廖東嵐

唐清兩代監(jiān)察制度比較研究

廖東嵐

以分察百僚、巡按郡縣、糾視刑獄和肅整朝儀為主要內(nèi)容的行政監(jiān)察制度是我國古代封建王朝政治制度的重要內(nèi)容，行政監(jiān)察的主要目標是維護皇權(quán)，維護封建統(tǒng)治秩序。在我國兩千多年的封建歷史中，由于各朝代所面臨的實際情況不同，行政監(jiān)察制度也各具特色。其中唐、清兩代作為我國經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的鼎盛時期，其監(jiān)察制度也十分具有代表性，本文將這兩個朝代的監(jiān)察制度進行整理，比較其優(yōu)點和不足，不僅能使我們對兩代的監(jiān)察制度有更深入的理解，也能為我們完善當今監(jiān)察制度提供經(jīng)驗和教訓。

一、兩代監(jiān)察制度比較

（一）共同點

1．監(jiān)察職權(quán)的依附性

無論是唐代還是清代，擁有最高檢察權(quán)的都是皇帝。這是中國封建監(jiān)察制度最根本性的弊端，也是這兩個朝代監(jiān)察制度最根本性、最明顯的弊端。中國封建社會里，皇帝擁有國家最高立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)。因此，國家的一切法律制度的制定與廢止，一切機構(gòu)的設(shè)置與裁撤，一切官吏的任免與升降，一切政令的制定與實施，都在相當?shù)某潭壬鲜芑实蹅€人的意志所左右，封建人治嚴重制約著監(jiān)察系統(tǒng)效能的發(fā)揮，監(jiān)察官行使職權(quán)需要皇帝的保護，御史彈劾的效果也完全取決于皇帝。例如，清順治時張煊彈劾陳名夏，因譚泰反誣，皇帝聽信譚泰之言，最后陳名夏無罪，自己反而含冤而死，雖死后平反，但終究還是死了。唐睿宗時侍御史楊孚彈劾權(quán)貴反遭毀謗，唐睿宗因此感慨說：“鷹搏狡兔，須急救之，不爾必反為所噬。御史繩奸亦然，若非人主保衛(wèi)之，則亦為奸憊所噬矣”。[1]對于監(jiān)察官員或諫官，不同素質(zhì)的皇帝會有不同的態(tài)度。遇明君，監(jiān)察機關(guān)尚可成為“糾百官罪之司”；倘遇昏君，則成為包庇官邪和制造罪惡之司了。

2．監(jiān)察機構(gòu)的獨立性

唐朝中央監(jiān)察機構(gòu)與行政機關(guān)分離，組成獨立的監(jiān)察機關(guān)，地方監(jiān)察機構(gòu)一般也不隸屬于地方衙門。這種監(jiān)察體制有利于監(jiān)察機構(gòu)獨立行使監(jiān)察權(quán)，排除同級或上級行政長官的干擾。而在領(lǐng)導體制方面，唐朝自成系統(tǒng)的獨立垂直領(lǐng)導體制，即中央監(jiān)察機關(guān)直屬于皇帝，對皇帝個人負責；地方監(jiān)察機關(guān)直屬于中央監(jiān)察機關(guān)，對皇帝和中央監(jiān)察機關(guān)負責，實行垂直領(lǐng)導，不受其它部門，尤其是不受被監(jiān)察部門的阻擾，使監(jiān)察機關(guān)能有效地發(fā)揮其職權(quán)。

唐朝監(jiān)察機構(gòu)的獨立性表現(xiàn)在：一是監(jiān)察權(quán)力的縱向獨立性易于擺脫橫向干擾，形成依法監(jiān)察的制度基礎(chǔ)。二是監(jiān)察權(quán)力的縱向負責制，容易制約監(jiān)察者，促使其依法監(jiān)察，秉公執(zhí)法。監(jiān)察機構(gòu)雖設(shè)長官，但其下屬御史各有專職，不受長官指揮，更不受同僚的牽制，事權(quán)也是獨立的。三是監(jiān)察權(quán)力的縱向組織性，易于擺脫橫向人事干擾，避免監(jiān)察者及其親屬的陷入，使監(jiān)察者高屋建瓴依法監(jiān)察。

