○劉志闊 劉承毅 （浙江財經(jīng)學(xué)院 浙江 杭州 310018）

一、引言

近年來，我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)雖然取得了很大進(jìn)展，但主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，生態(tài)環(huán)境受到不同程度的破壞，環(huán)境污染事故時有發(fā)生，環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻（國家統(tǒng)計局，2009）。《中國環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算報告2004》顯示，2004年全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5118億元，占當(dāng)年GDP的3.5%，而當(dāng)年全國環(huán)境污染治理成本為2874億元，占當(dāng)年GDP的1.8%。在環(huán)境管制方面，國家雖然重視環(huán)境法制建設(shè)，采取加強(qiáng)環(huán)境管制的策略。但是，環(huán)境保護(hù)中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還比較普遍，環(huán)境違法處罰力度不足以及違法成本低、守法成本高等問題還很嚴(yán)重，有些地方甚至存在著嚴(yán)重的地方保護(hù)主義（溫家寶，2006；國家審計局，2009）。

正如有些學(xué)者指出，中國目前的環(huán)境問題是現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的結(jié)果，而這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式又是特定發(fā)展階段的產(chǎn)物。由于中國改革開放以來的高速經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上是依靠地方政府片面追求GDP及其帶來的財政收入所推動的，由此轉(zhuǎn)向更加注重增長的可持續(xù)性，是一個與激勵相關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)行為（蔡昉等，2008；齊曄，2008）。因此，環(huán)境管制是否與地方政府動機(jī)激勵相容，是所有環(huán)境管制政策能否得以有效實施的關(guān)鍵。

基于以上現(xiàn)狀，本文主要分析我國環(huán)境管制的法律法規(guī)體系、環(huán)境管制機(jī)構(gòu)設(shè)置以及相關(guān)的管制政策三個方面，從地方政府治理的角度來研究我國目前環(huán)境管制體系存在的問題，并給出相關(guān)政策建議。

二、我國環(huán)境管制的法律體系的現(xiàn)狀及其問題

建國以來，尤其是改革開放30年以來，我國的環(huán)境立法有了很大發(fā)展，現(xiàn)已初具規(guī)模，形成了較為完善的環(huán)境法律體系。其主要包括：憲法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，全國人民代表大會及其常委會通過的法律，國務(wù)院制定的行政法規(guī)和各部門、委員會制定的部門規(guī)章，以及地方人大制定的地方性法規(guī)和地方政府制定的行政規(guī)章，還有一些單行條例和自治條例對環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定等。由此，從規(guī)模上和層次上可以看出，我國環(huán)境法制建設(shè)不斷完善，環(huán)境保護(hù)事業(yè)快速發(fā)展。盡管我國環(huán)境立法取得了一定成果，形成了較為全面的環(huán)境管制法律體系，但是仍然存在一些問題，尤其缺少對于地方政府對環(huán)境管制進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)的限制，即缺乏針對管制缺位或者“政府失靈”情況的制度安排（王曦，2008）。首先，缺乏上級政府環(huán)保部門直接制約下級政府環(huán)保不作為或不當(dāng)作為的制度安排。其次，缺乏防止地方政府對本級環(huán)保部門不當(dāng)干預(yù)的制度安排。特別是在以晉升激勵和財政分權(quán)為特征的中國式治理模式下，地方政府以犧牲資源和環(huán)境為代價來追求經(jīng)濟(jì)增長的高速度，這進(jìn)一步惡化了我國環(huán)境狀況，同時也不利于環(huán)境管制政策的有效實施。另外，法律對地方政府環(huán)境保護(hù)部門權(quán)責(zé)規(guī)定過于寬泛，而且缺乏程序性立法，不利于具體操作和實施。因此，我國環(huán)境立法還需進(jìn)一步完善，以限制地方政府對于本級環(huán)境執(zhí)法的不正當(dāng)干預(yù)，防止環(huán)境管制中的“政府失靈”。

三、我國環(huán)境管制機(jī)構(gòu)體系的現(xiàn)狀及其問題

到目前為止，我國已經(jīng)建立了多方位、多層次的環(huán)境保護(hù)法律體系，從立法層面上保證了我國的環(huán)境管制有法可依，但是“徒法不足以自行”，仍需要結(jié)構(gòu)合理的環(huán)境管制機(jī)構(gòu)來具體執(zhí)行各項法律法規(guī)。我們將分別從權(quán)力（立法）機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)三個維度來研究我國目前環(huán)境管制組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況與運(yùn)行機(jī)制存在的問題。

