楊丹妮 葉 芳

（1.杭州師范大學(xué)，浙江 310036；2.中國人民銀行上海總部，上海 200120）

績效預(yù)算是一項(xiàng)重要的財(cái)政支出制度變革，它推翻了以往政府預(yù)算過程關(guān)注預(yù)算投入的傳統(tǒng)，進(jìn)而改變了政府管理績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)，政府管理績效不再以政府預(yù)算資源投入的多少來衡量，而是以政府預(yù)算資源使用效益來衡量。隨著我國地方政府逐步推行績效預(yù)算，通過改善制度環(huán)境，完善我國實(shí)施績效預(yù)算制度基礎(chǔ)，以更好地推進(jìn)我國政府預(yù)算制度改革，已經(jīng)成為當(dāng)前亟需研究解決的重點(diǎn)問題。

一、實(shí)施績效預(yù)算是我國預(yù)算改革的必然選擇

績效預(yù)算出現(xiàn)于20世紀(jì)40年代，當(dāng)時(shí)，西方發(fā)達(dá)國家為提高政府公共管理效率進(jìn)行了一系列行政改革，政府公共管理的核心轉(zhuǎn)向財(cái)政支出管理體系，預(yù)算改革更是首當(dāng)其沖。與一般預(yù)算改革不同，績效預(yù)算是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，注重預(yù)算投入的產(chǎn)出或結(jié)果，進(jìn)而聯(lián)結(jié)績效信息與資源配置，提高政府配置資源的效率?？冃ьA(yù)算不僅是預(yù)算決策的核心，也成為政府決策體系中的一個(gè)部分——通過官員選任與預(yù)算支出來決定優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目。在預(yù)算配置中運(yùn)用績效信息使政府預(yù)算體系更為復(fù)雜，成功的績效預(yù)算需要一系列的制度前提，也需要使用更多的分析工具，其中，政府部門支出績效評估是績效預(yù)算的前提與核心分析工具。預(yù)算優(yōu)化配置的前提就是要對部門支出績效進(jìn)行準(zhǔn)確的評估，沒有準(zhǔn)確的支出績效評估，績效預(yù)算就是無稽之談。但由于很多支出涉及無形的社會(huì)成本與收益，不易用市場價(jià)格來衡量，因此，政府部門支出績效評估的歷史就是一直通過不斷地完善評估指標(biāo)與提高評估技術(shù)來增強(qiáng)評估質(zhì)量。

20世紀(jì)80年代以后，隨著“新公共管理”理論興起，掀起了新一輪政府改革的浪潮，OECD國家紛紛實(shí)施績效預(yù)算，特別是澳大利亞、加拿大、英國和新西蘭四國，更是走在公共預(yù)算改革的前沿。一些發(fā)展中國家雖然缺乏實(shí)施績效預(yù)算的制度前提，也開始嘗試績效預(yù)算，如巴西、印度與馬來西亞?？冃ьA(yù)算實(shí)踐積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但也明白實(shí)施績效預(yù)算需要付出巨大的努力。

目前，我國地方政府正在試點(diǎn)績效預(yù)算，這正是行政改革跨國傳播的結(jié)果，也是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。改革開放以來，我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，公共財(cái)政改革也取得了很大的成績，在財(cái)政收入的絕對額與相對額都呈迅速增長態(tài)勢的同時(shí)，也面臨著公共產(chǎn)品供給增長難以滿足納稅人對公共產(chǎn)品需求增長的問題。納稅人對公共產(chǎn)品的需求越來越多，不僅要求公共產(chǎn)品的數(shù)量增長，而且要求公共產(chǎn)品的質(zhì)量提高。有限的財(cái)政支出要滿足不斷增長的公共產(chǎn)品需求，必然要求公共資金得到高效率的使用。同時(shí)，納稅人的預(yù)算民主意識(shí)也逐漸增強(qiáng)，要求信息公開、預(yù)算透明、預(yù)算效率等。在此背景下，我國各種預(yù)算改革相應(yīng)展開，期望從預(yù)算管理上提高公共資金的使用效率。“收支兩條線”、部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購制度無一不是從預(yù)算管理的角度來提高公共資源在部門之間的分配、部門內(nèi)部使用效率。地方政府也開始探索參與式預(yù)算、績效預(yù)算。2004年廣東省佛山市南海區(qū)首先實(shí)行項(xiàng)目績效預(yù)算，開始了績效預(yù)算探索，其后，其他地方政府也開始試行績效預(yù)算，嘗試提高政府分配與使用公共資金的效率，提供納稅人滿意的公共產(chǎn)品。但在實(shí)踐過程中，遇到了很多矛盾與問題，深入探求這些矛盾與問題的根源成為績效預(yù)算普遍推行的關(guān)鍵。

