吳志紅

（云南民族大學 管理學院，云南 昆明 650031）

我國政府改革的價值基礎：有限性與合法性
——比較行政的角度

吳志紅

（云南民族大學 管理學院，云南 昆明 650031）

任何一屆政府不管是中國還是西方國家政府的改革都有其價值基礎作為其改革的指導思想，沒有價值指導的改革必將走向失敗。本文擬從我國歷次的政府改革為例來闡述我國政府改革的價值基礎——有限性和合法性。

政府改革；價值基礎；有限性；合法性

新中國成立以來，為了適應社會、經(jīng)濟的發(fā)展國家對其機構進行了多次改革，前后共經(jīng)歷了8次機構改革，盡管在這些改革之中有過成功和失敗的經(jīng)歷，但從這些改革的總體趨勢來看，有限性和合法性一直貫穿著其始終。

下面是我國政府的歷次機構改革：

（一）1954年機構改革

1954年，隨著全國人民代表大會的召開，制定了我國的第一部憲法，規(guī)定了我國政權組織形式，在此基礎上對中央和地方各級機關進行了一次較大規(guī)模的精簡。中央方面在劃清業(yè)務范圍的基礎上，調整精簡了機構，減少了層次，撤銷了4個綜合性委員會（政治法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、文化教育委員會、人民監(jiān)察委員會），對部委進行了較大調整，機構總數(shù)為24個。地方各級機關也進行了精簡，專員公署和區(qū)公所分別是省、縣政府的派出機關，精簡比例較大。這次改革形成了與計劃經(jīng)濟相一致的部門管理體制，從而也奠定了我國高度集中統(tǒng)一的行政管理體制的基本模式。[1]

（二）1958～1959年的機構改革

“隨著1955～1956年城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設事業(yè)的發(fā)展，中央為了加強對整個經(jīng)濟建設工作的指導，推動國民經(jīng)濟建設各部門有計劃、按比列地均衡發(fā)展，對國務院所屬的財經(jīng)部門進行了調整——調整的結果是機構越來越多。至1956年底，國務院有部委機構48個，直屬機構24個，辦公機構8個和1個秘書廳，總數(shù)達到81個，形成建國以來中央政府機構設置的第一個高峰?！盵1]由于國務院部門機構的大量增加導致中央機構臃腫辦事效率的低下以及地方的積極性的減弱，針對這種情況，1958年國家開始了中央機構的調整，將一些權力下放給地方（如計劃、基建項目審批、財政、金融和教育管理）“將中央直屬的大部分即8100多個企業(yè)、事業(yè)單位下放給地方政府管理——機構總數(shù)減少到60個”。[1]

（三）1965年機構改革

1960～1965年中央對國民經(jīng)濟進行了調整，以“調整、鞏固、充實、提高”八字方針進行了建國后的第三次機構改革，精簡干部人數(shù)特別是事業(yè)單位，在機構方面中央機關減少了15%，事業(yè)單位減少26%，行政機關精簡1.6萬余人，事業(yè)單位精簡6.5萬余人1965年由于在八字方針的指導下中央將原來下放給地方的權力上收到中央，中央機構又恢復且增設了一些機構，機構總數(shù)達到97個。[2]由此也造成新一輪的機構林立，效率低下的結果。關于文化大革命這一期間所導致的行政管理工作幾乎癱瘓這一不正?，F(xiàn)象，本文不在此做過多的敘述。

（四）1982年機構改革

這次改革是在粉粹“四人幫”后進行的一次大的調整，重心是社會主義現(xiàn)代化建設，以增強企業(yè)的活力，擴大中心城市的經(jīng)濟管理權限。政府在管理職能上加強了政府的調節(jié)管理職能，此外政府管理也開始向法制化方向發(fā)展。在這次改革中國務院在機構和人員上作了相應的調整，從1981年100個減少到61個。[1]地方政府部門也作了相應的調整。這次改革為經(jīng)濟體制改革作了一個很好的鋪墊，同時政府在管理上向法制化方向邁出了一大步。

（五）1988年機構改革

“這次改革明確提出了以轉變政府的職能為關鍵，要求按照政企分開的原則，把直接管理企業(yè)的職能轉移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調節(jié)、監(jiān)督和信息等職能加強起來，使政府對企業(yè)由直接管理為主逐步轉向間接管理為主”。[1]國務院機構減少到41個，人員編制比原來減少9700多人，此外政府機關建立了公務員制度，為依法管理創(chuàng)造了條件。

