黃正興

淺析城區(qū)規(guī)劃執(zhí)法

黃正興

近年來，城區(qū)的規(guī)劃執(zhí)法，在拆除違章建設和打擊違法建設等方面取得了一定的成績，有效地遏制了違法建設的滋生蔓延，取得了一定的成績，但與當前形勢發(fā)展的要求相比，仍存在著不容忽視和亟待解決的問題。本人就重慶市墊江縣城區(qū)規(guī)劃執(zhí)法淺析如下。

一、違法建設的表現(xiàn)形式及其原因

（一）違法建設的主要情形

1.未取得《土地使用證》就違法占地擅自進行建設。

2.擅自在屋頂違法擴建、設置鋼架棚（大多數(shù)理由是屋頂漏水）、修建構筑物搞養(yǎng)殖（種花草）、陽臺露臺建防盜墻。

3.擅自在門窗外安裝防盜網(wǎng)。

4.損壞或擅自占用、改建物業(yè)。

5.施工臨時設施在工程竣工后和臨時建筑到期未自行拆除，以及歷史遺留的違法建筑。

6.擅自改變房屋用途和使用功能。如：車庫改為居住、住宅改為門市或經(jīng)營性用房等。

7.損壞或擅自變動房屋承重結構、主體結構。如：房屋室內裝修、山墻開窗等。

（二）違法建設的原因分析

1.執(zhí)法體制不順。執(zhí)法隊伍多個，建設、國土、規(guī)劃、市政、園林各有一支執(zhí)法隊伍，多頭領導，執(zhí)法口徑、執(zhí)法時間、處罰標準不一，無法有效制止違章建筑和違法建設，同時為社會的穩(wěn)定造成不安定因素，增加信訪工作量。

2.職責難以界定。同一個違法事實，可能涉及多個執(zhí)法主體，職責界限難以劃分，相互推諉責任的事件時有發(fā)生，給違法建設者提供了可乘之機，即使各職能部門切實履職，也容易出現(xiàn)執(zhí)法程序重復，造成行政成本增加，辦事效率低下，同時老百姓也深感無所適從。

3.法制意識不強。一方面從違法建設和違章建筑來看，許多從事違法建設和違章建筑的建設單位和個人，法制觀念淡漠，存在著重經(jīng)濟效益輕社會效益、重局部利益輕全局利益、重眼前利益輕長遠利益、重個人利益輕他人權利的傾向，對于國家法律法規(guī)置若罔聞，不依法申請行政許可辦理相關手續(xù)，忽視違法建設造成的隱患和嚴重后果，主觀上故意進行違法建設。另一方面從執(zhí)法人員（或物業(yè)管理人員）的綜合素質來看，人員年齡結構老化，文化結構偏低，學習和培訓的時間較少，開展工作墨守成規(guī)，接受新事物、新情況、新法規(guī)的能力有待進一步增強。再一方面從違法行為的源頭及過程來看，有的執(zhí)法單位和個人忽略了造成違法事實起因和行為過程的管理，導致既成事實最終執(zhí)法難度增大。

4.執(zhí)法手段乏力。有些法律規(guī)定過于原則性而操作性不強，在執(zhí)法的過程中缺乏強硬的措施，組織強拆的程序復雜，申請法院執(zhí)法的周期漫長，執(zhí)法的行政成本偏高，經(jīng)濟保障不夠，從而造成執(zhí)法手段不力，使執(zhí)法工作治標不治本，效率不高。

5.執(zhí)法力量薄弱。由于執(zhí)法隊伍分散，隊員職數(shù)偏少，各自為陣的現(xiàn)象嚴重，組織綜合執(zhí)法，快速整合力量差，溝通處理不夠，缺乏執(zhí)法保障，相關職能部門配合不夠協(xié)調。在一定程度上削弱了執(zhí)法力量，執(zhí)法效果大打折扣，制止違法建設的行為很難起到特殊預防和一般預防的作用。

6.行業(yè)管理滯后。對于具體的施工單位及從業(yè)人員違法違章具體行為的管理滯后，導致助長和既成違法事實。

7.執(zhí)法責任缺位。由于執(zhí)法主體和違法對象多元化，導致責任推卸而對執(zhí)法責任追究存在缺位現(xiàn)象。

二、淺析法律法規(guī)的執(zhí)法規(guī)定

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》系城鄉(xiāng)規(guī)劃的執(zhí)法準則，《條例》中涉及對修建違法建筑的專門管理區(qū)域內的管理部門較多，具體對專門管理區(qū)域內的違法建筑明確了相應部門負責組織查處。對于城區(qū)違法建設的執(zhí)法權，據(jù)統(tǒng)計約有17個行政主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府擁有查處權。