二、從制度環(huán)境看我國實(shí)施績效預(yù)算的難點(diǎn)

1.預(yù)算信息公開透明度不高難以保證績效信息真實(shí)性。預(yù)算信息公開透明是保證預(yù)算信息真實(shí)性的最有效手段，也是人民代表大會(huì)與公眾監(jiān)督政府的必要前提。2008年，我國頒布實(shí)施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，財(cái)政部發(fā)布了進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見，明確要進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，逐步提高財(cái)政預(yù)算的公開性和透明度。但是，我國目前的預(yù)算信息公開透明度仍然不夠，表現(xiàn)為公眾很難通過公開渠道獲得政府預(yù)算及執(zhí)行情況的報(bào)告，公開披露的預(yù)算信息往往很粗略，“外行看不懂，內(nèi)行說不清”。普通公眾要獲得政府或部門沒有主動(dòng)公開的預(yù)算報(bào)告只有通過申請，但申請了也不一定能獲得詳細(xì)的預(yù)算報(bào)告。在這種預(yù)算信息不夠公開透明的情況下，如何保證績效信息的真實(shí)性呢？沒有真實(shí)的績效信息，績效預(yù)算只會(huì)流于形式，過多的劣質(zhì)績效信息只會(huì)使績效預(yù)算成為公眾眼中的“政績工程”。因此，在我國目前預(yù)算信息公開透明度較差的情況下，績效預(yù)算信息應(yīng)有公開的必要性。但績效預(yù)算信息公開就會(huì)面臨公眾監(jiān)督，績效信息不僅成為預(yù)算管理或預(yù)算分配的影響因素，還會(huì)成為整個(gè)政府管理績效的一個(gè)影響因素，這樣，績效預(yù)算實(shí)施所面臨的利益集團(tuán)壓力會(huì)比較大。

2.制度環(huán)境很難使預(yù)算管理較快轉(zhuǎn)向以“效益”為中心。我國的預(yù)算制度環(huán)境人為因素較強(qiáng)，這是歷史沿襲的結(jié)果，也是我國漸近性經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)特點(diǎn)。為了使利益集團(tuán)接受和贊同改革，在一定程度上保護(hù)利益集團(tuán)的既得利益，因而很多制度從一開始就是各利益集團(tuán)博弈形成的一種均衡，并且這種均衡僅僅是一種談判結(jié)果，在這之上可以形成制度，但這種制度往往缺少法律性與科學(xué)性。因此，我國的預(yù)算制度環(huán)境造成了爭預(yù)算、爭項(xiàng)目的風(fēng)氣，項(xiàng)目的申報(bào)并不是基于其效益，而只是基于爭取撥款的目的，這種預(yù)算分配結(jié)果是政治博弈結(jié)果，預(yù)算項(xiàng)目更多的是“人情款”，某些公認(rèn)不應(yīng)該得到撥款的項(xiàng)目還是得到了撥款，應(yīng)該得到撥款的項(xiàng)目反而很難得到撥款。社會(huì)成本收益分析方法是預(yù)算績效評價(jià)的基本分析方法，在我國預(yù)算分配中也流于形式，很多預(yù)算項(xiàng)目沒有經(jīng)過嚴(yán)格的論證，更多的是長官意識(shí)，更不用說公眾的意見了。在預(yù)算制度環(huán)境缺失法律性與科學(xué)性情況下，我國試點(diǎn)績效預(yù)算的目的之一就是解決財(cái)力增長難以跟上各部門“預(yù)算”增長的問題。廣東省佛山市南海區(qū)實(shí)行績效預(yù)算前一年，各部門要求的預(yù)算是69億元，但區(qū)財(cái)政實(shí)際能支配的財(cái)力只有44億元，只能滿足各部門預(yù)算需求2/3，并且這一缺口有逐年放大的趨勢?？冃ьA(yù)算的成績就是大幅度地“砍預(yù)算”。2004年底，南海區(qū)信息化項(xiàng)目績效評審中，6244萬元申報(bào)金額最終審批的是3949萬元。廣東省實(shí)施績效預(yù)算以后，省級的各個(gè)單位2006年預(yù)算新增申請款比2005年減少了30多億。因此，績效預(yù)算在我國地方試點(diǎn)中更多地表現(xiàn)為打破原有無效率的預(yù)算分配均衡，而非從最優(yōu)資源配置的角度來全面構(gòu)建我國預(yù)算體系。舊的制度均衡被打破，但新的均衡點(diǎn)在哪里，績效預(yù)算能否成為我國預(yù)算體系全面重構(gòu)的基石？從目前的制度條件來看，很難。盡管《中國政府績效評估報(bào)告》2009年首發(fā)，說明我國政府逐步由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，但績效預(yù)算要求的政府與市場資源配置的界限、公共部門的憲政約束等條件還遠(yuǎn)未形成，這是績效預(yù)算要求的最根本的制度框架。