從環(huán)境保護(hù)的實踐可以看出，我國的環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，環(huán)境管制組織機(jī)構(gòu)體系缺乏對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行環(huán)境管制政策的有效制約。我國環(huán)境管制機(jī)構(gòu)體系的特點(diǎn)是龐大的行政機(jī)關(guān)與力量相對弱小的權(quán)力機(jī)關(guān)和司法審查機(jī)關(guān)平行共存。地方各級人民代表大會對地方政府環(huán)境管制政策的監(jiān)督往往力不從心。同時，為了防止司法權(quán)對行政權(quán)的過分干涉，我國的司法機(jī)關(guān)對行政案件的審查往往處于一種被動地位，對環(huán)境案件的審查亦是如此，由此容易形成地方保護(hù)主義。第二，我國的環(huán)境保護(hù)行政主管部門的地位缺乏獨(dú)立性。我國的地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門不僅在縱向上受到上級環(huán)境保護(hù)行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，更重要的是在橫向上受到本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，其財政權(quán)和人事任免權(quán)由相應(yīng)的地方人民政府掌握，因此其地位的不獨(dú)立性可能導(dǎo)致其行為受地方政府意志的支配，不能有效地行使環(huán)境行政權(quán)。更為重要的是，在晉升激勵和財政分稅制的制度背景下，地方政府往往片面地追求經(jīng)濟(jì)增長的高速度而忽視環(huán)境管制，傾向于做出違背公共目的的行為。

四、我國環(huán)境管制政策現(xiàn)狀及其問題

根據(jù)環(huán)境政策工具的特征及其演變歷程，環(huán)境政策可以劃分為三種類型：第一代工具，傳統(tǒng)的“命令—控制”型管制；第二代工具，市場化工具或基于市場的政策工具；第三代工具，自愿環(huán)境管制（郭朝先，2007；金碚，2008）?！懊睢刂啤毙凸苤普吣軌?qū)崿F(xiàn)較高的管制效果，管制成本也較低，但總體缺乏效率，因為其沒有考慮被管制者的成本差異，會造成社會福利損失，且不利于企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。由于“命令—控制”型管制政策易于實施，其在我國的應(yīng)用較為廣泛，主要包括：環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污許可證等?；谑袌龅沫h(huán)境管制政策工具主要包括排污費(fèi)（Baumol and Oates，1988）和排污權(quán)交易（Tietenberg，1980）。目前，我國主要有征收排污費(fèi)、超標(biāo)后罰款和部分地區(qū)的排放權(quán)交易等。自愿性環(huán)境政策包括由各類國際組織（如UNEP、ISO、國際商會）、工業(yè)協(xié)會發(fā)起的，在法規(guī)要求之外，旨在推動排污企業(yè)改進(jìn)環(huán)境行為的各種自愿性環(huán)境保護(hù)憲章、環(huán)境行為準(zhǔn)則和環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)（馬小明、趙月煒，2005）。

從理論上來看，各種管制政策都能有效控制污染，然而政府管制也是具有局限性的。因為，要保證政府管制的充分有效，就必須首先滿足十分嚴(yán)格的條件，而實現(xiàn)這些條件可能比實現(xiàn)市場有效運(yùn)行的條件更困難（金碚，2009）。我國環(huán)境管制政策的執(zhí)行者主要是地方政府及其環(huán)境保護(hù)行政主管部門，然而環(huán)境保護(hù)行政主管部門主要受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，而地方政府是否有動力進(jìn)行環(huán)境管制就成為環(huán)境管制能否有效的一個核心問題。在以晉升激勵和財政分權(quán)為特征的治理模式下，地方政府本身缺乏環(huán)境管制的內(nèi)在動力，同時法律法規(guī)體系的不完善使其缺乏環(huán)境管制的外在壓力，由此造成的環(huán)境管制不到位的情況十分嚴(yán)重。如《“三河三湖”水污染防治績效審計調(diào)查結(jié)果》顯示，淮河和巢湖等5個流域1199個項目的環(huán)境影響評價和環(huán)保驗收工作不夠規(guī)范；海河和巢湖等5個流域的7個?。ㄖ陛犑校┎糠值貐^(qū)環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確；海河、淮河2個流域的4個?。ㄖ陛犑校┎糠值貐^(qū)污染源自動監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)率低，少數(shù)單位甚至違規(guī)干擾自動監(jiān)控設(shè)備的正常運(yùn)行，以逃避處罰。

