黃宗華

☆經(jīng)濟(jì)研究☆

試論土地利用方式調(diào)整與土地節(jié)約利用
——以渝北區(qū)深入推進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)踐為例

黃宗華

人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，“十五”期間，全國(guó)人口每年遞增1000多萬(wàn)，耕地每年遞減1848萬(wàn)畝，為此，黨中央國(guó)務(wù)院把確保18億畝耕地劃定為發(fā)展紅線，必須確保，決不能突破。2008年1月3日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，明確規(guī)定了一系列節(jié)約集約用地的具體措施。節(jié)約集約用地，已經(jīng)成為我國(guó)未來(lái)一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)剛性要求。重慶渝北區(qū)是北部新區(qū)所在地、是重慶兩江新區(qū)的主要空間載體，近年來(lái)一方面依法保證重慶實(shí)施內(nèi)陸開(kāi)放高地的用地需求，另一方面大力探索土地利用方式調(diào)整，取得了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的用地需求，又在節(jié)約用地方面取得了顯著成效。

一、節(jié)約集約用地與土地利用方式關(guān)系的思考

為什么要開(kāi)展節(jié)約用地？理由并不復(fù)雜。這個(gè)理由就是，用地需求與土地供應(yīng)雙重“剛性約束”。中國(guó)仍然、并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展始終是執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)。要發(fā)展、特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展不能繞開(kāi)工業(yè)化的必經(jīng)階段，發(fā)展中用地需求也是“剛性”的。但是，中國(guó)人多地少的基本國(guó)情也是“剛性”的，不可能寬松地進(jìn)行發(fā)展所需的土地供應(yīng)。所以，政策選擇只能是依法、按權(quán)限與程序提供從緊的發(fā)展用地，同時(shí)要求節(jié)約用地。

對(duì)于承擔(dān)區(qū)域發(fā)展責(zé)任的第一線領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，就是要從雙重“剛性約束”的理論視角增強(qiáng)執(zhí)行節(jié)約用地的自覺(jué)性。從渝北區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，節(jié)約用地完全可以轉(zhuǎn)化為我們的自覺(jué)行動(dòng)。因?yàn)?，?jié)約用地的政策如果自覺(jué)去執(zhí)行它、千方百計(jì)地探索各種節(jié)約用地的機(jī)制、措施、路徑，可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

二、用地需求與土地供應(yīng)雙重“剛性約束”逼迫渝北走上節(jié)約用地之路

渝北區(qū)近年來(lái)之所以開(kāi)始探索通過(guò)轉(zhuǎn)變土地利用方式，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地目標(biāo)，一開(kāi)始受那種“要好多地，供多少地”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)影響，對(duì)節(jié)約用地總是處于不那么理解，執(zhí)行不那么自覺(jué)。供地法律與程序都是“高壓線”，用地需求又急如星火，才逐步自覺(jué)走上了探索節(jié)約用地之路。

渝北區(qū)的土地供應(yīng)與需求的矛盾在全市來(lái)看也是突出的。從2000年至2009年期間，全區(qū)耕地減少8901.89公頃，基本農(nóng)田減少6317.49公頃，建設(shè)占用耕地總量達(dá)到5820.02公頃。目前，全區(qū)農(nóng)民人均耕地面積僅為0.8畝，比全市的1.53畝少0.73畝。從土地的物性數(shù)量來(lái)看，龍溪板塊發(fā)展已基本告罄，無(wú)地可用。兩路板塊雙鳳橋、雙龍湖、回興街道也已所剩無(wú)幾，發(fā)展的目光已經(jīng)投向悅來(lái)、石坪、木耳、古路、龍興等地，加之龍興工業(yè)園、保稅港區(qū)、重慶會(huì)展城、機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建、渝利鐵路等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的剛性用地，以及已經(jīng)啟動(dòng)的兩江新區(qū)建設(shè)，全區(qū)的土地資源已日顯稀缺。從土地的實(shí)用標(biāo)量來(lái)看，受土地利用總體規(guī)劃的制約，我區(qū)到2020年實(shí)際可用的建設(shè)用地量只有25平方公里（扣除北部新區(qū)、龍興工業(yè)園、保稅港區(qū)）。