3.單一的績效評價(jià)主體難以保證評價(jià)的公正客觀。績效評價(jià)遇到的難題是政府部門產(chǎn)出的一個(gè)天然特點(diǎn)——難以量化。很多專家學(xué)者認(rèn)為如何建立績效測量評價(jià)體系是績效預(yù)算的難點(diǎn)。但筆者認(rèn)為，績效測量是理論上的難點(diǎn)，但在實(shí)際操作層面上，我們并不能達(dá)到績效測量理論上的最優(yōu)，而是嘗試用各種指標(biāo)去定性或定量地評價(jià)政府部門的產(chǎn)出，通過不斷完善測量評價(jià)指標(biāo)來達(dá)到實(shí)踐中的次優(yōu)。那么，需要考慮的是單一地從財(cái)政部門的預(yù)算完成角度，還是從專家學(xué)者的學(xué)術(shù)角度，還是從公民是否滿意的角度來制定績效考核指標(biāo)？從現(xiàn)實(shí)實(shí)施情況來看，一開始績效評價(jià)體系只是從財(cái)政部門的角度來制定，考核主體一般是上級領(lǐng)導(dǎo)或黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員，但是這種內(nèi)部的評價(jià)指標(biāo)很有可能只局限于資源的內(nèi)部配置效率，沒有把資源配置放在機(jī)會(huì)成本的角度上進(jìn)行評價(jià)，因此，現(xiàn)在績效預(yù)算的評價(jià)體系慢慢過渡到引入專家考評機(jī)制，但如何全面地引入公民評價(jià)還是一個(gè)問題。政府績效終極標(biāo)準(zhǔn)指向公民滿意度，效率的含義從行政高效轉(zhuǎn)向公民滿意。因此，我們必須研究在什么時(shí)候、在多大程度上使績效評價(jià)引入公民評價(jià)，以達(dá)到績效預(yù)算的終極目標(biāo)。

4.政府績效評估與績效預(yù)算“兩張皮”。在我國，政府績效評估完全沒有與績效預(yù)算相結(jié)合，政府績效評估僅僅當(dāng)作是一種行政部門改革在運(yùn)作，而績效預(yù)算被當(dāng)作財(cái)政部門解決預(yù)算部門“爭預(yù)算”問題的一項(xiàng)管理工具。當(dāng)然，績效預(yù)算是否同政府績效直接相聯(lián)系在國際上并沒有統(tǒng)一的做法。美國、荷蘭、澳大利亞等國家就采用績效評價(jià)與預(yù)算分配之間沒有直接聯(lián)系的模式，而新西蘭、馬來西亞和新加坡則采用績效評價(jià)與預(yù)算分配之間有直接聯(lián)系的模式。然而，就是績效評價(jià)沒有與預(yù)算分配有直接聯(lián)系的國家，其政府績效信息還是作為一個(gè)影響政府預(yù)算撥款的因素，如美國只有少數(shù)一些州的績效評估真正影響到預(yù)算資金分配，更多的州績效評估只是作為影響預(yù)算撥款的一個(gè)工具，但是政府的績效評估還是對政府部門爭取預(yù)算撥款形成一定的約束。我國政府績效評估與績效預(yù)算完全是兩個(gè)不相關(guān)的系統(tǒng)。無論是政府績效評估還是績效預(yù)算在我國都還處于地方試點(diǎn)的階段，還沒有全國統(tǒng)一的立法來架構(gòu)政府績效評估與績效預(yù)算體系，這種地方試點(diǎn)的好處是因地制宜，賦予地方更多的制度空間來完善改革，但其弊端也顯而易見，試點(diǎn)工作的隨意性大，上下級領(lǐng)導(dǎo)之間不一定能達(dá)成共識(shí)、各相關(guān)部門從各自利益出發(fā)不一定支持改革工作，具體操作缺乏規(guī)范，很難作橫向比較。

