廖東嵐
唐清兩代監(jiān)察制度比較研究
廖東嵐
以分察百僚、巡按郡縣、糾視刑獄和肅整朝儀為主要內(nèi)容的行政監(jiān)察制度是我國古代封建王朝政治制度的重要內(nèi)容,行政監(jiān)察的主要目標是維護皇權,維護封建統(tǒng)治秩序。在我國兩千多年的封建歷史中,由于各朝代所面臨的實際情況不同,行政監(jiān)察制度也各具特色。其中唐、清兩代作為我國經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的鼎盛時期,其監(jiān)察制度也十分具有代表性,本文將這兩個朝代的監(jiān)察制度進行整理,比較其優(yōu)點和不足,不僅能使我們對兩代的監(jiān)察制度有更深入的理解,也能為我們完善當今監(jiān)察制度提供經(jīng)驗和教訓。
(一)共同點
1.監(jiān)察職權的依附性
無論是唐代還是清代,擁有最高檢察權的都是皇帝。這是中國封建監(jiān)察制度最根本性的弊端,也是這兩個朝代監(jiān)察制度最根本性、最明顯的弊端。中國封建社會里,皇帝擁有國家最高立法權、司法權、行政權。因此,國家的一切法律制度的制定與廢止,一切機構的設置與裁撤,一切官吏的任免與升降,一切政令的制定與實施,都在相當?shù)某潭壬鲜芑实蹅€人的意志所左右,封建人治嚴重制約著監(jiān)察系統(tǒng)效能的發(fā)揮,監(jiān)察官行使職權需要皇帝的保護,御史彈劾的效果也完全取決于皇帝。例如,清順治時張煊彈劾陳名夏,因譚泰反誣,皇帝聽信譚泰之言,最后陳名夏無罪,自己反而含冤而死,雖死后平反,但終究還是死了。唐睿宗時侍御史楊孚彈劾權貴反遭毀謗,唐睿宗因此感慨說:“鷹搏狡兔,須急救之,不爾必反為所噬。御史繩奸亦然,若非人主保衛(wèi)之,則亦為奸憊所噬矣”。[1]對于監(jiān)察官員或諫官,不同素質(zhì)的皇帝會有不同的態(tài)度。遇明君,監(jiān)察機關尚可成為“糾百官罪之司”;倘遇昏君,則成為包庇官邪和制造罪惡之司了。
2.監(jiān)察機構的獨立性
唐朝中央監(jiān)察機構與行政機關分離,組成獨立的監(jiān)察機關,地方監(jiān)察機構一般也不隸屬于地方衙門。這種監(jiān)察體制有利于監(jiān)察機構獨立行使監(jiān)察權,排除同級或上級行政長官的干擾。而在領導體制方面,唐朝自成系統(tǒng)的獨立垂直領導體制,即中央監(jiān)察機關直屬于皇帝,對皇帝個人負責;地方監(jiān)察機關直屬于中央監(jiān)察機關,對皇帝和中央監(jiān)察機關負責,實行垂直領導,不受其它部門,尤其是不受被監(jiān)察部門的阻擾,使監(jiān)察機關能有效地發(fā)揮其職權。
唐朝監(jiān)察機構的獨立性表現(xiàn)在:一是監(jiān)察權力的縱向獨立性易于擺脫橫向干擾,形成依法監(jiān)察的制度基礎。二是監(jiān)察權力的縱向負責制,容易制約監(jiān)察者,促使其依法監(jiān)察,秉公執(zhí)法。監(jiān)察機構雖設長官,但其下屬御史各有專職,不受長官指揮,更不受同僚的牽制,事權也是獨立的。三是監(jiān)察權力的縱向組織性,易于擺脫橫向人事干擾,避免監(jiān)察者及其親屬的陷入,使監(jiān)察者高屋建瓴依法監(jiān)察。
清代的監(jiān)察機構實行獨立建制,不附屬于其他衙門,與其他的衙門機構具有平行的地位。其中,地方最高檢察官總督、巡撫在組織系統(tǒng)上隸屬于都察院,省級設十五道監(jiān)察御史和提刑按察司,均為都察院之派出機構,與地方衙門無從屬關系。提刑按察司與十五道監(jiān)察御史一起實施對府(州)縣衙的監(jiān)察。這些地方機構具體執(zhí)行監(jiān)察事宜,但在逐步被賦予奏折權后,也獲得了與帝王直接溝通的特權,就一些具體問題對皇帝行使諫諍之職。
3.監(jiān)察職權的廣泛性
