鄭 率

(吉林大學(xué)文學(xué)院,吉林長(zhǎng)春 130012)

近代列強(qiáng)在中國(guó)的治外法權(quán) (extraterritoriality)①,又稱領(lǐng)事裁判權(quán) (consular jurisdication)②,近代從1843年至1918年先后有19個(gè)國(guó)家從中國(guó)取得,一般對(duì)其后果描述如下:嚴(yán)重破壞中國(guó)的司法主權(quán);外國(guó)侵略者在中國(guó)犯罪的護(hù)身符;外國(guó)侵略者肆意侵害中國(guó)人民生命財(cái)產(chǎn)、鎮(zhèn)壓革命運(yùn)動(dòng)的工具。近代外人享有治外法權(quán),就意味著他們不但可以自由進(jìn)出中國(guó),自由在中國(guó)居留,還可以在中國(guó)不受中國(guó)法律和司法管轄。這是總體上而論的治外法權(quán)的后果。

治外法權(quán),本來是外交慣例,是在別國(guó)領(lǐng)土上有限度的主權(quán),但近代列強(qiáng)在華卻追求“絕對(duì)豁免”,這實(shí)際上是曲解治外法權(quán),按其理解,外人可以在中國(guó)為所欲為,一切法律、條約、情理均可以置之不顧。外人對(duì)治外法權(quán)的曲解,實(shí)際上是列強(qiáng)在華權(quán)益的底線。各國(guó)放棄關(guān)稅特權(quán),可以歸還中國(guó)租界、租借地,但治外法權(quán)問題卻遲遲不肯讓步,原因就在于上面所述。外人作奸犯科,非法牟利,都可以通過這種“絕對(duì)豁免”的曲解來推卸責(zé)任,這實(shí)際上是不平等的條約制度的最后托辭和帝國(guó)主義侵略的自我圓場(chǎng)。

對(duì)于近代列強(qiáng)在華治外法權(quán)一般的關(guān)注均集中于政治和法律范圍,而對(duì)于其經(jīng)濟(jì)影響很少論及。事實(shí)上,治外法權(quán)的經(jīng)濟(jì)影響是相當(dāng)重大的,不容忽視。雷麥曾注意到:“治外法權(quán)是這種系統(tǒng)③中最重要的制度。治外法權(quán)就是外國(guó)的法律推廣到外國(guó)旅華的公民身上,換言之,就是這些公民并不受中國(guó)政府法權(quán)的管轄?！瓮夥?quán)適用于公司和民事訴訟,其經(jīng)濟(jì)上的意義即在這方面。外國(guó)政府在中國(guó)設(shè)立法院,執(zhí)行條約的規(guī)定,有時(shí)還可制定關(guān)于在華營(yíng)業(yè)的公司組織法。此種公司,中國(guó)人和外國(guó)人同樣可以參加。這樣一來,就大大攪亂了測(cè)量外人在華投資的問題,并且造成了紊亂的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)情形,以及復(fù)雜的征稅問題。這種問題,在外商公司只限于?？诘倪M(jìn)出口業(yè)時(shí),就更加困難;而經(jīng)管中國(guó)一條重要鐵路的外商公司不受中國(guó)政府法權(quán)的管轄時(shí),就尤為困難。這種鐵路若為外國(guó)政府所有,則其投資的經(jīng)濟(jì)意義往往被政治意義所掩沒。”[1]雷麥所言,本來是理解近代外人在華治外法權(quán)內(nèi)涵的題中應(yīng)有之義,但后來反而為史家所忽略。若重新審視近代中國(guó)外人在華治外法權(quán)的影響,實(shí)際上其對(duì)外人的經(jīng)濟(jì)意義很可能遠(yuǎn)超過政治意義。

下面就治外法權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體表現(xiàn),如設(shè)廠、貨幣發(fā)行、納稅、產(chǎn)權(quán)糾紛等進(jìn)行概括論述,并從外國(guó)和中國(guó)兩個(gè)角度解析治外法權(quán)的經(jīng)濟(jì)后果。

