○關紅翔 郜建國 （交通部長江海事局武漢分局 湖北 武漢 430014）

一、重新認識和確定海事職能的意義

海事機構是國家行政機構，屬于政府體系中的子系統(tǒng)，其行政職能是國家設立海事機構的依據，也是我們海事系統(tǒng)各級機構和人員對國家和社會公共事務發(fā)揮作用之處。沒有海事職能就不必要設立和保留海事機構。所以，認識和確定職能對海事系統(tǒng)尤為重要。

海事系統(tǒng)已進入新的發(fā)展階段，面臨著內部深化改革，內設機構、監(jiān)管模式和基礎設施建設的重點等都將有大的調整。海事職能的重新認識和確定，海事監(jiān)管責任的明確界定，直接影響著海事是否能夠科學發(fā)展。認識和確定海事職能，能夠使海事系統(tǒng)更好地調動所有人力和物力資源去努力履行職能，充分發(fā)揮作用，承擔社會責任，對國家和社會發(fā)展做出應有的貢獻。

二、海事四大職能

十多年前確定的海事的四大職能（水上安全監(jiān)督、船舶檢驗、航海保障、船舶防污染）發(fā)揮了歷史作用，推動海事快速發(fā)展。但現在看來這四大職能的概括是不準確的，未能全面和準確地反映海事在國家行政大系統(tǒng)中的應有的職能和應發(fā)揮的作用。其中船舶檢驗和航海保障二大職能應該并入到安全監(jiān)督之中，因為這二個職能是安全監(jiān)督的應有之義，完全在涵義之中。而另有二大職能，即維護國家水上交通主權和促進船舶營運效率，應該增加進去。重新確定的海事四大職能應是：維護水上交通主權，監(jiān)管水上交通安全，提高水上交通效率，防治船舶污染環(huán)境。簡稱為：維護主權，監(jiān)管安全，提高效率，防治污染。

對應海事職能的海事責任，可稱為海事監(jiān)管責任。海事監(jiān)管責任區(qū)別于水上安全生產責任，海事監(jiān)管責任主體是我們海事機構，而水上安全生產責任主體是航運企業(yè)、船東和船舶、船員。航運企業(yè)（船東）、船舶、船員、海事、航運行業(yè)主管、地方政府、船檢和船舶保險等構成水上安全生產系統(tǒng)，即水上安全生產鏈。

海事監(jiān)管責任是：在國際社會中維護中國海事權益，追求中國海事利益最大化，促進國際海事和諧發(fā)展；監(jiān)督船舶安全生產，防止和減少船舶發(fā)生事故，保障水上安全形勢穩(wěn)定；維護水上交通秩序，保障船舶航行暢通，減少船舶非營運時間，促進船舶快速運轉，爭取船舶、船員和航運公司更多便利條件，推動航運經濟更好更快發(fā)展；督促船舶提高防污能力，控制和減少船舶對環(huán)境造成污染。

1、維護國家水上交通主權

維護國家水上交通主權，要求海事機構在國際組織和國際社會中，在國家的雙邊和多邊關系中維護中國海事(廣義海事：海運及相關事務)權益，保護中國管轄水域不受侵犯，保護中國船舶和船員合法權益不受侵害，追求中國海事利益最大化，促進國際海事和諧發(fā)展。

維護主權職能對應的監(jiān)管責任，是按照維護中國海事權益和追求中國海事利益最大化的目的，選擇參加締約和加入公約，主動履行對我國生效的公約，積極推動締結有利于中國海事發(fā)展的公約和雙邊、多邊條約和協(xié)定；保護中國管轄水域不被外國軍艦和商船、漁船及其他船舶非法進入；保護中國籍船舶(包括漁船和其他各類船舶)在中國管轄水域內一切行為不受外國船舶侵犯；保護中國籍船舶(包括漁船和其他各類船舶)在公海水域的合法行為不受外國軍隊艦船侵犯，在其他水域包括他國的管轄水域內的合法行為不受侵害；保護中國籍船員（包括漁船船員及其他水上人員）在外國籍船舶上的合法權益。

海事機構代表國家履行維護水上交通主權的職能，與其他國家行政機構沒有明顯的交叉和沖突。海事內部也沒有不同意見，外部也沒有什么反對聲音。這既是海事機構多年來所做的工作，而且在現存的法律法規(guī)中都有具體明確的規(guī)定，如：《海上交通安全法》中，第十一條規(guī)定：“外國籍非軍用船舶，未經主管機關批準，不得進入中華人民共和國的內水和港口”，“外國籍軍用船舶，未經中華人民共和國政府批準，不得進入中華人民共和國領?！?。代表中國政府批準外國籍軍用船舶進入領海的具體承辦部門也是海事機構。