為此，渝北區(qū)的土地可以說(shuō)是寸土寸金，必須將節(jié)約集約用地納入全區(qū)未來(lái)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，統(tǒng)籌貫徹落實(shí)到全區(qū)發(fā)展、改革的大局之中，充分保護(hù)和利用好每一寸土地，渝北區(qū)才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)健康發(fā)展。

三、渝北區(qū)土地利用方式調(diào)整的主要內(nèi)容

發(fā)展質(zhì)量取決于發(fā)展方式。土地節(jié)約利用也一樣，本質(zhì)是一個(gè)土地利用方式問(wèn)題?？墒牵^(guò)去我們簡(jiǎn)單地把土地節(jié)約利用理解為減少數(shù)量。從土地節(jié)約的量來(lái)看，一切合法合程序的發(fā)展所需的土地供應(yīng)量就是“節(jié)約量”。土地節(jié)約利用的實(shí)質(zhì)是把合法合程序取得的發(fā)展所需的土地供應(yīng)量用好，發(fā)揮最佳經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。渝北區(qū)正是基于這樣的認(rèn)識(shí)探索土地利用方式調(diào)整的。渝北區(qū)目前土地利用方式調(diào)整的主要內(nèi)容是：

（一）優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提高利用效率

一是嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，控制建設(shè)用地總規(guī)模和土地供應(yīng)總量，優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)。二是堅(jiān)持土地“凈地”出讓，實(shí)行土地出讓成交價(jià)“收支兩條線”管理，交清土地成交總價(jià)款后核發(fā)《國(guó)有土地使用權(quán)證》，土地用途和建設(shè)規(guī)模等規(guī)劃條件凡經(jīng)土地出讓合同約定一律不得更改。三是嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)政策及用地定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)同一企業(yè)有多處土地，部分土地尚未落實(shí)項(xiàng)目投資建設(shè)的、已批土地尚未建設(shè)的、項(xiàng)目已建成或在建但投資強(qiáng)度低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，一律不安排新的用地。四是切實(shí)保障農(nóng)轉(zhuǎn)城安置房廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房以及危、舊房拆遷安置房等民生項(xiàng)目的劃撥用地，同時(shí)重點(diǎn)抓好中低價(jià)位、中小套型普通商品房土地供應(yīng)。

（二）堅(jiān)持集約節(jié)約，盤活存量資源

一是強(qiáng)化招商項(xiàng)目用地管理。先后出臺(tái)了《渝北區(qū)工業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入管理暫行辦法》、《渝北區(qū)招商引資項(xiàng)目投資審計(jì)監(jiān)督管理暫行辦法》，對(duì)各類項(xiàng)目的投資規(guī)模、投資強(qiáng)度、產(chǎn)出強(qiáng)度等作出明確規(guī)定。項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，由區(qū)審計(jì)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行審核，凡擅自減少投資規(guī)?；蛭窗赐顿Y約定實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的，一律追償已享受的各種優(yōu)惠，并削減土地供應(yīng)。二是加大閑置土地清理處置力度。采取強(qiáng)力措施，對(duì)全區(qū)閑置土地進(jìn)行全面清理，2010年已處置閑置土地91宗、314公頃，收取閑置費(fèi)100萬(wàn)元，收回土地所有權(quán)8宗、200畝，提升了土地資源的利用效益。三是加強(qiáng)工業(yè)用地集約評(píng)價(jià)。在全市率先完成了重慶空港工業(yè)園區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，掌握了工業(yè)用地集約利用狀況，強(qiáng)化了建設(shè)用地跟蹤管理。

（三）深化土地改革，轉(zhuǎn)變用地方式

一是盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地。出臺(tái)了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾操作辦法，編制了集體建設(shè)用地規(guī)劃，在依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，選定茨竹、興隆、大灣鎮(zhèn)作為項(xiàng)目區(qū)，有序?qū)嵤┺r(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作，努力緩解土地供需矛盾。二是推進(jìn)國(guó)土整鎮(zhèn)（村）整治。配合國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)拓展，積極籌集資金爭(zhēng)取國(guó)土整治試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。三是規(guī)范農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化用地。突出規(guī)范管理與主動(dòng)服務(wù)相結(jié)合，積極研究種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目用地管理模式，化堵為疏，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，幫助農(nóng)民增收致富。