（六）1993年機構改革

這次改革是在黨的十四屆三中全會通過 《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》背景下以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求為宗旨。建立起有中國特色的、適應社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制，重點是轉變職能、理順關系、精兵簡政，推行國家公務員制度。[2]

（七）1998年機構改革

1998年3月10日九屆全國人大一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案》。這次機構改革可以說是歷次改革中所作調整最大的一次。

改革的目標是：建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。

改革的原則是：按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉變政府職能，實現(xiàn)政企分開；精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調整政府組織機構，明確劃分部門之間職責；按照依法治國、依法行政的要求加強行政體系的法制建設。改革后國務院由原來的40個減少到29個，共精簡行政編制115萬名。[2]

（八）2003年機構改革

2003年的機構改革是在中國加入世界貿易組織的大背景下進行的。3月10日第十屆全國人大一次會議審議通過了國務院機構改革方案。啟動了改革開放以來的第五次大規(guī)模的機構改革。這次改革的目的是進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。改革的目標是逐步形成行為規(guī)范，運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設。通過改組后國務院機構共設有28個，大大的減少了政府部門機構臃腫現(xiàn)象。[1]

一、有限性

“有限政府”是指政府自身在規(guī)模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。要使國家和政府有所作為最好辦法就是對國家和政府的權力和能力加以必要的限制。在占美柏看來，“由于作為其主體的人的智性是有限的，人的有限智性永遠無以窮盡不斷流變的客觀現(xiàn)實。人的心智有其無法克服的局限性——導致政府認知能力的有限性?！盵7]正是作為政府主體——人的認知能力的有限性導致政府不可能在處理社會公共事物時無所不能，政府也存在失靈，而且政府失靈所導致的后果要比市場失靈帶來的后果要大的多，所以并不存在著一個全能的政府。

從國務院8次機構改革的比較中可以發(fā)現(xiàn)國家在管理社會公共事務上逐步向規(guī)范化、法制化，職能的有限性方向邁進，從原來計劃經(jīng)濟體制下政府管理社會的所有事物向重點領域的管理，政府不再是原來的“婆婆”什么都管。在政府的機構設置中我們不難發(fā)現(xiàn)政府機構逐步向精簡方向邁進，盡管期間有過幾次機構的膨脹，總體上來看是向精簡的趨勢上發(fā)展。政府職能由原來的集權向分權發(fā)展，以充分調動地方發(fā)展的積極性為主要目的。原來計劃經(jīng)濟條件下政府支配著社會生活的方方面面，凡是政府能做的都由政府插手管理，權力高度集中于中央，統(tǒng)治的手段是強制性，政府憑借公共權威，運用行政命令和行政手段對社會公共事務實施全方位的管理，這樣的方式嚴重違反了社會發(fā)展的客觀規(guī)律。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，政府管理職能進行了一系列的調整，政府由全能型政府向有限型政府轉變，從政府統(tǒng)包統(tǒng)攬向能促型政府轉變把政府的職能真正轉變到“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”上來，而且更加注重社會管理和公共服務方面，嚴格按照市場經(jīng)濟的運行規(guī)律辦事。

二、合法性

合法性實際上是公民對現(xiàn)行政府的認同與遵從 ,這種認同和遵從是建立在政府表現(xiàn)出來的能力實現(xiàn)政府職能滿足國家公民利益需求的基礎之上的 ,因此 ,合法性就是國家公民對政府權力與威嚴及政府的能力與威望的認同與遵從 ,簡單地說就是對政府權威的認同與遵從。馬克斯·韋伯將權力劃分為三種形式[3]：（1）超凡權力，它源于領導者的個人的人格，韋伯用“超凡魅力”一詞來說明領導者個人的人格，借助這一特性領導者被賦予自然和超人的權威；（2）傳統(tǒng)型權力，即通過傳統(tǒng)慣例和世襲獲得；（3）法定權力，人們對權力的認同和服從是依法建立的。在這三種權力中只有法定權力才能作為組織運行的基礎。而有限政府在本質上是“受法律限制”的政府，因而它在西方也被稱為“立憲政府”，有限政府是適合憲政的政府，實行有限政府是法治和憲政制度的要求。法治的最重要的政治職能就是消除無限政府，確立和維持一個在權力、作用和規(guī)模上都受到嚴格的法律限制的“有限的政府”。一個合理的政府理所當然地只能是合法的政府。

1997年9月中共十五大提出的黨領導人民治理國家的基本方略——依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、規(guī)范化、程序化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內活動。依法治國把堅持黨的領導、發(fā)揚社會主義民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。[4]

