寧 婷

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 金融學(xué)院，湖北 武漢 430205）

地方投融資平臺(tái)的清理與重構(gòu)

寧 婷

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 金融學(xué)院，湖北 武漢 430205）

隨著我國積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策的執(zhí)行，各級(jí)政府投融資平臺(tái)出現(xiàn)了飛速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。地方政府投融資平臺(tái)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著積極作用，但是一些地方政府的投融資規(guī)模過度膨脹，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超過了地方財(cái)政的收入總額，其背后潛在的風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大,急需采取措施清理和重構(gòu)。本文首先簡(jiǎn)述了新形勢(shì)下的地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展，隨后通過對(duì)近年來地方投融資平臺(tái)運(yùn)作過程中常見問題的分析，從地方政府和商業(yè)銀行兩個(gè)角度提出了促進(jìn)地方投融資平臺(tái)清理與重構(gòu)的措施。

地方投融資；問題；清理和重構(gòu)

一、地方投融資平臺(tái)建設(shè)的背景

地方投融資平臺(tái)即地方性國有投資公司，它以地方政府信用為基礎(chǔ)，通過土地及其他國有資源、部分財(cái)政收入等途徑吸引和撬動(dòng)銀行貸款等社會(huì)資本，主要用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，中央政府應(yīng)賦予地方政府和企業(yè)一定的自主權(quán)。為了規(guī)避直接舉債和向銀行直接借款的制度風(fēng)險(xiǎn)，地方政府只得以國有投資平臺(tái)公司的形式籌措建設(shè)資金。近年來爆發(fā)的國際金融危機(jī)，也加快了地方投融資平臺(tái)建設(shè)步伐。

（一）我國地方投融資平臺(tái)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

改革開放初期，中國利用東部地區(qū)獨(dú)特的地理?xiàng)l件，實(shí)施優(yōu)惠政策，帶動(dòng)了東部地區(qū)的出口和民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施提供了必要的物質(zhì)條件。東部地區(qū)利用其較強(qiáng)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較高的信用級(jí)別，以包括投融資平臺(tái)在內(nèi)的多種融資方式改善本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，在區(qū)域均衡發(fā)展和產(chǎn)業(yè)積聚的過程中，中西部地區(qū)也要改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在外部條件有限的情況下，中西部地區(qū)也希望通過政府信用的方式吸引社會(huì)資本，加快本地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）地方投融資平臺(tái)建設(shè)的制度條件

地方投融資平臺(tái)建設(shè)還與國家有關(guān)體制和政策有關(guān)。首先,政府投融資體制改革為地方投融資平臺(tái)建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國發(fā)展工業(yè)和建設(shè)城鎮(zhèn)通過外債和價(jià)格剪刀差等途徑完成，地方工業(yè)投資和城市建設(shè)都要遵循中央指令計(jì)劃，地方?jīng)]有必要也不可能通過信用方式融資。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，中央逐步下放投資權(quán)限，地方政府融資權(quán)逐步擴(kuò)大。到1991年，上海率先成立城市建設(shè)投資公司。之后，重慶、廣東等許多省市也相繼成立投融資平臺(tái)建設(shè)公司。目前，地方投融資平臺(tái)建設(shè)已成為地方政府的一種通用融資渠道。其次，現(xiàn)有的財(cái)政金融制度使地方投融資平臺(tái)這種變通的方式成為可能。在分稅制框架下，地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力不匹配現(xiàn)象比較突出，而按照《預(yù)算法》的規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，也不得再向銀行透支或借款彌補(bǔ)赤字。地方政府為了籌集必需的建設(shè)資金，只好通過成立政府投融資平臺(tái)公司，以市場(chǎng)化的融資方式向銀行等市場(chǎng)主體籌資。

二、地方投融資平臺(tái)建設(shè)的意義分析

（一）地方投融資平臺(tái)建設(shè)有利于刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

地方投融資平臺(tái)可以較好地配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一方面，政府利用其信用平臺(tái)，提高政府資源的利用效率；另一方面，銀行也愿意貸款給具有政府背景的國有公司，以降低金融風(fēng)險(xiǎn)。地方投融資平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)刺激作用在2008年應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中尤為明顯。由于外需不足，消費(fèi)需求在短期內(nèi)難以快速提高，中國政府只好通過投資的方式擴(kuò)大內(nèi)需，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑。2008年和2009年，中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之所以保持較高水平，地方投融資平臺(tái)建設(shè)的作用功不可沒。

（二）地方投融資平臺(tái)建設(shè)有利于拉動(dòng)民間資本

地方投融資平臺(tái)是政府性企業(yè)，具有法人資格，可以吸引民間社會(huì)資本的進(jìn)入，充分發(fā)揮社會(huì)資本支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用，實(shí)現(xiàn)短期政策調(diào)控與利用社會(huì)資金和民間資本的長(zhǎng)期機(jī)制較好結(jié)合。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),2005年以來，城投券的發(fā)行總量為1585億元，極大地拉動(dòng)了民間資本。