當然，海事機構僅代表國家維護水上交通主權，國家主權的更多部分是其他行政機關去維護的，如貨物國際貿易主權是海關維護，人員進出境主權是邊防維護，國境衛(wèi)生防疫主權是檢驗檢疫維護的。

2、監(jiān)管水上交通安全

海事的這個職能，應該說是受到重視和特別強調的，歷來也是作為海事大職能定位的，履行得也較好，特別是在1999年11.24事故和2001年國務院302號令之后，職能作用發(fā)揮得更加充分，甚至一段時間幾乎僅強調這一個職能。

這個職能的表述有多種，有“水上安全監(jiān)督”（國務院文件用語），有“水上安全監(jiān)管”，還有“海上安全監(jiān)督”等。雖然大意差不多，仔細推敲還是有區(qū)別和不同含義的。使用“監(jiān)管”更準確些?！栋踩a法》確定的我國安全生產管理新格局，是政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責、群眾參與監(jiān)督、社會廣泛支持。我們海事就是承擔水上交通安全監(jiān)管職能，是國家安全生產的專業(yè)監(jiān)管部門。一度直屬海事機構只管轄海上交通安全，因此就有“海上安全監(jiān)督”表述，從職能角度上來說，這種表述也不準確，海事機構應該包括地方機構在內，而地方海事機構管轄內河交通安全，因此，用“監(jiān)管水上交通安全”表述這一職能更為準確。

這個職能對應的海事監(jiān)管責任應該包括三方面：一是國家管轄的水域內交通安全得到保障，防止和減少包括外國籍船舶在內的所有船舶發(fā)生事故，減小發(fā)生事故的損失。二是防止和減少中國籍船舶在非中國管轄的水域內發(fā)生事故，減小發(fā)生事故的損失。這是世界海事組織的公約要求，實行船旗國監(jiān)督，也是國際法原則和各國的通行做法。三是防止和減少中國籍船員在非中國籍船舶上發(fā)生有責任事故。

3、提高水上交通效率

提高水上交通效率職能，具體內容是排除船舶航行障礙，保障通航暢通；維護水上交通秩序，提高航行和通航效率；改善通航條件，擴大通航能力；減少船舶進出港手續(xù)，提高辦理效率；推動相關機構，便利船舶運營，減少船舶非作業(yè)停留時間。

具體海事監(jiān)管任務是：保護通航水域不被侵占，監(jiān)督通航條件得到維護，推動新開辟和擴大通航水域，推進不斷改善通航條件和助航條件；制定和不斷改進通航規(guī)則，維持船舶通航秩序，查究違反通航規(guī)則行為；不斷減少和改進船舶進出港口海事手續(xù)，持續(xù)提高海事許可和檢查的效率，為船舶和航運公司及相關單位提供更多安全和航行及營運信息；召集口岸聯(lián)席會議，推動查驗單位不斷減少船舶和所載貨物、旅客的進出港手續(xù)，減輕船舶和船員負擔，推進口岸單位業(yè)務信息化，不斷提高辦事效率；了解船舶和船員及航運公司的困難，分析阻礙航運發(fā)展的問題和原因，向政府有關部門反映，爭取國家和有關管理部門為船舶和船員及航運發(fā)展提供更優(yōu)惠政策，推動航運生產力加快升級，促進航運經濟更好更快發(fā)展。

多年來，海事沒有把提高水上交通效率視為海事的職能，盡管在海事監(jiān)管中也附帶做些這方面的工作，并取得些成效。如，實施和推廣定線制，就不僅是為了安全，同時也是為了增加通航量和提高通航效率。

海事機構既有監(jiān)管安全職能，又有提高效率職能是貫徹落實科學發(fā)展觀的體現?？茖W發(fā)展觀強調安全發(fā)展，協(xié)調發(fā)展，海事機構在履行監(jiān)管安全職能基礎上，再承擔提高效率職能，就能夠在做好安全發(fā)展時，統(tǒng)籌兼顧好效率。

這個職能對海事在新發(fā)展階段非常重要。一是可規(guī)范和保證海事平衡、協(xié)調、全面和健康發(fā)展；二是能拓展海事發(fā)展空間，在提高水上交通效率方面海事大有作為；三是安全和防污染水平在一定的航運生產力狀況下是有一定的限制的（我們十多年的努力使安全和防污染水平，已經到達或接近水運生產力區(qū)間的上限了，再提高的空間不多了），不可能跳出水運生產力水平的歷史局限，而為船舶謀求便捷，提高船舶交通效率方面空間很大。

