第四，減災(zāi)物資技術(shù)設(shè)備匱乏。由于我國(guó)科學(xué)技術(shù)比較落后，減災(zāi)物資技術(shù)設(shè)備非常匱乏，減災(zāi)物資儲(chǔ)備制度仍存在各部門重復(fù)建設(shè)造成浪費(fèi)、儲(chǔ)備物資規(guī)模仍有待提高等問(wèn)題。尤其是我國(guó)航空救援力量明顯不足，有限的科學(xué)技術(shù)力量與設(shè)備未能充分發(fā)揮作用，從而救援的有效性受到嚴(yán)重影響。反映在這次抗震救災(zāi)中就是大型機(jī)械等救援工具和帳篷等生活物資的短缺。一些抗震救災(zāi)物資和專用的救援裝備由于各種原因不能有效及時(shí)運(yùn)送到抗震救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，使抗災(zāi)救災(zāi)這些后續(xù)工作非常被動(dòng)。其他與抗震救災(zāi)相關(guān)的巨災(zāi)保障性準(zhǔn)備也非常欠缺，如交通保障、通訊保障、物資保障、設(shè)備保障和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障等均不充分，國(guó)家及地方的地震專業(yè)救援隊(duì)伍建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際的救災(zāi)需求，眾多部門及相關(guān)主體依然存在協(xié)調(diào)不暢的問(wèn)題等等。

第五，減災(zāi)法律法規(guī)不健全。由于我國(guó)減災(zāi)法律體系尚不完備，沒有一部專門的“減災(zāi)法”。中央和地方的救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案目前距離可有效執(zhí)行的解決方案還有距離，應(yīng)急預(yù)案流于形式，達(dá)不到解決方案的程度。從這次汶川地震后的情況來(lái)看，遇到問(wèn)題時(shí)還是就事論事地來(lái)解決。胡錦濤總書記四度親赴災(zāi)區(qū)，溫家寶總理親自坐鎮(zhèn)指揮抗震救災(zāi)工作。這一方面表明了中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志的愛民與親民作風(fēng)，但另一方面也表明了如果不是國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)同志親自出面處理災(zāi)害危機(jī)，在這樣的重大自然災(zāi)害面前，搶險(xiǎn)救災(zāi)工作就可能處于無(wú)序、失范甚至無(wú)所適從的狀態(tài)。這種現(xiàn)象說(shuō)明了我國(guó)的減災(zāi)管理及運(yùn)行機(jī)制確實(shí)急切需要完善。美國(guó)著名的危機(jī)管理專家羅伯特·西斯指出，“什么時(shí)候政府處理突發(fā)事件，不是看負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)是否到場(chǎng)，而去依靠應(yīng)急管理程序的啟動(dòng)才是政府的真正進(jìn)步”。

三、建立與完善以人為本的科學(xué)減災(zāi)體系

第一，積極開展減災(zāi)的宣傳普及工作。開展全民減災(zāi)教育，重點(diǎn)通過(guò)新聞媒體、學(xué)校教育等渠道培養(yǎng)公眾的防災(zāi)意識(shí)，增強(qiáng)公眾的減災(zāi)能力。充分利用每年的世界減災(zāi)日、科技活動(dòng)周和全國(guó)科普日等契機(jī)，向社會(huì)公眾特別是重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群開展有關(guān)氣候變化和減災(zāi)等的科學(xué)背景和基本知識(shí)的普及宣傳，提高公眾應(yīng)急避險(xiǎn)、自救互救的能力，將減災(zāi)的科學(xué)知識(shí)傳播到千家萬(wàn)戶。

第二，加強(qiáng)減災(zāi)隊(duì)伍建設(shè)。要大力建設(shè)專業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合的減災(zāi)主體隊(duì)伍，組建搶險(xiǎn)救災(zāi)的專業(yè)隊(duì)伍。在隊(duì)伍建設(shè)方面，既要建立以國(guó)家為主導(dǎo)的專業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合的應(yīng)急救援隊(duì)伍，又要考慮利用市場(chǎng)資源，通過(guò)政策引導(dǎo)和扶持，吸引民間資本建立專業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合的應(yīng)急救援隊(duì)伍、專業(yè)的緊急救援服務(wù)企業(yè)，開拓我國(guó)緊急救援服務(wù)市場(chǎng)。

第三，加強(qiáng)減災(zāi)的組織管理能力建設(shè)。設(shè)置統(tǒng)一的減災(zāi)綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)減災(zāi)工作的大政方針做出決策，逐步實(shí)現(xiàn)從部門為主的單一災(zāi)種管理體制向政府和部門聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合的綜合應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)科技部門與減災(zāi)管理部門的協(xié)同，形成跨部門、跨地區(qū)、跨學(xué)科、多層次、分布式的協(xié)同管理職能和機(jī)制。

第四，加強(qiáng)減災(zāi)物資技術(shù)保障。健全保障有力的應(yīng)急物資儲(chǔ)備和救援體系，擴(kuò)建救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)，儲(chǔ)備必要物資。目前全國(guó)現(xiàn)有的分布在沈陽(yáng)、天津、鄭州、西安、成都、武漢、長(zhǎng)沙、廣州物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)基礎(chǔ)上，擴(kuò)充中央庫(kù)的數(shù)量，科學(xué)合理增加儲(chǔ)備物資總量和品種。在資金的投入上，建立長(zhǎng)效規(guī)范的應(yīng)急保障資金投入和撥付制度，加強(qiáng)對(duì)中央本級(jí)各部門的資金保障，適當(dāng)加大對(duì)地方經(jīng)費(fèi)保障支持的力度，加大救災(zāi)經(jīng)費(fèi)保障力度。

第五，建立健全減災(zāi)的法律法規(guī)。建立健全減災(zāi)領(lǐng)域的法律法規(guī)體系，特別是盡快制定《中華人民共和國(guó)減災(zāi)法》，明確政府、社會(huì)和受災(zāi)群眾的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范政府的災(zāi)害管理行為，強(qiáng)化對(duì)災(zāi)害管理工作的監(jiān)管。各部委要加緊制訂《緊急狀態(tài)法》，以規(guī)范各方面的職責(zé)和行動(dòng)。

總之，要構(gòu)建以人為本的科學(xué)減災(zāi)體系，在防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)的減災(zāi)活動(dòng)中必須兩手抓，既要抓科技創(chuàng)新，重視科學(xué)管理與科技成果在減災(zāi)中的重要作用，又要緊緊抓住以人為本這個(gè)核心，使減災(zāi)工作有一個(gè)正確的導(dǎo)向。減災(zāi)工作要全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，充分考慮資源環(huán)境承載能力，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，做到減災(zāi)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，建立完善以人為本的科學(xué)減災(zāi)體系。

［1］孫在麗.由汶川大地震看我國(guó)的危機(jī)管理體制建設(shè)［J］.山東教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（5）：120.

［2］彭宗超.汶川大地震后的政府應(yīng)急響應(yīng)評(píng)析［J］.中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（7）：56.

［3］李明強(qiáng)，劉洪濤.基于5·12汶川大地震的思考·我國(guó)公共危機(jī)管理中公共政策制定存在的問(wèn)題及其對(duì)策建議［J］.長(zhǎng)江論壇，2008，（6）.