一、治外法權(quán)與外人非法設(shè)廠

清代對(duì)工業(yè)的限制比前代要松弛,但“抑商”④的氛圍依然濃厚,缺乏良好的投資環(huán)境?！扒宕鷮?duì)民間手工業(yè)的發(fā)展,除苛派勒索外,大體已沒有什么禁令。但也不提倡?！盵2]一般來說,興辦工業(yè)要接受政府的準(zhǔn)許和監(jiān)督,這是對(duì)興辦工業(yè)形成限制的主要原因。政府方面對(duì)興辦工業(yè)的“商”還抱著歧視態(tài)度,總是擔(dān)心民間辦工業(yè)導(dǎo)致聚眾滋事,不時(shí)采取防范措施,甚至直接進(jìn)行干預(yù),要么是腐敗官員的敲詐勒索,都形成嚴(yán)重障礙。我們說晚清時(shí)期對(duì)民間興辦工業(yè)的“限制”,其實(shí)主要就是上述障礙,即工業(yè)在設(shè)廠、經(jīng)營(yíng)、銷售等方面,都有來自政府的嚴(yán)重干擾。

晚清時(shí)期,這種狀態(tài)一直延續(xù)。對(duì)于新式工業(yè)的態(tài)度,清政府仍與以往一樣,不禁止,也不提倡。清政府在甲午戰(zhàn)前始終沒有正式承認(rèn)其合法地位。這些企業(yè)沒有任何法律保障,聽?wèi){官方的干擾。例如:1881年繼昌隆繅絲廠被南海知縣以“專利病民”、“奪人生業(yè)”、“男女混雜,易生瓜李之嫌”為由封閉,遷往澳門,直到南海知縣易人,才又遷回。再如:1893年北京設(shè)立的機(jī)器磨坊,被政府官吏視為“不安本分”的“刁商”,遭飭令關(guān)閉。[3]企業(yè)要開辦,生存,發(fā)展,必須要有官府的庇護(hù),否則會(huì)困難重重。對(duì)待外人設(shè)立的新式企業(yè),清政府也是持一樣的態(tài)度?！恶R關(guān)條約》簽訂之前外國(guó)在華設(shè)立的工廠,均沒有獲得清政府批準(zhǔn)。不過,外資企業(yè)要比本國(guó)商辦企業(yè)的境況好得多,這是因?yàn)橥馊擞兄瓮夥?quán)的保護(hù)。

甲午前,英、美等國(guó)先后向清政府提出在中國(guó)投資設(shè)廠的要求,均遭拒絕。在提出要求之前,外人實(shí)際上就已經(jīng)開始設(shè)廠了,越到后來越多。清政府對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立外資企業(yè),采取了一些抵制的措施,但并未禁止。這些措施并不是清政府有意維護(hù)國(guó)家司法主權(quán),而是一些外資企業(yè)觸犯了官方的利益,如威脅到官辦洋務(wù)企業(yè)的收益,影響財(cái)政收入等,其他情況清政府就眼睜眼閉了。[4]清政府無法禁止、清查外人的治外法權(quán)保護(hù)下的企業(yè),這樣,很多外資企業(yè)興辦起來。[5]這些外資企業(yè)的興辦固然不能被阻止,更重要的是在經(jīng)營(yíng)和銷售過程中,由于治外法權(quán)的保護(hù),較少受到干預(yù)、騷擾、勒索。正是由于這一點(diǎn),中國(guó)民間資本紛紛涌向外資企業(yè),此所謂“華商附股”。不過,工業(yè)中華商附股的并不多,大多數(shù)華商還是投資于商業(yè),因?yàn)榧孜缜吧虡I(yè)利益是外人最重視的,發(fā)展最盛,而工業(yè)僅僅是補(bǔ)充。

直到甲午后,清政府放寬對(duì)民間設(shè)廠的限制 (實(shí)際上這是對(duì)既定事實(shí)的認(rèn)可)。此后,外人和華人設(shè)廠掀起熱潮,中國(guó)的工業(yè)化開始加速推進(jìn)。