（三）地方投融資平臺(tái)建設(shè)有利于加快城鎮(zhèn)化

通過構(gòu)建地方融資平臺(tái)籌集資金，可以有效地縮小地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)中的資金缺口，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)公共設(shè)施、公共事業(yè)的順利建設(shè)，緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施的供求矛盾，改善地方市政設(shè)施和投資環(huán)境，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。

（四）地方投融資平臺(tái)建設(shè)有利于縮小城鄉(xiāng)差距

地方政府特別是縣市級(jí)政府的投融資平臺(tái)建設(shè)，有利于創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

三、現(xiàn)階段地方投融資平臺(tái)建設(shè)存在的問題

2009年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出“2010年將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策”，在這一背景下，地方政府的投融資將繼續(xù)升溫。地方政府投融資在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也隱藏著不容忽視的問題。

（一）投融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)不合理

融資規(guī)模一般根據(jù)政府建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求確定，而不是根據(jù)平臺(tái)自身的財(cái)務(wù)狀況和償債能力確定。大多數(shù)投融資平臺(tái)從開始建立就存在現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)象。地方政府一般以非現(xiàn)金資產(chǎn)、劃撥使用權(quán)等形式注資，投入現(xiàn)金流量較少。為解決現(xiàn)金短缺的問題，投融資平臺(tái)不得不向銀行抵押借款，但一些已抵押的資產(chǎn)無論是銀行還是平臺(tái)自身，一般不具備完全的抵押物處置權(quán)利。這使投融資平臺(tái)難以形成完整的公司治理結(jié)構(gòu)和自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我改造、自我發(fā)展的企業(yè)法人。目前，投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率普遍很高，再融資能力受到很大限制，甚至存在資金鏈斷裂的危險(xiǎn)。

（二）投資決策機(jī)制問題

在投資決策機(jī)制中，地方投融資平臺(tái)存在的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是以行政決策代替經(jīng)濟(jì)決策。地方政府的投融資平臺(tái)通常被地方政府視為執(zhí)行行政決策的機(jī)構(gòu)，以行政規(guī)律代替經(jīng)濟(jì)規(guī)律處理問題，為地方投融資平臺(tái)的經(jīng)營留下了諸多隱患；二是決策程序不健全或執(zhí)行不嚴(yán)格。由于地方投融資平臺(tái)經(jīng)常要接受和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)決策，內(nèi)部的決策流程常常受到干擾和破壞，久而久之，一些地方投融資平臺(tái)就不再重視決策程序建設(shè)，成為一言堂或走形勢(shì)，決策失誤大大增加。

（三）地方政府新增債務(wù)以投疊式平臺(tái)為主，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大

在資金方面，地方投融資平臺(tái)存在的問題也主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是不計(jì)成本大幅舉債。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級(jí)政府投融資平臺(tái)．其中70%以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，目前我國地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過6萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。一些地方投融資公司甚至變相非法集資，而這些融資又大部分投向了短期內(nèi)沒有收益或收益很低的基礎(chǔ)建設(shè)投資，企業(yè)的現(xiàn)金流平衡十分脆弱；二是沒有建立資本金補(bǔ)充機(jī)制。企業(yè)的資本金水平?jīng)Q定融資水平，地方投融資平臺(tái)通常沒有完善的資本金補(bǔ)充機(jī)制，而地方政府又急于從平臺(tái)中獲取資金，地方投融資平臺(tái)造血和輸血機(jī)制都不完善，結(jié)果不少地方投融資平臺(tái)成為了一顆債務(wù)炸彈；三是沒有建立起現(xiàn)金流平衡機(jī)制。雖然擁有很多資產(chǎn)，但是這些資產(chǎn)經(jīng)營能力很弱，形成經(jīng)營現(xiàn)金流很少。融資現(xiàn)金流巨大，自由現(xiàn)金流幾乎沒有，甚至為負(fù)，企業(yè)實(shí)際上無法生存。

四、促進(jìn)我國地方政府投融資平臺(tái)清理與重構(gòu)的對(duì)策

（一）對(duì)于政府部門而言，應(yīng)做好以下幾方面：

1．積極拓寬融資渠道

傳統(tǒng)的政府融資模式已經(jīng)難以滿足需求，各級(jí)政府應(yīng)該不斷創(chuàng)新，積極拓寬多元化的融資渠道。在繼續(xù)取得銀行貸款支持的基礎(chǔ)上，一是要拓展市政債券、企業(yè)債、企業(yè)中期票據(jù)等形式的融資渠道；二是要利用信托、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易等多渠道募集資金。2009年10月23日，重慶高速集團(tuán)首次嘗試境外股權(quán)融資，它通過國際市場(chǎng)的招標(biāo)、轉(zhuǎn)讓高速公路的經(jīng)營權(quán)，建立起一種新的基礎(chǔ)建設(shè)融資模式，這是中國首例高速公路實(shí)現(xiàn)境外融資。