清代的監(jiān)察機構(gòu)實行獨立建制，不附屬于其他衙門，與其他的衙門機構(gòu)具有平行的地位。其中，地方最高檢察官總督、巡撫在組織系統(tǒng)上隸屬于都察院，省級設(shè)十五道監(jiān)察御史和提刑按察司，均為都察院之派出機構(gòu)，與地方衙門無從屬關(guān)系。提刑按察司與十五道監(jiān)察御史一起實施對府（州）縣衙的監(jiān)察。這些地方機構(gòu)具體執(zhí)行監(jiān)察事宜，但在逐步被賦予奏折權(quán)后，也獲得了與帝王直接溝通的特權(quán)，就一些具體問題對皇帝行使諫諍之職。

3．監(jiān)察職權(quán)的廣泛性

唐朝御史臺對行政、司法、財經(jīng)、治安、禮儀、軍隊等擁有廣泛的監(jiān)察權(quán)。唐朝門下省的封駁審議和給諫制度也是其監(jiān)察職能擴大的表現(xiàn)。門下省侍中和諫官的監(jiān)察特點是對決策的事先監(jiān)察，這有利于防止決策的失誤，其監(jiān)察對象除中央主要官員外，還指向皇帝。而六察官的出現(xiàn)確立和御史臺對六部的檢察權(quán)，不僅監(jiān)察六部官員的行為，還監(jiān)察部門的會議、決策是否有誤?！短屏洹芬?guī)定：監(jiān)察御史“凡尚書省有會議，亦監(jiān)其過謬”。[2]而御史中丞參與重大案件審理的“三司推事”的設(shè)立則表明，唐代的監(jiān)察權(quán)力已經(jīng)進入到司法領(lǐng)域。

清代都察院監(jiān)察官員的職權(quán)更為廣泛。在決策方面，左都御史位列九卿，作為議政大臣可以直接參與決策。國家政治之得失，各監(jiān)察官可以上書直陳。其監(jiān)察范圍涉及國家政治、司法、財政、經(jīng)濟、軍事等各個方面。而在檢查對象上，就個人而言，自皇帝以下，上至宰執(zhí)大臣，下至普通官員，無所不在其監(jiān)察之列。就機構(gòu)而言，從中央部院到地方諸縣衙門，無所不在其管轄之中。

（二）不同點

1．封駁權(quán)的強化與削弱

唐代諫官雖分別隸屬于中書、門下省，但由于門下省的主要執(zhí)掌是匡正政治上的闕失，以諫諍封駁為己任，所以它是極有實權(quán)的中央言諫機關(guān)。唐代賦予它的權(quán)利很廣泛，它的職權(quán)包括：封駁詔敕，制約皇權(quán)；審核副署中央各部門上奏的一切文書，并提出處理意見，如有不當有權(quán)駁回；負責獻納諫諍；還負責監(jiān)督朝廷禮儀大事和皇帝起居事宜的注錄。給事中不僅可以封還詔書，而且還可以直接在詔書上面寫批語，涂改而奏還，這就是所謂的“涂歸”制度。因為制度的支持和鼓勵，唐代出現(xiàn)了很多剛正勁直敢于履行封駁之權(quán)的給事中不少，著名的如許孟容、袁高、李藩、呂元膺等。

清代諫官在封駁奏章方面的權(quán)力大不如前朝，基本上名存實亡。在清入關(guān)后始設(shè)六科，且六科給事中品級逐漸提升。自六科設(shè)立后，六科給事中諫諍活躍，且諫言大多被皇帝采納。但雍正元年，下詔將六科并入都察院，六科給事中“掌言職，傳達綸音，勘鞫官府公事，以注銷文卷，有封駁即聞”。[3]六科的主要任務(wù)是“科抄”，其次是監(jiān)督各部工作，注銷文卷。這樣，六科給事中的職權(quán)與監(jiān)察御史基本相同。而在軍機處設(shè)立后，基本取代內(nèi)閣成為中樞機構(gòu)，六部的重要職權(quán)已被剝奪。所以，以監(jiān)察六部為主的六科的封駁就限于一般性文件，重要機密文件則直接由軍機處發(fā)出，六科無權(quán)封駁。后來，密折制度盛行，百官之間彼此監(jiān)視，便于君主直接控制。如此給事中駁正百官有違章奏的機會喪失，不得不淪為一普通的監(jiān)察官。