唐朝御史臺對行政、司法、財經(jīng)、治安、禮儀、軍隊等擁有廣泛的監(jiān)察權。唐朝門下省的封駁審議和給諫制度也是其監(jiān)察職能擴大的表現(xiàn)。門下省侍中和諫官的監(jiān)察特點是對決策的事先監(jiān)察,這有利于防止決策的失誤,其監(jiān)察對象除中央主要官員外,還指向皇帝。而六察官的出現(xiàn)確立和御史臺對六部的檢察權,不僅監(jiān)察六部官員的行為,還監(jiān)察部門的會議、決策是否有誤。《唐六典》規(guī)定:監(jiān)察御史“凡尚書省有會議,亦監(jiān)其過謬”。[2]而御史中丞參與重大案件審理的“三司推事”的設立則表明,唐代的監(jiān)察權力已經(jīng)進入到司法領域。
清代都察院監(jiān)察官員的職權更為廣泛。在決策方面,左都御史位列九卿,作為議政大臣可以直接參與決策。國家政治之得失,各監(jiān)察官可以上書直陳。其監(jiān)察范圍涉及國家政治、司法、財政、經(jīng)濟、軍事等各個方面。而在檢查對象上,就個人而言,自皇帝以下,上至宰執(zhí)大臣,下至普通官員,無所不在其監(jiān)察之列。就機構而言,從中央部院到地方諸縣衙門,無所不在其管轄之中。
(二)不同點
1.封駁權的強化與削弱
唐代諫官雖分別隸屬于中書、門下省,但由于門下省的主要執(zhí)掌是匡正政治上的闕失,以諫諍封駁為己任,所以它是極有實權的中央言諫機關。唐代賦予它的權利很廣泛,它的職權包括:封駁詔敕,制約皇權;審核副署中央各部門上奏的一切文書,并提出處理意見,如有不當有權駁回;負責獻納諫諍;還負責監(jiān)督朝廷禮儀大事和皇帝起居事宜的注錄。給事中不僅可以封還詔書,而且還可以直接在詔書上面寫批語,涂改而奏還,這就是所謂的“涂歸”制度。因為制度的支持和鼓勵,唐代出現(xiàn)了很多剛正勁直敢于履行封駁之權的給事中不少,著名的如許孟容、袁高、李藩、呂元膺等。
清代諫官在封駁奏章方面的權力大不如前朝,基本上名存實亡。在清入關后始設六科,且六科給事中品級逐漸提升。自六科設立后,六科給事中諫諍活躍,且諫言大多被皇帝采納。但雍正元年,下詔將六科并入都察院,六科給事中“掌言職,傳達綸音,勘鞫官府公事,以注銷文卷,有封駁即聞”。[3]六科的主要任務是“科抄”,其次是監(jiān)督各部工作,注銷文卷。這樣,六科給事中的職權與監(jiān)察御史基本相同。而在軍機處設立后,基本取代內(nèi)閣成為中樞機構,六部的重要職權已被剝奪。所以,以監(jiān)察六部為主的六科的封駁就限于一般性文件,重要機密文件則直接由軍機處發(fā)出,六科無權封駁。后來,密折制度盛行,百官之間彼此監(jiān)視,便于君主直接控制。如此給事中駁正百官有違章奏的機會喪失,不得不淪為一普通的監(jiān)察官。
2.對社會監(jiān)督控制
唐、清兩個朝代的社會監(jiān)督主要通過御史的“風聞言事權”實現(xiàn)。所謂風聞言事權,即御史無須有確鑿證據(jù),可憑傳聞彈劾其他官員的權力。但是兩個朝代的風聞言事權的具體實施又有所不同。唐代(除武周時期)風聞言事之后通常要求核對事實,入言不符實,要對妄言者進行懲罰。而清代風聞言事作為監(jiān)察御史的特權,“即所奏涉虛,亦不坐罪”。[4]
在對社會輿論的態(tài)度上,唐清兩代相差較大。唐武則天時期,為了廣開言路,在朝堂置銅匭?!皡Q”相當于今天的檢舉箱。四匭分設朝堂的的東、南、西、北四面,分別涂上青、丹、白、黑四色。向四匭內(nèi)所投的內(nèi)容分別是:事關養(yǎng)民勸農(nóng)、論時政得失、陳訴冤屈、告天文、秘謀等。設專人受理所投書狀,并據(jù)狀申奏。清代時,為了維護封建集權,統(tǒng)治者十分重視對社會輿論的監(jiān)督和控制,將監(jiān)察的觸角延伸到思想文化領域,彈劾所謂“學術不正”,屢興文字獄,殘酷鎮(zhèn)壓思想上、文字上稍有“越軌”的士人??涤呵奈淖知z可謂是愈演愈烈,僅記載的就有108起。對知識分子的打壓最直接的后果就是中國文化賴以傳承的基礎——文化典籍遭到嚴重破壞。還有,士大夫們的話語權受到嚴格限制,嚴重打擊了他們諍諫皇帝、上書言事的積極性,皇權專制因缺少了一個有力的監(jiān)督力量而更加肆無忌憚。
3.監(jiān)督官員的設置