2．完善地方信用擔(dān)保體系

由專業(yè)的擔(dān)保公司按照市場(chǎng)規(guī)則來審核地方政府的投資項(xiàng)目，減少投資風(fēng)險(xiǎn)和降低資源浪費(fèi)。嚴(yán)格管理貸款項(xiàng)目的抵押擔(dān)保，對(duì)抵押物進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，確保抵押物當(dāng)前價(jià)值能夠補(bǔ)償項(xiàng)目貸款。同時(shí)國家應(yīng)立法來規(guī)范以財(cái)政收入作為貸款擔(dān)保的行為，使政府財(cái)政對(duì)投融資平臺(tái)的隱形擔(dān)保轉(zhuǎn)為顯性擔(dān)保。

3．提高地方政府的信息透明度

為極大地避免信息不對(duì)稱，應(yīng)該在銀行和政府之間搭建信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)信息共享。建立一套嚴(yán)格的投融資管理標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)財(cái)政收支的透明度，積極推動(dòng)政府投融資平臺(tái)所形成的隱形負(fù)債轉(zhuǎn)變成合規(guī)的顯性負(fù)債，徹底改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

4．制定投融資法律，允許地方政府有條件舉債

隨著投融資平臺(tái)的不斷發(fā)展，各地方政府都在積極探索、創(chuàng)新投融資模式，紛紛出臺(tái)相關(guān)文件，規(guī)范本地區(qū)的投融資業(yè)務(wù)，但還沒有制定統(tǒng)一的法律法規(guī)。目前，最緊迫的任務(wù)就是盡快出臺(tái)投融資法律法規(guī)，為加強(qiáng)地方政府投融資工作提供可靠的法律依據(jù)，使投融資業(yè)務(wù)的開展有法可依、有章可循。具體內(nèi)容應(yīng)包括對(duì)投融資主體、投資范圍、運(yùn)作模式、基本運(yùn)作內(nèi)容、債務(wù)管理、地方發(fā)行債券規(guī)模、資金監(jiān)管、投資決策權(quán)歸屬等方面的規(guī)范。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，允許地方政府發(fā)行更容易監(jiān)管、更為規(guī)范的地方政府債券，將是地方債務(wù)行為發(fā)展的必然趨勢(shì)。在條件適當(dāng)時(shí)，要充分借鑒西方發(fā)行“市政債”的成功做法。

5.完善法人治理結(jié)構(gòu)

完善地方投融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)，要真正建立起“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的社會(huì)投資增長(zhǎng)機(jī)制，運(yùn)用多種融資手段，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新型投融資體制。主要從兩方面著手：一是引進(jìn)戰(zhàn)略合作者，吸引多元主體參與，法人治理結(jié)構(gòu)才能逐步完善；二是促進(jìn)管理層的職業(yè)化，提高投融平臺(tái)的法人治理水平。

（二）對(duì)于商業(yè)銀行來講，應(yīng)從以下幾方面入手

1．采取銀團(tuán)貸款方式

采用銀團(tuán)貸款方式，一方面可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可以提高貸款議價(jià)能力；另一方面貸款銀行從不同渠道獲得更多的信息，可以通過設(shè)定貸款的前提條件來控制風(fēng)險(xiǎn)。截至2009年9月末，我國銀團(tuán)貸款已達(dá)1.7萬億元人民幣，占全部公司貸款余額比重從2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上20%的水平，可見銀團(tuán)貸款市場(chǎng)仍有較大發(fā)展空間。

2．建立信用評(píng)級(jí)制度

為避免地方政府盲目投資，重復(fù)建設(shè)，需要對(duì)投融資平臺(tái)建立起信用評(píng)級(jí)制度。由銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)籌安排，由銀行為主的債權(quán)人作為信用評(píng)價(jià)主體，結(jié)合貸款的五級(jí)分類，對(duì)各地方政府投融資平臺(tái)的信用等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并以此對(duì)地方政府的融資規(guī)模實(shí)施區(qū)別管理，確保地方政府信用良性發(fā)展。

3．加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管

首先建立一套完整的準(zhǔn)入資格的監(jiān)管體系，根據(jù)我國最新的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向，對(duì)各投融資項(xiàng)目實(shí)行區(qū)別對(duì)待；其次，建立全方位的運(yùn)作監(jiān)管體系，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行及時(shí)監(jiān)管，重點(diǎn)跟蹤地方政府背景貸款項(xiàng)目的進(jìn)展情況，加強(qiáng)資金流向的監(jiān)控，確保貸款資金不被挪用，并對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)情況及時(shí)提出預(yù)警和防范。

[1]封北麟.地方投融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)研究[J].中國財(cái)政,2009.18.

[2]巴曙松.地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[J].西南金融,2009,(9).

[3]宋立根.地方政府城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀、問題及對(duì)策[J].地方財(cái)政研究,2009,(2).

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[5]馬駿,劉亞平．中國地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究:“逆向軟預(yù)[J]．農(nóng)村金融研究,2009,(11):33-37．

[6][7]上海證券報(bào)．地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)敲警鐘實(shí)體經(jīng)濟(jì)信貸被“擠出”?[N/OL]．新華網(wǎng),http：//news．xinhuanet．eom/for-tune/2010-02/08/conlent-12950832．