2．對社會監(jiān)督控制

唐、清兩個朝代的社會監(jiān)督主要通過御史的“風聞言事權(quán)”實現(xiàn)。所謂風聞言事權(quán)，即御史無須有確鑿證據(jù)，可憑傳聞彈劾其他官員的權(quán)力。但是兩個朝代的風聞言事權(quán)的具體實施又有所不同。唐代（除武周時期）風聞言事之后通常要求核對事實，入言不符實，要對妄言者進行懲罰。而清代風聞言事作為監(jiān)察御史的特權(quán)，“即所奏涉虛，亦不坐罪”。[4]

在對社會輿論的態(tài)度上，唐清兩代相差較大。唐武則天時期，為了廣開言路，在朝堂置銅匭。“匭”相當于今天的檢舉箱。四匭分設(shè)朝堂的的東、南、西、北四面，分別涂上青、丹、白、黑四色。向四匭內(nèi)所投的內(nèi)容分別是：事關(guān)養(yǎng)民勸農(nóng)、論時政得失、陳訴冤屈、告天文、秘謀等。設(shè)專人受理所投書狀，并據(jù)狀申奏。清代時，為了維護封建集權(quán)，統(tǒng)治者十分重視對社會輿論的監(jiān)督和控制，將監(jiān)察的觸角延伸到思想文化領(lǐng)域，彈劾所謂“學術(shù)不正”，屢興文字獄，殘酷鎮(zhèn)壓思想上、文字上稍有“越軌”的士人?？涤呵奈淖知z可謂是愈演愈烈，僅記載的就有108起。對知識分子的打壓最直接的后果就是中國文化賴以傳承的基礎(chǔ)——文化典籍遭到嚴重破壞。還有，士大夫們的話語權(quán)受到嚴格限制，嚴重打擊了他們諍諫皇帝、上書言事的積極性，皇權(quán)專制因缺少了一個有力的監(jiān)督力量而更加肆無忌憚。

3．監(jiān)督官員的設(shè)置

無論是唐代還是清代，對監(jiān)察官員的選拔都十分嚴格。在官員的設(shè)置上，清代比唐代監(jiān)察官數(shù)量明顯增加，且其設(shè)置帶有民族性。清代雖由滿洲統(tǒng)治，但出于政治穩(wěn)定和現(xiàn)實發(fā)展的客觀需要，在官吏額設(shè)時十分注重滿、漢、蒙等族的比例均衡。都察院各官設(shè)均等數(shù)量的滿（蒙）、漢（軍）若干人。清初滿官品秩高于漢官，后滿漢品秩劃一。其中最高長官也滿、漢各一人，二人自順治十六年（1659年）后同級，共同決策，共同領(lǐng)導。但是，滿漢官選人途徑不同、地位不平等，即使在滿漢官平級后，也不代表漢官就可以與滿官平起平坐。而滿官在選授、升轉(zhuǎn)等方面也優(yōu)于漢官。漢科道在選授環(huán)節(jié)上有嚴格的出身、資俸限制，而滿科道卻基本不受此限制，一般論俸升補，即使“漢軍御史亦可不由科目”，這表明只要是旗人就比漢人優(yōu)越。

二、啟示

兩個朝代的監(jiān)察制度是我國古代檢查制度史上的典范，雖然各有優(yōu)劣，但是在我們現(xiàn)代檢察制度建設(shè)過程中，也有許多值得借鑒的地方。