（一）依據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十二條規(guī)定被許可人的下列違法建設行為由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責查處。

1.取得建設用地規(guī)劃許可證，但未取得建設工程規(guī)劃許可證進行建設的。

2.擅自改變建設工程規(guī)劃許可證及附件、附圖的內容進行建設的。

3.擅自改變鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證及附件、附圖的內容進行建設的。

4.擅自改變臨時建設工程規(guī)劃批準文件的內容進行建設、經(jīng)批準建設的臨時建（構）筑物逾期未拆除、使用期限未滿因實施城鄉(xiāng)規(guī)劃需拆除而未拆除的。

5.鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府負責查處擅自改變其核發(fā)的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證及附件、附圖進行建設的違法建設行為。

6.《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》還明確在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內違反城鄉(xiāng)規(guī)劃但不屬非法占地修建的違法建筑和專門管理區(qū)域外修建的違法建筑，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門組織查處。

（二）依據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十三條第二款的規(guī)定，非法占用土地修建的，由土地主管部門組織查處。

（三）依據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十三條第一款的規(guī)定，在自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、綠地、公路、河道和水工程管理范圍等專門管理區(qū)域內修建的，由有關法律法規(guī)確定的該區(qū)域的主管部門組織查處。

（四）依據(jù)《自然保護區(qū)條例》第三十五條的規(guī)定，在自然保護區(qū)范圍內修建違法建筑的，由自然保護區(qū)行政主管部門負責予以查處。

（五）依據(jù)《風景名勝區(qū)管理條例》第四十條、《重慶市風景名勝區(qū)條例》第四十五條的規(guī)定，在風景名勝區(qū)保護范圍內修建違法建筑的，由風景區(qū)管理機構負責予以查處。

（六）依據(jù)《森林法》第四十四條的規(guī)定，在林業(yè)用地控制區(qū)域或森林公園用地內修建違法建筑的，由林業(yè)主管部門負責予以查處。

（七）依據(jù)《城市綠化條例》第二十六條、第二十八條、《重慶市城市園林綠化條例》第三十五條的規(guī)定，在城市園林綠地范圍內修建違法建筑的，由園林綠化主管部門負責予以查處。

（八）依據(jù)《重慶市市政工程設施管理條例》第十七條、第二十七條、第三十六條的規(guī)定，在市政設施用地范圍內修建違法建筑的，由市政行政主管部門負責予以查處；

（九）依據(jù)《消防法》第四十八條、《重慶市消除條例》第四十五條的規(guī)定，影響消防安全或占用消防通道修建違法建筑的，由公安消防主管部門負責予以查處。

（十）依據(jù)《公路法》第八十二條、《重慶市公路路政管理條例》第二十四條、第三十一條的規(guī)定，在公路建設用地控制區(qū)內修建違法建筑的，由交通主管部門負責予以查處。

（十一）依據(jù)《水法》第四十五條、第四十六條的規(guī)定，在河床、河灘范圍內修建違法建筑的，由水行政主管部門負責予以查處。

（十二）依據(jù)《重慶市河道管理條例》第二十一條第（二）項、第三十五條的規(guī)定，在河道管理范圍內修建違法建筑的，由河道主管部門負責予以查處；

（十三）依據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條、第二十五條、第二十六條、《重慶市環(huán)境保護條例》第五十條第一款第（一）項的規(guī)定，影響環(huán)境保護修建違法建筑的，由環(huán)境保護主管部門負責予以查處。

（十四）依據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十六條、第三十七條和《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十一條、第三十三條、第三十六條的規(guī)定，影響城市環(huán)境衛(wèi)生修建違法建筑和影響市容市貌搭建篷、傘、廣告，由市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責組織查處。

（十五）依據(jù)《重慶市人民防空條例》第四十條、第四十三條，影響人防工程安全或占用人防通道修建違法建筑的，由人防行政主管部門負責予以查處。

（十六）依據(jù)《重慶市天然氣管理條例》第二十五條、第三十二條的規(guī)定，影響天然氣設施安全或在天然氣設施保護范圍內修建違法建筑的，由天然氣行政主管部門負責予以查處。

