黃正興
淺析城區(qū)規(guī)劃執(zhí)法
黃正興
近年來,城區(qū)的規(guī)劃執(zhí)法,在拆除違章建設和打擊違法建設等方面取得了一定的成績,有效地遏制了違法建設的滋生蔓延,取得了一定的成績,但與當前形勢發(fā)展的要求相比,仍存在著不容忽視和亟待解決的問題。本人就重慶市墊江縣城區(qū)規(guī)劃執(zhí)法淺析如下。
(一)違法建設的主要情形
1.未取得《土地使用證》就違法占地擅自進行建設。
2.擅自在屋頂違法擴建、設置鋼架棚(大多數(shù)理由是屋頂漏水)、修建構筑物搞養(yǎng)殖(種花草)、陽臺露臺建防盜墻。
3.擅自在門窗外安裝防盜網(wǎng)。
4.損壞或擅自占用、改建物業(yè)。
5.施工臨時設施在工程竣工后和臨時建筑到期未自行拆除,以及歷史遺留的違法建筑。
6.擅自改變房屋用途和使用功能。如:車庫改為居住、住宅改為門市或經(jīng)營性用房等。
7.損壞或擅自變動房屋承重結構、主體結構。如:房屋室內裝修、山墻開窗等。
(二)違法建設的原因分析
1.執(zhí)法體制不順。執(zhí)法隊伍多個,建設、國土、規(guī)劃、市政、園林各有一支執(zhí)法隊伍,多頭領導,執(zhí)法口徑、執(zhí)法時間、處罰標準不一,無法有效制止違章建筑和違法建設,同時為社會的穩(wěn)定造成不安定因素,增加信訪工作量。
2.職責難以界定。同一個違法事實,可能涉及多個執(zhí)法主體,職責界限難以劃分,相互推諉責任的事件時有發(fā)生,給違法建設者提供了可乘之機,即使各職能部門切實履職,也容易出現(xiàn)執(zhí)法程序重復,造成行政成本增加,辦事效率低下,同時老百姓也深感無所適從。
3.法制意識不強。一方面從違法建設和違章建筑來看,許多從事違法建設和違章建筑的建設單位和個人,法制觀念淡漠,存在著重經(jīng)濟效益輕社會效益、重局部利益輕全局利益、重眼前利益輕長遠利益、重個人利益輕他人權利的傾向,對于國家法律法規(guī)置若罔聞,不依法申請行政許可辦理相關手續(xù),忽視違法建設造成的隱患和嚴重后果,主觀上故意進行違法建設。另一方面從執(zhí)法人員(或物業(yè)管理人員)的綜合素質來看,人員年齡結構老化,文化結構偏低,學習和培訓的時間較少,開展工作墨守成規(guī),接受新事物、新情況、新法規(guī)的能力有待進一步增強。再一方面從違法行為的源頭及過程來看,有的執(zhí)法單位和個人忽略了造成違法事實起因和行為過程的管理,導致既成事實最終執(zhí)法難度增大。
4.執(zhí)法手段乏力。有些法律規(guī)定過于原則性而操作性不強,在執(zhí)法的過程中缺乏強硬的措施,組織強拆的程序復雜,申請法院執(zhí)法的周期漫長,執(zhí)法的行政成本偏高,經(jīng)濟保障不夠,從而造成執(zhí)法手段不力,使執(zhí)法工作治標不治本,效率不高。
5.執(zhí)法力量薄弱。由于執(zhí)法隊伍分散,隊員職數(shù)偏少,各自為陣的現(xiàn)象嚴重,組織綜合執(zhí)法,快速整合力量差,溝通處理不夠,缺乏執(zhí)法保障,相關職能部門配合不夠協(xié)調。在一定程度上削弱了執(zhí)法力量,執(zhí)法效果大打折扣,制止違法建設的行為很難起到特殊預防和一般預防的作用。
6.行業(yè)管理滯后。對于具體的施工單位及從業(yè)人員違法違章具體行為的管理滯后,導致助長和既成違法事實。
7.執(zhí)法責任缺位。由于執(zhí)法主體和違法對象多元化,導致責任推卸而對執(zhí)法責任追究存在缺位現(xiàn)象。
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》系城鄉(xiāng)規(guī)劃的執(zhí)法準則,《條例》中涉及對修建違法建筑的專門管理區(qū)域內的管理部門較多,具體對專門管理區(qū)域內的違法建筑明確了相應部門負責組織查處。對于城區(qū)違法建設的執(zhí)法權,據(jù)統(tǒng)計約有17個行政主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府擁有查處權。
(一)依據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十二條規(guī)定被許可人的下列違法建設行為由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責查處。