從這八次機構改革中發(fā)現(xiàn)政府逐步走向合法性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）經(jīng)濟體制上的合法性

我國計劃經(jīng)濟體制下形成的行政控制型政府的各種弊端，越來越不符合日趨復雜多樣和不斷變動的經(jīng)濟社會發(fā)展要求。其權力過分集中，束縛經(jīng)濟社會發(fā)展活力。針對上述弊端國家相繼通過1982、1988、1993、1998和2003年國務院五次大規(guī)模的行政機構改革建立現(xiàn)代企業(yè)制度，增強企業(yè)管理的自主性，通過政企分開，讓企業(yè)真正發(fā)揮市場主體作用，將所有權與經(jīng)營權相分離，將經(jīng)營權真正的交給企業(yè)，理順企業(yè)所有者、經(jīng)營者之間的關系使企業(yè)真正成為“自主經(jīng)營，自負盈虧”法人實體和市場競爭的主體。國家作為出資人按照投入企業(yè)的出資額享有對企業(yè)的所有權，對企業(yè)債務承擔有限責任。并按照國家所有，分級管理，授權經(jīng)營，分工監(jiān)督的原則建立和健全對企業(yè)的監(jiān)督管理制度，使企業(yè)走向法制化的發(fā)展軌道。

（二）管理職能上的合法性

八次政府行政管理體制改革的逐步深入，政府管理的方式正向宏觀調控轉變，以間接手段為主的調控體系初步形成，促進社會協(xié)調發(fā)展的職能有所加強，政府自身的改革也取得了一定的進展?；旧贤瓿闪擞捎媱澖?jīng)濟時期在處理革命和建設關系上的以革命為中心向“以經(jīng)濟建設為中心”的轉變，政府職能定位的思路，也在大量的實踐和探索中逐步清晰：將政府的主要職能定位于“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。這種定位不僅大大促進了近些年的行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新，而且在全面貫徹落實科學發(fā)展觀、優(yōu)化政府管理、強力支撐經(jīng)濟社會科學發(fā)展中，也發(fā)揮了非常好的作用。

（三）人事管理制度上的合法性

在人事管理上加強對公務員制度化管理。1993年《國家公務員暫行條例》的頒布建立了公務員的離休、退休制度，在公務員的錄用、考核、交流、培訓等方面也進行規(guī)范化的管理，通過公開、公平、競爭、擇優(yōu)的方式保證每個職位由優(yōu)秀的人員來擔任；《國家公務員暫行條例》中對公務員的義務、紀律、考核、獎勵、回避等方面都加以嚴格約束，并通過監(jiān)督來加以保障使國家公務員制度有廉政勤政保障機制；國家公務員制度對公務員進行考核，如不能勝任工作要免職，并實行不同職務的最高任職限制、年齡及部分職務的聘任制度，在公務員在錄用和調任上嚴格把關，提高公務員的素質。另外，還實行人員交流、競爭上崗、職位輪換、和職務聘任制，打破終身制，增強行政機關的活力和公務員的新陳代謝機制。

（四）管理方式的合法性

在計劃經(jīng)濟條件下國家對社會公共事務的管理主要通過行政命令或發(fā)文件的形式一級一級的下傳，在這一過程中時常會出現(xiàn)有法不依，按長官意志辦事等情況出現(xiàn)。經(jīng)過1998年和2003年政府改革，政府加強自身職能轉變、讓公民廣泛參與國家的公共事務的管理當中、通過電子政務，信息網(wǎng)絡建設讓民眾了解政府的運作形式將政府建設成為民服務的服務型政府，以滿足人民群眾的需求為管理的最高原則，全心全意為人民服務。在思想觀念上樹立誠實守信和權力監(jiān)督的現(xiàn)代法治理念,并在通過相關的法律法規(guī)規(guī)范地方立法和政府規(guī)范性文件的制定來約束政府行為，國家逐步由原來單純依靠行政干預轉向綜合運用行政干預、經(jīng)濟手段和法律手段，三者相結合的管理方式。從1993年至今我國相繼對現(xiàn)行的憲法進行了多次的修改，通過法律法規(guī)來指導國家的管理。此外《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政處罰法》相繼制定并頒布施行，對監(jiān)督國家行政機關依法行使職權，規(guī)范各級政府的行政行為，保障公民、法人的合法權利，發(fā)揮了重要作用；用憲法和法律保障公民的權利，限制和約束政府及其官員的權力，保證權力的運用合乎憲法和法律的要求，保證各級官員在憲法和法律的范圍內活動而沒有凌駕于憲法和法律之上的特權?？傊诠芾矸绞缴舷蚍ㄖ苹较蜻~進了一大步。