（四）推進(jìn)土地整理，落實(shí)占補(bǔ)平衡

層層簽訂了耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)，分解下達(dá)指標(biāo)任務(wù)作為各鎮(zhèn)街、區(qū)級(jí)相關(guān)部門年度目標(biāo)考核主要內(nèi)容之一，將耕地和基本農(nóng)田保護(hù)等國(guó)土法規(guī)納入全區(qū)干部培訓(xùn)內(nèi)容，在《今日渝北》、渝北電視臺(tái)開(kāi)設(shè)了“國(guó)土資源管理知識(shí)專欄”，在重要街道路口設(shè)置了永久性標(biāo)語(yǔ)。為切實(shí)增加耕地面積，提高土地成熟度，增強(qiáng)后備資源，我區(qū)計(jì)劃兩年內(nèi)投資4000萬(wàn)元實(shí)施13個(gè)區(qū)級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)整理土地32100畝，預(yù)計(jì)可新增耕地3200畝。同時(shí)，通過(guò)繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)、異地平衡等措施，認(rèn)真履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)，確保全區(qū)耕地和基本農(nóng)田總量動(dòng)態(tài)平衡。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督檢查，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

出臺(tái)了《關(guān)于建立土地執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制嚴(yán)格土地管理的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)土地動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)管的通知》等文件，從建立土地法律法規(guī)常態(tài)宣傳、土地共同監(jiān)管、違法用地發(fā)現(xiàn)、聯(lián)動(dòng)查處、耕地保護(hù)及違法案件查處考核、責(zé)任追究機(jī)制等方面，作出了一系列明確規(guī)定。同時(shí)，通過(guò)日常監(jiān)管抽查、定期通報(bào)督促、年終考核評(píng)比等措施，確保各項(xiàng)規(guī)定要求落到實(shí)處，嚴(yán)肅查處“以租代征”、侵占基本農(nóng)田、以新農(nóng)村建設(shè)之名非法圈占土地、未批先用、少批多用和違規(guī)出讓國(guó)有土地使用權(quán)、違法違規(guī)修改或調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，以及嚴(yán)重浪費(fèi)、閑置、破壞土地資源的行為，提升了全區(qū)土地節(jié)約集約利用和管理水平。

四、渝北區(qū)深入推進(jìn)土地利用方式調(diào)整、深化節(jié)約集約用地實(shí)踐的構(gòu)想

土地是不可再生資源，是發(fā)展之本。渝北區(qū)雖然在構(gòu)建土地利用新方式、土地節(jié)約利用方面取得了一些成效。但是，土地節(jié)約利用的狀況離黨和國(guó)家的要求差距仍然不小，同時(shí)，土地利用的潛力還沒(méi)有充分挖掘出來(lái)。所以，我們決心立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)化工作措施，構(gòu)建土地節(jié)約利用的長(zhǎng)效機(jī)制，力促土地資源進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)節(jié)約利用。主要構(gòu)想是：

（一）強(qiáng)化宏觀調(diào)控，優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)

要控制建設(shè)用地規(guī)模和土地供應(yīng)總量?？茖W(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，增強(qiáng)公共設(shè)施的共享程度。相關(guān)的行業(yè)規(guī)劃的編制和實(shí)施，必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接。要嚴(yán)格控制工業(yè)用地，禁止“以租代征”；加強(qiáng)鎮(zhèn)村規(guī)劃，按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，逐步調(diào)整鎮(zhèn)村結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局。要優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)和布局,合理控制城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)和行政辦公用地規(guī)模，嚴(yán)格控制高檔別墅、高爾夫球場(chǎng)等用地。

（二）建立土地利用方式的評(píng)價(jià)考核制度、合法用地使用空間探索制度

要全面掌握城鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)園區(qū)存量土地面積、類型、用途、權(quán)屬與分布等狀況，開(kāi)展城市及開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，制定盤活存量土地的實(shí)施方案和積極穩(wěn)妥的政策措施，促進(jìn)存量土地的開(kāi)發(fā)利用。要鼓勵(lì)增資擴(kuò)建，凡工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率的，不再另行收取土地出讓金。要通過(guò)“易主”、“易位”，促進(jìn)零星分散土地的有效盤活利用，報(bào)經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，按程序推進(jìn)農(nóng)民集體建設(shè)用地復(fù)墾，努力增加“地票”，緩解建設(shè)用地供需矛盾。