二、治外法權(quán)與外資銀行的貨幣發(fā)行

與上述非法設(shè)廠一個(gè)道理,甲午前的外資銀行也是非法設(shè)立。這里不討論銀行設(shè)立合法與否,我們只是探討銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這些外資銀行在中國(guó),由于有治外法權(quán)的保護(hù),并不是按照中國(guó)的法律行事,而是以本國(guó)的法律和外人的利益為準(zhǔn)繩。在它們的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中,以發(fā)行貨幣的侵害中國(guó)主權(quán)程度為最。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為:“在華外籍銀行,一力面是列強(qiáng)對(duì)華資本輸出,進(jìn)行高利貸掠奪的工具;另一方面,它們利用不平等條約作護(hù)符,擅自在中國(guó)各地發(fā)行貨幣,利用大量外幣在中國(guó)境內(nèi)的流通,增強(qiáng)了它們的借貸資本,進(jìn)一步地?cái)_亂并且控制了中國(guó)各大城市的金融市場(chǎng),迫使中國(guó)人民長(zhǎng)期接受它們的宰割與壓迫,新的生產(chǎn)力得不到發(fā)展?！盵6]國(guó)外學(xué)者認(rèn)為:“所有在中國(guó)開業(yè)的外國(guó)銀行不是在‘條約口岸’就是在北京的‘使館區(qū)’內(nèi)。作為外國(guó)的法人,它們都享有治外法權(quán),因此在發(fā)行流通券上不受中國(guó)政府的管束,也不受關(guān)于銀行的其他中國(guó)條例和章程的約束。”[7]對(duì)于近代中國(guó)混亂的幣制來說,外資銀行濫發(fā)貨幣實(shí)際上是起到了推波助瀾的負(fù)面作用。

三、治外法權(quán)與外人納稅

近代列強(qiáng)在中國(guó)享有協(xié)定關(guān)稅特權(quán),但外人實(shí)際并不滿足,復(fù)憑借治外法權(quán)進(jìn)行走私和偷稅漏稅等非法活動(dòng)。外僑稅捐在中外談判中經(jīng)常引起爭(zhēng)議。

由于外人有協(xié)定關(guān)稅權(quán),在進(jìn)出口貿(mào)易方面自然占優(yōu)勢(shì),但事情并不是到此為止,“除了關(guān)稅權(quán),外國(guó)人還謀得了不納其他捐稅的特權(quán),如免納過境稅和其他子口稅、印花稅、銷場(chǎng)稅和消費(fèi)稅等,甚至不交納個(gè)人和家庭所需物品的關(guān)稅及其他稅。這種特權(quán)開始并未有條約明例,而是列強(qiáng)各國(guó)故意在條約中只規(guī)定關(guān)稅而不論其他,然后對(duì)條約解釋成免征其他。”[8]

關(guān)于外僑捐稅問題,王寵惠在1925-1926年的關(guān)稅會(huì)議上說:“征稅權(quán)是一國(guó)行政中所固有的。在一個(gè)完全主權(quán)國(guó),這種行政權(quán)利的行使不受任何限制,所以它的征稅權(quán)利也不受任何限制。至于說到中國(guó),自從它和外國(guó)發(fā)生貿(mào)易關(guān)系以來,在任何條約中都沒有允許居住在租界內(nèi)外的外人免稅的規(guī)定。但近年來,中國(guó)開始實(shí)施它的稅法,外人竟借口他們居住在租界內(nèi),或借口他們未奉到本國(guó)政府的訓(xùn)令,而拒絕履行他們的義務(wù)。此外居住于租界以外或鐵路區(qū)以內(nèi)的外人,對(duì)這些條約又另有解釋,也采取了同樣的態(tài)度。不幸這種榜樣甚至居住在租界內(nèi)和鐵路區(qū)內(nèi)的中國(guó)人也引以為例,他們也受到鼓勵(lì)不愿付稅。中國(guó)政府雖采取各種措置以消除這種情況,但仍未獲得令人滿意的結(jié)果,中國(guó)政府被迫在租界和鐵路區(qū)四周設(shè)立臨時(shí)稅卡以征收稅捐,這種不正常的情況不僅有害中國(guó)政府的行政權(quán)力,而且有害于中外貿(mào)易。”[7]