五、結(jié)論及其政策含義

基于我國嚴(yán)峻的環(huán)境狀況以及環(huán)境管制中存在的一系列問題，結(jié)合我國改革開放以來經(jīng)濟(jì)高速增長的事實，從長期來看，解決我國環(huán)境問題的根本途徑仍然是調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。然而，就目前來看，考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和環(huán)境保護(hù)的實際，環(huán)境管制仍是我國環(huán)境保護(hù)最有利和最有效的政策工具，同時也是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步的有力保證。由上文通過對我國環(huán)境管制法律體系、管制組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制以及環(huán)境管制政策實施等三個方面的分析，我國的環(huán)境管制存在著許多問題仍需進(jìn)一步完善。

1、完善我國的環(huán)境管制法律體系

環(huán)境管制政策的實施，會牽涉到多方的利益，而法律是管制的基礎(chǔ)和依據(jù)，所以完善我國環(huán)境管制體系我們要做到立法先行。由上文分析可知，目前我國環(huán)境法律體系還存在著一些缺陷，尤其缺少對于地方政府對環(huán)境管制進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)的限制，即缺乏針對管制缺位或者“政府失靈”情況的制度安排。因此，我國應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境管制立法，從法律層面調(diào)整地方政府的激勵機(jī)制，從制度上限制其不正當(dāng)干預(yù)行為。為此，我國已相應(yīng)地頒布了一系列規(guī)章制度，用來制約地方政府產(chǎn)生違背公共利益的不正當(dāng)動機(jī)，如《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》。然而這并沒有克服地方政府對環(huán)境管制的不正當(dāng)干預(yù)，仍存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和違法不究的地方保護(hù)主義。因此，我們要將環(huán)境問責(zé)制度納入法律體系，從法律的高度保障地方各級政府行為符合環(huán)境保護(hù)的要求。

2、完善環(huán)境管制組織機(jī)構(gòu)體系

環(huán)境法律體系的完善是重要的，同時還需要相應(yīng)的管制組織機(jī)構(gòu)來有效執(zhí)行相關(guān)管制政策，具有相對獨(dú)立地位和統(tǒng)一行政職權(quán)的環(huán)境管制機(jī)構(gòu)對環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。因為管制過程涉及各利益集團(tuán)的博弈與沖突，意圖保持中立地位的管制機(jī)構(gòu)必須被授予巨大而廣泛的權(quán)力，具備相當(dāng)?shù)莫?dú)立性與權(quán)威性，才可能實現(xiàn)管制的政策目標(biāo)（王俊豪，2008）。我國需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的行政執(zhí)法地位。根據(jù)委托—代理理論，代理層級越多，政府偏離公共目標(biāo)的可能性就越大。在晉升激勵和財政分權(quán)制度背景下，隨著行政機(jī)關(guān)中自上而下代理層級的不斷增多，為制約地方政府的自利行為，我們應(yīng)當(dāng)從國務(wù)院自上而下層層加強(qiáng)對各級地方政府的垂直監(jiān)督。同時，從環(huán)境保護(hù)部至地方各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門，不斷加強(qiáng)各級環(huán)境主管部門的行政執(zhí)法地位，從而保證環(huán)境主管組織機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法效力。

3、加強(qiáng)我國環(huán)境管制政策建設(shè)

我國現(xiàn)行環(huán)境管制政策主要是“命令—控制”型以及最常用的排污收費(fèi)政策。但我國企業(yè)污染排放乃至超標(biāo)排和違法排放的成本過低，再加上我國環(huán)境監(jiān)測和督察設(shè)備、人員配置不足，以及地方政府與企業(yè)的“合謀”時有發(fā)生，現(xiàn)有的環(huán)境管制制度不足以對企業(yè)的排污行為產(chǎn)生震懾作用，企業(yè)排污成本遠(yuǎn)低于污染控制與治理成本（王俊豪、李云雁，2009）。長期以來，我國對環(huán)境污染的處罰力度較輕，即使2008年對《水污染防治法》進(jìn)行了修訂，但該法對環(huán)境處罰中的罰款規(guī)定對企業(yè)的排污行為仍然不具有很強(qiáng)的威懾力。因此，我們要加大環(huán)境違法成本，加強(qiáng)對環(huán)境污染的懲處力度。同時，完備的環(huán)境管制政策是環(huán)境污染治理的前提，但更為重要的是政策能夠得到有效的執(zhí)行，這需要從法律層面杜絕一些利益主體對管制政策的不正當(dāng)干預(yù)，并保證管制機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性。

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