無論是唐代還是清代,對監(jiān)察官員的選拔都十分嚴格。在官員的設置上,清代比唐代監(jiān)察官數(shù)量明顯增加,且其設置帶有民族性。清代雖由滿洲統(tǒng)治,但出于政治穩(wěn)定和現(xiàn)實發(fā)展的客觀需要,在官吏額設時十分注重滿、漢、蒙等族的比例均衡。都察院各官設均等數(shù)量的滿(蒙)、漢(軍)若干人。清初滿官品秩高于漢官,后滿漢品秩劃一。其中最高長官也滿、漢各一人,二人自順治十六年(1659年)后同級,共同決策,共同領導。但是,滿漢官選人途徑不同、地位不平等,即使在滿漢官平級后,也不代表漢官就可以與滿官平起平坐。而滿官在選授、升轉等方面也優(yōu)于漢官。漢科道在選授環(huán)節(jié)上有嚴格的出身、資俸限制,而滿科道卻基本不受此限制,一般論俸升補,即使“漢軍御史亦可不由科目”,這表明只要是旗人就比漢人優(yōu)越。
兩個朝代的監(jiān)察制度是我國古代檢查制度史上的典范,雖然各有優(yōu)劣,但是在我們現(xiàn)代檢察制度建設過程中,也有許多值得借鑒的地方。
第一,監(jiān)察系統(tǒng)應該是垂直獨立的監(jiān)察組織體系。唐、清兩代監(jiān)察制度一個最明顯的特點就是監(jiān)察機構獨立,自上而下垂直監(jiān)察。我國監(jiān)察機關實行的是雙重領導體制,而且在實踐中更偏重受制于橫向的權力體系,地方化傾向嚴重。監(jiān)察機關無法對本級人民政府及其領導實行監(jiān)督。而雙重領導體制導致檢查工作沒有得到有效的發(fā)揮。一方面監(jiān)察機關作為一級政府權力機關,其使命即是對行政人員的行為進行監(jiān)督和制約,使其存在積極監(jiān)督的動力,但從其機構設置而言,又受制于政府機關的控制,會產(chǎn)生消極監(jiān)督的行為。因此,我國應改雙重領導體制為垂直管理體制,將橫向制約為主,垂直領導改為輔為垂直領導為主,橫向制約為輔,構建一個在擁有立法和監(jiān)督雙重職能的人大的直接領導下,直接對人大負責,不受黨政部門、行政機關干涉的監(jiān)察機構。為了保證檢察機構的獨立性,還應賦予其財政上的自主權、錄用人員的自主權,使監(jiān)察機構擺脫上級機關、地方當局的控制和影響。
第二,要賦予監(jiān)察工作人員重要的身份保障,使其全面發(fā)揮作用。唐清兩代監(jiān)察官員的監(jiān)察權依附于皇權,在行使職權時有充分的身份保障和權利保障。監(jiān)察官員除了擁有廣泛的監(jiān)察權外,還擁有一些在實際工作中需要的特殊權力,例如兩代都盛行的風聞言事權,清代的密折奏事權等。我國現(xiàn)今監(jiān)察體制下的監(jiān)察人員的地位同其他國家工作人員一樣,這就使得監(jiān)察人員在行使職權時顧慮重重,因此有必要加強監(jiān)察職業(yè)保障。首先,建立對監(jiān)察人員嚴格的彈劾制度。監(jiān)察人員一經(jīng)任用,一般不得隨意將其罷免、轉職、停職、減薪,只有依照法定條件和法定程序,才能予以彈劾、撤職、調(diào)離或退休,使監(jiān)察人員免受外部干擾而依法行使職權。其次,賦予監(jiān)察人員與其特殊責任相適應的某些特權,從法規(guī)和制度上確保監(jiān)察機構的權威性。對于監(jiān)察機關做出的處罰決定,監(jiān)察機構有權強制執(zhí)行。最后,在收入和人身安全及合法權利上給予充分保障。監(jiān)察人員的薪金待遇應由獨立的財政撥款系統(tǒng)管理,自上而下的在全國監(jiān)察系統(tǒng)進行分配,免受行政、財政部門通過財政權來施加影響。而在監(jiān)察過程中遇到抗拒和報復陷害行為,應依照有關法律予以嚴格保護。
第三,重視對監(jiān)察官或監(jiān)察機構的監(jiān)察。唐、清兩代的監(jiān)察御史有著很大的監(jiān)察權,這些權力使用好了是治吏的利器,然而,“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。[5]監(jiān)察權如果沒有界限,不加約束,同樣會導致權力的濫用。唐、清兩代,糾舉彈劾并非監(jiān)察官專擅的特權,監(jiān)察系統(tǒng)以外的官員同樣可以對濫用職權的監(jiān)察官提出彈劾,行政機關和司法機關同樣制約和監(jiān)督著監(jiān)察權力的使用。同時,相關法律法規(guī)也對監(jiān)察官員的選拔、任用和監(jiān)察行為進行了嚴格的規(guī)定。我國目前在對監(jiān)察機構和監(jiān)察人員的監(jiān)督和制約方面仍存在許多不足。主要體現(xiàn)為:認識上的缺乏,“監(jiān)察權”這個理念無論在監(jiān)察機構還是在行政機構都沒有得到足夠的重視,對于監(jiān)察權的誤用和濫用大都采用司法審判的事后補救方法,而沒想到事前和事中預防監(jiān)督這種方式。