第一，監(jiān)察系統(tǒng)應(yīng)該是垂直獨立的監(jiān)察組織體系。唐、清兩代監(jiān)察制度一個最明顯的特點就是監(jiān)察機構(gòu)獨立，自上而下垂直監(jiān)察。我國監(jiān)察機關(guān)實行的是雙重領(lǐng)導體制，而且在實踐中更偏重受制于橫向的權(quán)力體系，地方化傾向嚴重。監(jiān)察機關(guān)無法對本級人民政府及其領(lǐng)導實行監(jiān)督。而雙重領(lǐng)導體制導致檢查工作沒有得到有效的發(fā)揮。一方面監(jiān)察機關(guān)作為一級政府權(quán)力機關(guān)，其使命即是對行政人員的行為進行監(jiān)督和制約，使其存在積極監(jiān)督的動力，但從其機構(gòu)設(shè)置而言，又受制于政府機關(guān)的控制，會產(chǎn)生消極監(jiān)督的行為。因此，我國應(yīng)改雙重領(lǐng)導體制為垂直管理體制，將橫向制約為主，垂直領(lǐng)導改為輔為垂直領(lǐng)導為主，橫向制約為輔，構(gòu)建一個在擁有立法和監(jiān)督雙重職能的人大的直接領(lǐng)導下，直接對人大負責，不受黨政部門、行政機關(guān)干涉的監(jiān)察機構(gòu)。為了保證檢察機構(gòu)的獨立性，還應(yīng)賦予其財政上的自主權(quán)、錄用人員的自主權(quán)，使監(jiān)察機構(gòu)擺脫上級機關(guān)、地方當局的控制和影響。

第二，要賦予監(jiān)察工作人員重要的身份保障，使其全面發(fā)揮作用。唐清兩代監(jiān)察官員的監(jiān)察權(quán)依附于皇權(quán)，在行使職權(quán)時有充分的身份保障和權(quán)利保障。監(jiān)察官員除了擁有廣泛的監(jiān)察權(quán)外，還擁有一些在實際工作中需要的特殊權(quán)力，例如兩代都盛行的風聞言事權(quán)，清代的密折奏事權(quán)等。我國現(xiàn)今監(jiān)察體制下的監(jiān)察人員的地位同其他國家工作人員一樣，這就使得監(jiān)察人員在行使職權(quán)時顧慮重重，因此有必要加強監(jiān)察職業(yè)保障。首先，建立對監(jiān)察人員嚴格的彈劾制度。監(jiān)察人員一經(jīng)任用，一般不得隨意將其罷免、轉(zhuǎn)職、停職、減薪，只有依照法定條件和法定程序，才能予以彈劾、撤職、調(diào)離或退休，使監(jiān)察人員免受外部干擾而依法行使職權(quán)。其次，賦予監(jiān)察人員與其特殊責任相適應(yīng)的某些特權(quán)，從法規(guī)和制度上確保監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威性。對于監(jiān)察機關(guān)做出的處罰決定，監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)強制執(zhí)行。最后，在收入和人身安全及合法權(quán)利上給予充分保障。監(jiān)察人員的薪金待遇應(yīng)由獨立的財政撥款系統(tǒng)管理，自上而下的在全國監(jiān)察系統(tǒng)進行分配，免受行政、財政部門通過財政權(quán)來施加影響。而在監(jiān)察過程中遇到抗拒和報復陷害行為，應(yīng)依照有關(guān)法律予以嚴格保護。

第三，重視對監(jiān)察官或監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察。唐、清兩代的監(jiān)察御史有著很大的監(jiān)察權(quán)，這些權(quán)力使用好了是治吏的利器，然而，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。[5]監(jiān)察權(quán)如果沒有界限，不加約束，同樣會導致權(quán)力的濫用。唐、清兩代，糾舉彈劾并非監(jiān)察官專擅的特權(quán)，監(jiān)察系統(tǒng)以外的官員同樣可以對濫用職權(quán)的監(jiān)察官提出彈劾，行政機關(guān)和司法機關(guān)同樣制約和監(jiān)督著監(jiān)察權(quán)力的使用。同時，相關(guān)法律法規(guī)也對監(jiān)察官員的選拔、任用和監(jiān)察行為進行了嚴格的規(guī)定。我國目前在對監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察人員的監(jiān)督和制約方面仍存在許多不足。主要體現(xiàn)為：認識上的缺乏，“監(jiān)察權(quán)”這個理念無論在監(jiān)察機構(gòu)還是在行政機構(gòu)都沒有得到足夠的重視，對于監(jiān)察權(quán)的誤用和濫用大都采用司法審判的事后補救方法，而沒想到事前和事中預防監(jiān)督這種方式。