（三）要探索土地利用方式調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)化制度

要堅(jiān)持“以項(xiàng)目定用地、以投資額定用地量”的方針；編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告時(shí)，應(yīng)增加土地節(jié)約集約利用的內(nèi)容。要提高工業(yè)項(xiàng)目用地的投入產(chǎn)出率和集約利用水平。實(shí)行單位面積土地最低投資限額，工業(yè)項(xiàng)目單位面積土地的投資額不得低于規(guī)定的最低限額。鼓勵(lì)企業(yè)投資建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，嚴(yán)格限制單層建筑物。

（四）要發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)于建立節(jié)約集約用地長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)作用

要按要求對(duì)所有出讓土地實(shí)行招拍掛，嚴(yán)禁土地交易暗箱操作，要完善出讓程序，規(guī)范出讓行為，強(qiáng)化出讓監(jiān)督。所有協(xié)議出讓土地，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定程序和限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。要建立土地供應(yīng)公示制度。除涉及軍事秘密外，要將出讓、租賃或劃撥的土地以及改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的土地位置、用途、面積、土地使用條件、價(jià)格等在網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙上公示，公示期滿無(wú)異議的，方可簽訂國(guó)有土地使用合同,出讓結(jié)果也要向社會(huì)公開(kāi)。

（五）強(qiáng)化園區(qū)管理，促進(jìn)開(kāi)發(fā)園區(qū)節(jié)約集約用地

園區(qū)是區(qū)域發(fā)展的“增長(zhǎng)引擎”，也是用地“大戶”。所以，要把園區(qū)的節(jié)約用地始終作為重點(diǎn)來(lái)抓。園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)按程序向上級(jí)重新申報(bào)核準(zhǔn)，依法報(bào)批園區(qū)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，絕對(duì)不能隨意突破。確定項(xiàng)目準(zhǔn)入后，在簽訂土地出讓合同時(shí)，要將節(jié)約集約用地約束性指標(biāo)寫入合同書(shū)，項(xiàng)目竣工后嚴(yán)格進(jìn)行審計(jì)驗(yàn)收，達(dá)不到原合同書(shū)要求控制指標(biāo)的，收回已經(jīng)享受的各種優(yōu)惠政策。要開(kāi)展園區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)。

（六）強(qiáng)化農(nóng)村管理，提高農(nóng)村地區(qū)節(jié)約集約用地水平

要科學(xué)編制鎮(zhèn)村土地利用規(guī)劃。按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)的總體要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理編制鎮(zhèn)街土地利用總體規(guī)劃和村級(jí)規(guī)劃，并做好兩項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接。規(guī)劃要合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。要盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)，按照集約用地的原則，制定村院改造和零散住宅整理歸并的總體方案，并按計(jì)劃、分年度組織實(shí)施；要實(shí)行“建新退舊”制度，經(jīng)批準(zhǔn)新建住宅后，建房戶必須將原舊宅基地退出，逐步消滅散、亂、差的“空心村”。要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村居民建房模式。鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房或按規(guī)劃建高層樓房，節(jié)約的宅基地指標(biāo)可用作小城鎮(zhèn)發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)。

（七）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地行為

要加快完善土地管理長(zhǎng)效機(jī)制和土地違法行為聯(lián)動(dòng)查處、動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，加強(qiáng)面上督查，有效預(yù)防和及時(shí)制止各種違法用地行為。要嚴(yán)格考核各鎮(zhèn)街耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)完成情況，凡突破指標(biāo)任務(wù)、違法占用耕地及基本農(nóng)田制止率低于100%、年度新增建設(shè)用地突破控制指標(biāo)的，依法嚴(yán)肅追究直接責(zé)任人和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，責(zé)任單位在年終目標(biāo)考核中實(shí)行一票否決。

作者：重慶市渝北區(qū)常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)

責(zé)任編輯：宋英俊