（十七）依據(jù)《重慶市城市房屋拆遷管理條例》第十七條、第十八條的規(guī)定，在拆遷范圍內修建違法建筑的，由房地產行政主管部門負責予以查處。

（十八）依據(jù)《電力法》第五十三條、第六十九條、《民用航空法》第六十條的規(guī)定，影響電力設施、飛行安全或在電力設施、機場凈空保護范圍內修建違法建筑的，由縣級以上人民政府負責予以查處。

（十九）依據(jù)《物業(yè)管理條例》第六十六條之規(guī)定明確三項由房地產行政主管部門負責查處，而《重慶市物業(yè)管理條例》第五十九條第一至第十三項規(guī)定，也明確了就有6個行業(yè)主管部門行業(yè)管理區(qū)域，其中十一至十三項就是沒有明確到的相關部門負責組織查處。

（二十）依據(jù)建設部文件建質〔2004〕216號《關于加強村鎮(zhèn)建設工程質量安全管理的若干意見》中”建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)所有加層（多數(shù)理由是屋頂漏水）的擴建工程必須委托有資質的設計單位進行設計，并由有資質的施工單位承建”，則”質量安全”和建筑設計單位及施工企業(yè)的主管部門是城鄉(xiāng)建設管理部門。

三、加強規(guī)劃執(zhí)法的建議

（一）科學設置機構。成立一支綜合執(zhí)法大隊，整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，依法設定職能職責，科學擬定目標任務，進一步細化目標考核，強化責任追究，優(yōu)化實施方案，實施統(tǒng)一領導、統(tǒng)一執(zhí)法口徑、統(tǒng)一處罰標準，強化行政執(zhí)法。

（二）完善執(zhí)法機制。建立健全信息共享機制、聯(lián)合查處機制和重大案件聯(lián)查會商制度，規(guī)劃、房管、國土、市政、園林、建設等部門要認真貫徹落實法律法規(guī)，發(fā)揮各自職能，加強協(xié)作配合，盡快出臺一套切實可行的操作規(guī)范，以增強執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效能。

（三）強化輿論宣傳。通過廣播電臺、電視臺、報紙等媒體多層次、多角度加強宣傳報道力度，一方面宣傳城區(qū)規(guī)劃執(zhí)法工作的重要意義以及進展、成效，形成正確的輿論導向和良好的輿論監(jiān)督環(huán)境，尋求全社會的輿論支持；另一方面及時對違反建設行為予以跟蹤曝光，動員群眾開展輿論批評，監(jiān)督違法建設行為，同時也引導各建設業(yè)主和個人守法從業(yè)。

（四）強化執(zhí)法力量。隨著城市化進程加快，城市規(guī)模不斷擴張，建設項目日趨增多的現(xiàn)實情況，建議一方面及時增加執(zhí)法人員，合理配置執(zhí)法工具，建立長效的財政經(jīng)費投入機制；另一方面要提高執(zhí)法水平，加強對法律法規(guī)、城建規(guī)劃專業(yè)知識、執(zhí)法工作方法和工作技巧方面的教育培訓，提高執(zhí)法人員的綜合素質和執(zhí)法能力，切實做到依法行政，嚴格執(zhí)法。

（五）劃定專門管理區(qū)。加強專項規(guī)劃編制，科學劃定各部門組織查處的專門管理區(qū)，鎖定管理范圍、細化目標考核、落實管理任務和明確管理責任，依法履職，不留空檔，探索長效的管理機制，納入各部門的實績考核，切實從源頭及過程上加強管理，有效遏制違法建設勢頭漫延，使城市建設走上良性的發(fā)展軌道。

（六）加強行業(yè)管理。通過治理、培訓、學習，增強行業(yè)人員的法制意識和責任意識。

（七）完善追責制度。要對執(zhí)法單位和執(zhí)法人員的執(zhí)法責任追究制度按照現(xiàn)行法律法規(guī)的要求進行完善，并嚴格執(zhí)行。尤其對建設業(yè)主、施工單位、從業(yè)人員的責任追究需要加強，從源頭上來解決違法、違章問題。

作者：重慶市墊江縣規(guī)劃局局長

責任編輯：馬 健