1.取得建設用地規(guī)劃許可證,但未取得建設工程規(guī)劃許可證進行建設的。
2.擅自改變建設工程規(guī)劃許可證及附件、附圖的內容進行建設的。
3.擅自改變鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證及附件、附圖的內容進行建設的。
4.擅自改變臨時建設工程規(guī)劃批準文件的內容進行建設、經(jīng)批準建設的臨時建(構)筑物逾期未拆除、使用期限未滿因實施城鄉(xiāng)規(guī)劃需拆除而未拆除的。
5.鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府負責查處擅自改變其核發(fā)的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證及附件、附圖進行建設的違法建設行為。
6.《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》還明確在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內違反城鄉(xiāng)規(guī)劃但不屬非法占地修建的違法建筑和專門管理區(qū)域外修建的違法建筑,由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門組織查處。
(二)依據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十三條第二款的規(guī)定,非法占用土地修建的,由土地主管部門組織查處。
(三)依據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十三條第一款的規(guī)定,在自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、綠地、公路、河道和水工程管理范圍等專門管理區(qū)域內修建的,由有關法律法規(guī)確定的該區(qū)域的主管部門組織查處。
(四)依據(jù)《自然保護區(qū)條例》第三十五條的規(guī)定,在自然保護區(qū)范圍內修建違法建筑的,由自然保護區(qū)行政主管部門負責予以查處。
(五)依據(jù)《風景名勝區(qū)管理條例》第四十條、《重慶市風景名勝區(qū)條例》第四十五條的規(guī)定,在風景名勝區(qū)保護范圍內修建違法建筑的,由風景區(qū)管理機構負責予以查處。
(六)依據(jù)《森林法》第四十四條的規(guī)定,在林業(yè)用地控制區(qū)域或森林公園用地內修建違法建筑的,由林業(yè)主管部門負責予以查處。
(七)依據(jù)《城市綠化條例》第二十六條、第二十八條、《重慶市城市園林綠化條例》第三十五條的規(guī)定,在城市園林綠地范圍內修建違法建筑的,由園林綠化主管部門負責予以查處。
(八)依據(jù)《重慶市市政工程設施管理條例》第十七條、第二十七條、第三十六條的規(guī)定,在市政設施用地范圍內修建違法建筑的,由市政行政主管部門負責予以查處;
(九)依據(jù)《消防法》第四十八條、《重慶市消除條例》第四十五條的規(guī)定,影響消防安全或占用消防通道修建違法建筑的,由公安消防主管部門負責予以查處。
(十)依據(jù)《公路法》第八十二條、《重慶市公路路政管理條例》第二十四條、第三十一條的規(guī)定,在公路建設用地控制區(qū)內修建違法建筑的,由交通主管部門負責予以查處。
(十一)依據(jù)《水法》第四十五條、第四十六條的規(guī)定,在河床、河灘范圍內修建違法建筑的,由水行政主管部門負責予以查處。
(十二)依據(jù)《重慶市河道管理條例》第二十一條第(二)項、第三十五條的規(guī)定,在河道管理范圍內修建違法建筑的,由河道主管部門負責予以查處;
(十三)依據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條、第二十五條、第二十六條、《重慶市環(huán)境保護條例》第五十條第一款第(一)項的規(guī)定,影響環(huán)境保護修建違法建筑的,由環(huán)境保護主管部門負責予以查處。
(十四)依據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十六條、第三十七條和《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十一條、第三十三條、第三十六條的規(guī)定,影響城市環(huán)境衛(wèi)生修建違法建筑和影響市容市貌搭建篷、傘、廣告,由市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責組織查處。