三、改進(jìn)制度環(huán)境，完善我國實(shí)施績效預(yù)算的制度基礎(chǔ)

1.制定全面實(shí)施績效預(yù)算的政策。全面實(shí)施績效預(yù)算會(huì)導(dǎo)致預(yù)算改革全面鋪開的局面。一方面，預(yù)算投入控制改革如部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購制度等需要進(jìn)一步的深化改革，另一方面，在全國的范圍內(nèi)也要開始探索績效預(yù)算改革，嘗試把試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行逐步的擴(kuò)展。這樣，我國的現(xiàn)實(shí)情況導(dǎo)致我國的績效改革不是在預(yù)算投入控制比較完善的基礎(chǔ)上的預(yù)算結(jié)果控制改革，而是預(yù)算投入控制與預(yù)算結(jié)果控制同時(shí)進(jìn)行。因此，績效預(yù)算在我國目前績效預(yù)算起步階段應(yīng)該更多地作為管理工具而不是預(yù)算工具。為此，應(yīng)該營造政府的績效文化，使績效管理成為政府管理的核心。首先，要繼續(xù)完善我國政府部門績效評估工作。政績考核不再唯GDP，減少低效率行政審批，更加明確市場與政府的職能范圍，提高政府行政效率。其次，要建立與績效預(yù)算相一致的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度。我國目前實(shí)行的收付實(shí)現(xiàn)制不能全部反映政府資產(chǎn)與債務(wù)的真實(shí)信息，為了更準(zhǔn)確地反映政府的績效與成本，必須要實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，增加會(huì)計(jì)信息的完整性、準(zhǔn)確性與真實(shí)性，使績效預(yù)算建立在一個(gè)真實(shí)成本與收益核算的基礎(chǔ)上。

2.建立績效預(yù)算信息公開披露制度?？冃ьA(yù)算信息的公開披露既能使公眾監(jiān)督政府，促使政府提高公共資金分配與使用效率，提供公眾滿意的公共產(chǎn)品，也有利于公眾了解政府，促進(jìn)公眾對政府的信任，降低政府施政成本。在我國人民代表大會(huì)對預(yù)算約束與監(jiān)督力度不夠的情況下，績效預(yù)算信息公開披露是最好的補(bǔ)充機(jī)制。首先，公眾預(yù)算民主意識(shí)的增加對預(yù)算信息公開披露的要求越來越強(qiáng)。從公共選擇的角度看，公眾愿意花費(fèi)一定的精力或財(cái)力來監(jiān)督政府預(yù)算，行使監(jiān)督權(quán)所獲取的收益越來越大。其次，網(wǎng)絡(luò)的普及與上網(wǎng)成本的降低使得公眾監(jiān)督政府的成本越來越低。公眾監(jiān)督政府的收益上升、成本下降，使得政府預(yù)算信息的公開成為民主政治的必然選擇?？冃ьA(yù)算信息不僅需要政府部門主動(dòng)公開，而且要求信息盡可能真實(shí)、詳細(xì)。真實(shí)、詳細(xì)的績效信息使得公眾的監(jiān)督具有實(shí)際約束力，使績效預(yù)算信息公開成為我國預(yù)算信息公開透明化的先行者。