4、防治船舶污染環(huán)境

防治船舶污染環(huán)境這個職能，以往沒有得到準確的語言表述，曾經用“防止船舶污染”、“保護海洋環(huán)境”、“防治船舶污染水域”等表述?，F在看來準確表述，應該是“防治船舶污染環(huán)境”。既不能擴大為“保護水域環(huán)境”，也不能縮小為“防治船舶污染水域”。水域環(huán)境保護主要不是海事職能，有專門環(huán)保機構，而且水域污染主要不是船舶造成的，是陸域排放污染物造成的。船舶排放污染物盡管不是水域污染的主要來源，但船舶排放的污染物不僅只污染水域，也對大氣造成污染。因此，海事職能就不能限于防治船舶污染水域了。

治理船舶污染，就要應對船舶突發(fā)污染事故和泄漏事故。船舶發(fā)生污染事故和污染物泄露事故，當前和相當長時期內還無法避免，而大量的溢油和有毒物質泄漏將給人類帶來災難性后果，前幾年的西班牙和法國海面的溢油就是一例。應對船舶突發(fā)污染事故和泄露事故不僅需要機制，還要有現代裝備和訓練有素的專業(yè)人員。

這個職能隨著社會進步和人們生活水平的提高對環(huán)境的渴求，會越來越凸現，越顯得重要。海事應該適應發(fā)展趨勢，強化這個職能，在人力和物質資源上更多投入，要有更多的制度安排和創(chuàng)新，使這個職能發(fā)揮到位，勇敢承擔起這個社會監(jiān)管責任。

履行好這個職能，對擴大海事影響，提高海事社會形象有著不可替代的作用。船舶污染事故，特別是船舶溢油污染事故有著突發(fā)性和災害大及社會媒體關注等特點，應對處理好這些事故容易得到國家和社會充分肯定（近幾年在渤海灣幾起污染事故應急處理好贏得了上級和社會好評），反之應對不好也容易損害海事的形象。因此，我們應特別加以重視。

《海洋環(huán)境保護法》除賦予海事防治船舶污染環(huán)境職權外，還賦予參與防治陸域污染海洋的職責。如，參與海岸工程和入海排污口等方面的審核。這是海事發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢的很好途徑，對進一步擴大海事功能和影響很有好處。

海事的四大職能既有區(qū)別又有密切的聯(lián)系。監(jiān)管水上交通安全，水上交通的主體主要是船舶，而防治船舶污染的對象也是船舶，侵害國家水上交通主權的也主要是船舶，因此四大職能都離不開船舶，都與船舶密切有關，因此它們是密切相關的。但它們又是有質的區(qū)別的，維護水上交通主權是保護國家海事權益，體現國家的尊嚴。監(jiān)管水上交通安全和防治船舶污染環(huán)境是保護人命財產和公共安全，體現民生和持續(xù)發(fā)展。提高船舶營運效率是降低成本，促進發(fā)展，是實現民利。

三、重新確定海事職能的途徑

第一，在海事內部形成共識。在海事內部要開展重新認識海事職能的研究和討論，作為不適應科學發(fā)展觀的認識和觀念去查找，作為阻礙海事科學發(fā)展的障礙去破解，通過研討使絕大多數海事人，特別是領導層都能清楚海事職能，確定規(guī)范的語言概括職能，并有組織的利用各種途徑向有關部門和社會宣傳海事職能。第二，推動修改海事職能。利用大部制改革的機會向中央編制辦公室報告，積極推動國家重新明確海事職能。第三，在法律法規(guī)中明確。在今后的立法和修法中，除具體寫明海事職能的內容外，特別要增加維護國家交通主權，保護國家海事權益，維持航行秩序，提高航行效率，促進船舶便利等方面的內容和條款。第四，合理分配資源。人力和物力等資源要按照四大職能統(tǒng)籌合理安排和分配。在國家重新對交通運輸部的“三定”中，研究和策劃部局內設機構的設置，按四大職能調整基本建設的規(guī)劃和重點。第五，努力全面履行職能。認識和確定海事職能的目的，是為了更好地履行職能，實現海事行政目標。因此，各級海事機構和執(zhí)法人員應竭力全力干好所有職能工作，發(fā)揮應有的社會作用。