(十五)依據(jù)《重慶市人民防空條例》第四十條、第四十三條,影響人防工程安全或占用人防通道修建違法建筑的,由人防行政主管部門負責予以查處。
(十六)依據(jù)《重慶市天然氣管理條例》第二十五條、第三十二條的規(guī)定,影響天然氣設施安全或在天然氣設施保護范圍內修建違法建筑的,由天然氣行政主管部門負責予以查處。
(十七)依據(jù)《重慶市城市房屋拆遷管理條例》第十七條、第十八條的規(guī)定,在拆遷范圍內修建違法建筑的,由房地產行政主管部門負責予以查處。
(十八)依據(jù)《電力法》第五十三條、第六十九條、《民用航空法》第六十條的規(guī)定,影響電力設施、飛行安全或在電力設施、機場凈空保護范圍內修建違法建筑的,由縣級以上人民政府負責予以查處。
(十九)依據(jù)《物業(yè)管理條例》第六十六條之規(guī)定明確三項由房地產行政主管部門負責查處,而《重慶市物業(yè)管理條例》第五十九條第一至第十三項規(guī)定,也明確了就有6個行業(yè)主管部門行業(yè)管理區(qū)域,其中十一至十三項就是沒有明確到的相關部門負責組織查處。
(二十)依據(jù)建設部文件建質〔2004〕216號《關于加強村鎮(zhèn)建設工程質量安全管理的若干意見》中”建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)所有加層(多數(shù)理由是屋頂漏水)的擴建工程必須委托有資質的設計單位進行設計,并由有資質的施工單位承建”,則”質量安全”和建筑設計單位及施工企業(yè)的主管部門是城鄉(xiāng)建設管理部門。
(一)科學設置機構。成立一支綜合執(zhí)法大隊,整合現(xiàn)有執(zhí)法資源,依法設定職能職責,科學擬定目標任務,進一步細化目標考核,強化責任追究,優(yōu)化實施方案,實施統(tǒng)一領導、統(tǒng)一執(zhí)法口徑、統(tǒng)一處罰標準,強化行政執(zhí)法。
(二)完善執(zhí)法機制。建立健全信息共享機制、聯(lián)合查處機制和重大案件聯(lián)查會商制度,規(guī)劃、房管、國土、市政、園林、建設等部門要認真貫徹落實法律法規(guī),發(fā)揮各自職能,加強協(xié)作配合,盡快出臺一套切實可行的操作規(guī)范,以增強執(zhí)法手段,提高執(zhí)法效能。
(三)強化輿論宣傳。通過廣播電臺、電視臺、報紙等媒體多層次、多角度加強宣傳報道力度,一方面宣傳城區(qū)規(guī)劃執(zhí)法工作的重要意義以及進展、成效,形成正確的輿論導向和良好的輿論監(jiān)督環(huán)境,尋求全社會的輿論支持;另一方面及時對違反建設行為予以跟蹤曝光,動員群眾開展輿論批評,監(jiān)督違法建設行為,同時也引導各建設業(yè)主和個人守法從業(yè)。
(四)強化執(zhí)法力量。隨著城市化進程加快,城市規(guī)模不斷擴張,建設項目日趨增多的現(xiàn)實情況,建議一方面及時增加執(zhí)法人員,合理配置執(zhí)法工具,建立長效的財政經(jīng)費投入機制;另一方面要提高執(zhí)法水平,加強對法律法規(guī)、城建規(guī)劃專業(yè)知識、執(zhí)法工作方法和工作技巧方面的教育培訓,提高執(zhí)法人員的綜合素質和執(zhí)法能力,切實做到依法行政,嚴格執(zhí)法。
(五)劃定專門管理區(qū)。加強專項規(guī)劃編制,科學劃定各部門組織查處的專門管理區(qū),鎖定管理范圍、細化目標考核、落實管理任務和明確管理責任,依法履職,不留空檔,探索長效的管理機制,納入各部門的實績考核,切實從源頭及過程上加強管理,有效遏制違法建設勢頭漫延,使城市建設走上良性的發(fā)展軌道。
(六)加強行業(yè)管理。通過治理、培訓、學習,增強行業(yè)人員的法制意識和責任意識。
(七)完善追責制度。要對執(zhí)法單位和執(zhí)法人員的執(zhí)法責任追究制度按照現(xiàn)行法律法規(guī)的要求進行完善,并嚴格執(zhí)行。尤其對建設業(yè)主、施工單位、從業(yè)人員的責任追究需要加強,從源頭上來解決違法、違章問題。
作者:重慶市墊江縣規(guī)劃局局長
責任編輯:馬 健