第四,注重提升社會輿論的監(jiān)察能力和監(jiān)察權。在吸納社會輿論,廣開言路這個方面唐、清兩代的監(jiān)察制度都有所體現(xiàn),但是唐代相對來說能較好地利用社會輿論監(jiān)督力量。目前在我國,社會輿論這一監(jiān)督力量沒有得到充分利用。一是社會組織獨立性差,受到政府的管理和牽制,沒有能很好地起到監(jiān)督的作用。二是社會輿論組織行使監(jiān)督權時容易受到被監(jiān)督機構的壓制和報復。
要解決這些問題,首先制度建設要先行。其中包括社會輿論監(jiān)督的外部制度環(huán)境和輿論監(jiān)督的內(nèi)部制度建設。外部制度環(huán)境就是輿論監(jiān)督的外部制度環(huán)境須符合一定的要求才能夠保障輿論監(jiān)督發(fā)揮正常的功能。例如,公民擁有真正的選舉權利,可以罷免在輿論監(jiān)督過程中被揭露出來的腐敗或不稱職的官員,或在新的一輪選舉中放棄對他的支持。內(nèi)部制度建設就是與輿論監(jiān)督直接相關的法律制度應當能夠保障輿論監(jiān)督發(fā)揮正常的效果。同時,輿論組織通常既沒有豐厚的資金支持也沒有權力的保護,因此,法律法規(guī)必須保護輿論監(jiān)督者的合法權利,使其在沒有后顧之憂的情況下行使監(jiān)督權,才能真正發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。
第五,監(jiān)察人員的設置和任用不應有民族或者其他方面的區(qū)別對待。唐、清兩代對于監(jiān)察官員的選拔和任用都很嚴格,特別是作為少數(shù)民族的清朝,十分注重滿漢官員設置平衡。但是,“崇尚滿洲”這一觀念在滿人心中根深蒂固,即使在制度上有所規(guī)定,但在具體實施時還是給予了滿官多方面的特權。這一狀況使得當時許多勇于直諫的漢官遭到打壓和迫害。目前我國在公務人員的錄取和設置上沒有民族歧視,但是些所謂的“關系戶”卻是破壞監(jiān)督機構公平公正性的最大因素。因此,監(jiān)察人員的選拔、任用除了在素質(zhì)上嚴格要求之外,還應注重程序上的公平公正。
注釋:
[1]司馬光.資治通鑒[M].北京:中華書局,1956年
[2]《唐六典》卷13《御史臺》
[3]《清史稿》卷115《職官二》
[4]《大清會典事例》卷754《憲綱·諭旨一》
[5]孟德斯鳩.論法的精神
[1]陳仲夫.唐六典[M].卷13御史臺.北京:中華書局,1992年
[2]清朝通典[M].卷26《都察院》
[3]趙爾巽.清史稿[M].卷115《職官二》.上海:上海古籍出版社,1986年
[4]大清會典事例[M].卷754《憲綱·諭旨一》
[5]司馬光.資治通鑒[M].北京:中華書局,1956年
[6]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京:商務印書館,1997年
[7]楊軍.周湘榮.論清代監(jiān)察體制的三重性[J].湖南工程學院學報,2005,12
[8]華曉皓.清代監(jiān)察效能初探[D].江蘇:蘇州大學碩士論文,2009年
[9]王芳.唐代監(jiān)察制度研究[D].遼寧:大連理工大學碩士論文,2005年
[10]胡滄澤.唐代監(jiān)察體制的變革[J].福建師范大學學報,2001,3
[11]陳彬.阜元.論清代檢察制度的兩個問題[J].四川師范大學學報,1997,5
[12]梁娟娟.清代諫議制度研究[D].山東:山東大學博士論文,2009年
[13]劉戰(zhàn).謝茉莉.試論清代的監(jiān)察制度[J].遼寧大學學報,2001,5
[14]馬艷麗.明清御史制度比較研究[D].吉林:東北師范大學碩士論文,2008,5
[15]李巧.試論清代監(jiān)察制度的建制及其監(jiān)察機能萎縮的原因[D].河南:鄭州大學碩士論文,2004年
作者:廣州大學行政管理學碩士研究生
責任編輯:張 波