王寵惠所說,乃是實(shí)情,如1902年英美煙公司在中國(guó)建立工廠后,1905年獲中國(guó)政府允許將應(yīng)納稅率由7.5%降為2.5%,1916年中國(guó)政府制定卷煙稅法,英美煙公司以治外法權(quán)為借口,拒不執(zhí)行,要求中國(guó)政府按照它們要求的條件納稅。[9]英美煙公司與國(guó)民黨政府相勾結(jié)各得其利,先以租界治外法權(quán)為保護(hù),竟然對(duì)生產(chǎn)卷煙拒絕納稅,而國(guó)民黨政府因財(cái)政困難,不得不乞求財(cái)大氣粗的英美煙公司告貸借款,就用制定有利于英美煙公司的卷煙稅制作交換條件,如“二五捐”、又把“七級(jí)制”改為“二級(jí)制”,英美煙公司大大獲利,而華商煙廠卻深受其害,甚至關(guān)廠倒閉。

外人拒絕納稅,是治外法權(quán)的直接體現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)后果。中國(guó)政府的稅收主權(quán)受到侵蝕并影響了中國(guó)政府的財(cái)政收入,引起華商外商之間待遇的不公平。

四、治外法權(quán)與中外產(chǎn)權(quán)糾紛

有了治外法權(quán)的庇護(hù),外人在產(chǎn)權(quán)方面與中國(guó)產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)的時(shí)候,占盡優(yōu)勢(shì)。

例1:土地出租及所有權(quán),如日本在東北的“商租權(quán)”。

雖然外國(guó)人在取得土地方面有治外法權(quán)的保護(hù)可以做超越法律和條約規(guī)定的事情,但有些情況值得注意:“許多中國(guó)人為了要將他們的土地置于外國(guó)保護(hù)之下,就把土地租給外國(guó)人,這些外國(guó)人就在他們各自本國(guó)的領(lǐng)事館正式予以登記,但又給了中國(guó)業(yè)主私人的字據(jù),說明租賃的條件,這些條件事實(shí)上是把土地的真正利益和所有權(quán)留在中國(guó)業(yè)主的手里。實(shí)在的情況是:在各‘條約口岸’很大部分名義上由外國(guó)人以永租權(quán)持有的土地,實(shí)際上是中國(guó)人的財(cái)產(chǎn)。”[7]

例2:企業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛,如開平煤礦案。

開平煤礦是晚清的一家官辦企業(yè),效益較好。義和團(tuán)戰(zhàn)爭(zhēng)期間,煤礦被八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng),德籍津海關(guān)稅務(wù)司德璀琳 (Gustav Detring)、英國(guó)商人墨林 (C1A1Moreing)和美國(guó)工程師胡佛 (Herbert Hoover)聯(lián)手誘逼開平礦務(wù)局督辦張翼,1901年將該局出售,成立了按英國(guó)公司法注冊(cè)的開平礦務(wù)有限公司。而張翼卻向清政府謊稱開平礦務(wù)局改為“開平礦務(wù)局加招洋股,改為中外合辦有限公司,以保利權(quán)而維商本”,清廷未發(fā)覺有異。直到1902年,直隸總督袁世凱發(fā)現(xiàn)情況不對(duì),真相才大白。清政府責(zé)令張翼設(shè)法收回開平煤礦,張翼并于1904年去倫敦高等法院投訴,沒有結(jié)果。