第四，注重提升社會輿論的監(jiān)察能力和監(jiān)察權(quán)。在吸納社會輿論，廣開言路這個方面唐、清兩代的監(jiān)察制度都有所體現(xiàn)，但是唐代相對來說能較好地利用社會輿論監(jiān)督力量。目前在我國，社會輿論這一監(jiān)督力量沒有得到充分利用。一是社會組織獨立性差，受到政府的管理和牽制，沒有能很好地起到監(jiān)督的作用。二是社會輿論組織行使監(jiān)督權(quán)時容易受到被監(jiān)督機構(gòu)的壓制和報復。

要解決這些問題，首先制度建設(shè)要先行。其中包括社會輿論監(jiān)督的外部制度環(huán)境和輿論監(jiān)督的內(nèi)部制度建設(shè)。外部制度環(huán)境就是輿論監(jiān)督的外部制度環(huán)境須符合一定的要求才能夠保障輿論監(jiān)督發(fā)揮正常的功能。例如，公民擁有真正的選舉權(quán)利，可以罷免在輿論監(jiān)督過程中被揭露出來的腐敗或不稱職的官員，或在新的一輪選舉中放棄對他的支持。內(nèi)部制度建設(shè)就是與輿論監(jiān)督直接相關(guān)的法律制度應(yīng)當能夠保障輿論監(jiān)督發(fā)揮正常的效果。同時，輿論組織通常既沒有豐厚的資金支持也沒有權(quán)力的保護，因此，法律法規(guī)必須保護輿論監(jiān)督者的合法權(quán)利，使其在沒有后顧之憂的情況下行使監(jiān)督權(quán)，才能真正發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。

第五，監(jiān)察人員的設(shè)置和任用不應(yīng)有民族或者其他方面的區(qū)別對待。唐、清兩代對于監(jiān)察官員的選拔和任用都很嚴格，特別是作為少數(shù)民族的清朝，十分注重滿漢官員設(shè)置平衡。但是，“崇尚滿洲”這一觀念在滿人心中根深蒂固，即使在制度上有所規(guī)定，但在具體實施時還是給予了滿官多方面的特權(quán)。這一狀況使得當時許多勇于直諫的漢官遭到打壓和迫害。目前我國在公務(wù)人員的錄取和設(shè)置上沒有民族歧視，但是些所謂的“關(guān)系戶”卻是破壞監(jiān)督機構(gòu)公平公正性的最大因素。因此，監(jiān)察人員的選拔、任用除了在素質(zhì)上嚴格要求之外，還應(yīng)注重程序上的公平公正。

注釋：

[1]司馬光.資治通鑒[M].北京：中華書局，1956年

[2]《唐六典》卷13《御史臺》

[3]《清史稿》卷115《職官二》

[4]《大清會典事例》卷754《憲綱·諭旨一》

[5]孟德斯鳩.論法的精神

[1]陳仲夫．唐六典[M]．卷13御史臺．北京：中華書局，1992年

[2]清朝通典[M]．卷26《都察院》

[3]趙爾巽．清史稿[M]．卷115《職官二》．上海：上海古籍出版社，1986年

[4]大清會典事例[M]．卷754《憲綱·諭旨一》

[5]司馬光．資治通鑒[M]．北京：中華書局，1956年

[6]孟德斯鳩．論法的精神[M]．北京：商務(wù)印書館，1997年

[7]楊軍．周湘榮．論清代監(jiān)察體制的三重性[J]．湖南工程學院學報，2005，12

[8]華曉皓．清代監(jiān)察效能初探[D]．江蘇：蘇州大學碩士論文，2009年

[9]王芳．唐代監(jiān)察制度研究[D]．遼寧：大連理工大學碩士論文，2005年

[10]胡滄澤．唐代監(jiān)察體制的變革[J]．福建師范大學學報，2001，3

[11]陳彬．阜元．論清代檢察制度的兩個問題[J]．四川師范大學學報，1997，5

[12]梁娟娟．清代諫議制度研究[D]．山東：山東大學博士論文，2009年

[13]劉戰(zhàn)．謝茉莉．試論清代的監(jiān)察制度[J]．遼寧大學學報，2001，5

[14]馬艷麗．明清御史制度比較研究[D]．吉林：東北師范大學碩士論文，2008，5

[15]李巧．試論清代監(jiān)察制度的建制及其監(jiān)察機能萎縮的原因[D]．河南：鄭州大學碩士論文，2004年

作者：廣州大學行政管理學碩士研究生

責任編輯：張 波