三、與其它幾種價值之間的比較

（一）與全能主義（強政府或大政府）之間的比較

當前我國正處于社會主義市場經(jīng)濟的轉型期，“有所為，有所不為”、“小而強的政府”越來越成為學術界和政府所追捧的一種改革思想。全能政府（或強政府或大政府）越來越受到學術界的廣泛質疑和挑戰(zhàn)。相關學者認為政府應該是一個有限的政府。要使國家和政府有所作為最好辦法就是對國家和政府的權力和能力加以必要的限制。在占美柏看來“由于作為其主體的人的智性是有限的，人的有限智性永遠無以窮盡不斷流變的客觀現(xiàn)實。人的心智有其無法克服的局限性——導致政府認知能力的有限性”[7]，正是作為政府主體——人的認知能力的有限性導致政府不可能在處理社會公共事物時無所不能，政府也存在失靈，而且政府失靈所導致的后果要比市場失靈帶來的后果要大的多，所以并不存在著一個全能的政府。

有限政府可以說是我國政府歷次改革所追求的一種目標模式，相比較于全能政府或強政府而言，是社會發(fā)展的一大進步。全能政府或大政府（big government）強調奉行干預主義政策的政府，對經(jīng)濟和社會實行管理和控制。隨著經(jīng)濟危機的到來人們開始希望向大政府的回歸，希望通過政府的利用經(jīng)濟手段、行政手段等其他手段的干預來幫助人們和社會走出經(jīng)濟危機的泥潭之中。在一定時期大政府在社會經(jīng)濟的發(fā)展過程之中確實取得了不小的成就。對此，到底是要一個有限的政府還是要一個大強政府呢？

對于我國而言，本文更傾向于有限政府。從政府職能上來看，政府的職能應該定位在：彌補市場不足，促進社會公平。從1978年改革開放開始，我國進入社會轉型期，在這一過程中市場經(jīng)濟體制取代計劃經(jīng)濟體制并日趨完善，政府職能也開始轉變以及政府自身能力的不斷提高，強政府的價值理念已不再適應社會的發(fā)展要求；再者，上面已談到由于政府認知能力的有限性，政府不可能在社會主義市場經(jīng)濟中能解決一切問題，市場存在失靈，政府也存在著失靈，而且政府失靈所導致的危害要比市場失靈所導致的危害要大得多，而且這種危害所持續(xù)的時間也要比市場失靈造成的危害要長的多。因此在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府改革應向有限性轉變，在經(jīng)濟運行中充分的利用市場經(jīng)濟的運行規(guī)律，運用市場這只“看不見的手”來調節(jié)市場的運行，實現(xiàn)資源的合理配置。政府在對市場的干預過程中應遵循：盡量采用市場方法。只有市場無法解決時，政府才運用行政或其他方法來解決。政府只做政府能做的事，當市場無法克服市場失靈時政府才出來對它進行必要的干預，且這種干預也是有一個度的，超過這個度必將會導致政府失靈。

（二）與公平、自由、效率之間的比較

政府的有限性和合法性本身并排斥公平、自由和效率，政府的有限性強調的是政府自身在規(guī)模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。政府的合法性強調的是公民對政府權力與威嚴及政府的能力與威望的認同與遵從。這兩者間在一定程度上反而偏向于公平、自由與效率。

四、結束語

隨著社會的進步，社會生產(chǎn)力水平的提高政府在改革的過程中定然會走向有限和合法方面。對于我國而言同樣如此，以法治為基礎的有限政府必將是我國政府改革的歸宿。

[1]夏書章.行政管理學[M].高等教育出版社,2003.376-378.

[2]中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)新中國成立以來歷次政府機構. http://www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206928.htm.

[3]丁煌.西方行政學說史(修訂版)[M].武漢大學出版社,2003.71-74.

[4]http://baike.baidu.com/view/50940.htm?fr=ala0_1_1.

[5]孟大川,黃仕紅,張為波.地方政府管理法治化研究[J].西南民族大學學報(哲學社會科學版),2004,(1).

[6]陳德順.在有限與有為之間——西方立憲政府的理論與現(xiàn)實[M].四川大學出版社,2007.

[7]占美柏.有限政府之合法性[J].暨南學報,2007,(6).