中國(guó)方面之?dāng)≡V,實(shí)因?yàn)閭惗馗叩确ㄔ焊鶕?jù)開平煤礦在英國(guó)注冊(cè),而英國(guó)在中國(guó)擁有治外法權(quán),英資在華公司遵照英國(guó)法律,而非中國(guó)法律。中國(guó)無法挽回被詐騙的利權(quán),根本原因就在于治外法權(quán)。[10]這種產(chǎn)權(quán)糾紛,此后還有發(fā)生,如焦作煤礦案和開平煤礦案如出一轍。這表明在中外產(chǎn)權(quán)糾紛方面列強(qiáng)的治外法權(quán)對(duì)外人產(chǎn)生庇護(hù)作用。

五、余論

近代外人在受益于華治外法權(quán)之處,在經(jīng)濟(jì)方面有著諸多表現(xiàn),與政治方面所得并不遜色。這種結(jié)果的出現(xiàn),是源于以下原因:

其一,列強(qiáng)對(duì)商業(yè)利益的追求。帝國(guó)主義列強(qiáng)侵華,對(duì)商業(yè)利益是極其重視的,在中國(guó)的一切活動(dòng)最終是要帶來商業(yè)的實(shí)惠,即使是熱衷侵略領(lǐng)土、擴(kuò)張版圖的俄日等國(guó)也是如此。其實(shí)治外法權(quán)最早也是出于經(jīng)濟(jì)目的。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后中英談判中耆英和璞鼎查即互換照會(huì),闡明以后商欠,官不代償,英不庇匿奸民,如中英人民訴訟,“英人歸英國(guó)自理、華民由中國(guó)訊究”,亦即英人享有治外法權(quán)。[11]

其二,近代中外之間存在著制度競(jìng)爭(zhēng)。近代中國(guó)制度不良,缺漏重重,諸多華人與外人聯(lián)合的事例,如華商附股、買辦受庇外人、買賣子口稅單等華洋勾結(jié)的行為,實(shí)際上都和本國(guó)的制度不良密切相關(guān)。作為“經(jīng)濟(jì)人”,中國(guó)的商家在從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí),一定會(huì)避開不利的制度環(huán)境,而趨向有利的制度環(huán)境。外人控制的地區(qū),如殖民地、租界、租借地、通商口岸的制度環(huán)境雖然與中國(guó)政府的權(quán)力沖突,這些地區(qū)外人的治外法權(quán)也給中國(guó)人不公平的待遇,但對(duì)于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)來說,其制度環(huán)境比其他地區(qū)要完善、寬松得多,因此中國(guó)商家趨之若鶩,也在情理之中。這應(yīng)該算中外之間的制度競(jìng)爭(zhēng)吧。

[注 釋]

①治外法權(quán)清朝最早在1835年給予中亞浩罕國(guó),詳見費(fèi)正清《劍橋中國(guó)晚清史(上卷)》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1993年版,第417-429頁(yè)。但潘志平《中亞浩罕國(guó)與清代新疆》(中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1991年版,第145頁(yè))有不同見解。

②兩者實(shí)際上是有差別的,治外法權(quán)的內(nèi)涵大于領(lǐng)事裁判權(quán)。錢端升指出:“就受治之人而言,治外法權(quán)可為兩種:一為外交官吏所享者;二為普通居留外國(guó)之人民所享者。前者為萬國(guó)所通行,于一國(guó)主權(quán)實(shí)無多大侵害”,“后者為侵害一國(guó)主權(quán)之惡制”。參見錢端升《錢端升學(xué)術(shù)論著自選集》,北京師范學(xué)院出版社,1991年版,第430頁(yè)。

③指外人在華居住、營(yíng)業(yè)和貿(mào)易的全部法律系統(tǒng)。

④“商”的含義直到今日仍相當(dāng)寬泛,人們一般把流通領(lǐng)域稱為“商”,但流通領(lǐng)域之外工業(yè)、服務(wù)業(yè)等也總在廣義上被稱作“商”,這就是說農(nóng)業(yè)領(lǐng)域之外的都可以被稱作“商”。

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[2]許滌新,吳承明.中國(guó)資本主義發(fā)展史:第1卷[M].北京:人民出版社,1985:716.

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