3.建立多主體績效評價(jià)體系?？冃ьA(yù)算的目標(biāo)既是公共資金的有效分配與使用，也是讓公眾了解政府，使政府對公眾負(fù)責(zé)。因此，績效預(yù)算的評價(jià)主體不可能是單一的政府部門，必然要體現(xiàn)公眾對政府規(guī)劃、政府提供的公共產(chǎn)品滿意度。目前，我國地方政府績效預(yù)算的試點(diǎn)中，很多地方政府績效預(yù)算開始引入專家評審，進(jìn)一步拓展績效評價(jià)主體，使績效評價(jià)更為科學(xué)，但這不能從根本上代替公眾評價(jià)。引入公共評價(jià)的前提是政府有能力收集有關(guān)公共偏好的信息，并通過適當(dāng)?shù)男问桨压财眉涌?。參與式預(yù)算是績效預(yù)算引入公共評價(jià)的一種，但實(shí)施要求與實(shí)施成本較高。較為可行的公共評價(jià)有以下三種。第一，就是建立人民代表大會(huì)對績效預(yù)算的審查監(jiān)督制度，這是人民代表大會(huì)應(yīng)有的監(jiān)督責(zé)任，可考慮建立績效預(yù)算委員會(huì)，專門對績效預(yù)算進(jìn)行審查，并公開審查結(jié)果。其次，建立績效預(yù)算審計(jì)，依靠審計(jì)對預(yù)算信息較強(qiáng)的收集及處理能力，審計(jì)公共資金的分配與使用效率，并公布審計(jì)報(bào)告。再次，可考慮引入第三方評價(jià)機(jī)制，委托非政府的第三方組織來評價(jià)績效預(yù)算，站在獨(dú)立、專業(yè)的角度來構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)，測量部門預(yù)算結(jié)果。

4.建立績效預(yù)算相應(yīng)的約束與激勵(lì)機(jī)制。由于我國預(yù)算制度環(huán)境缺少規(guī)范性，“爭預(yù)算”的現(xiàn)象非常突出，大量的無效率的撥款極大地降低我國預(yù)算分配的資源配置效率，因此，我國的績效預(yù)算應(yīng)該與預(yù)算分配有直接聯(lián)系，從而增加績效預(yù)算的約束與激勵(lì)性。在預(yù)算部門，應(yīng)該把績效信息作為預(yù)算分配的一個(gè)影響因素，在每年的預(yù)算分配中要增加一定比例的績效信息權(quán)重，加大有效率撥款，同時(shí)減少無效撥款，提高資源配置效率，這是實(shí)施績效預(yù)算的根本目的。預(yù)算部門在實(shí)際操作中，需要避免績效預(yù)算的逆向激勵(lì)效應(yīng)，就是說績效高的部門得到越來越多的財(cái)政撥款，從而使該部門能保持高績效，績效差的部門被懲罰減少撥款，但是部門績效差可能就是因?yàn)榈貌坏阶銐虻膿芸睢ｎA(yù)算部門還可參照國外經(jīng)驗(yàn)，對績效高的部門實(shí)行“節(jié)流分享規(guī)定”。美國加州州政府《績效與成果法》規(guī)定了“節(jié)流分享”條款，各機(jī)關(guān)如因創(chuàng)新求變而節(jié)約支出，其中50%由該機(jī)關(guān)留用，投資于原施政方案。佛羅里達(dá)州、伊利諾州、喬治亞州都規(guī)定各機(jī)關(guān)所節(jié)約的資金中，有一定比例的留成或獎(jiǎng)勵(lì)。對績效差的部門可勒令部門進(jìn)行整改或重組。其次，政府可將績效評價(jià)與干部選拔任用、公務(wù)員獎(jiǎng)懲相結(jié)合，進(jìn)行行政問責(zé)。在我國目前政府績效評價(jià)往往是“一把手”工程的情況下，把績效評價(jià)與官員的任免考核相結(jié)合會(huì)起到有力的約束作用。

〔1〕盧洪友，龔鋒.績效預(yù)算：比較、問題與前景展望[J].財(cái)政與發(fā)展，2005.

〔2〕姚堅(jiān).西方國家公共管理改革實(shí)踐的思考[J].中國行政管理，2005.

〔3〕廣東省財(cái)政科學(xué)研究所.偉大的實(shí)踐——廣東省佛山市南海區(qū)財(cái)政專項(xiàng)支出項(xiàng)目績效預(yù)算實(shí)踐與案例 [M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.

〔4〕劉昆主編.績效預(yù)算：國外經(jīng)驗(yàn)與借鑒[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.