許冰楊

轉(zhuǎn)型期政府公共危機管理能力提升路徑探析

許冰楊

隨著經(jīng)濟社會的深刻變革，我國危機事件爆發(fā)呈現(xiàn)出頻率較高、規(guī)模較大、波動方式多元和涉及領(lǐng)域多元化等特征，嚴重危害社會公共生活和安全。加強各級政府危機管理能力，盡可能有效地預防、控制、消弭公共危機事件，對于維持社會正常秩序，保障民眾的生命財產(chǎn)安全，樹立政府公信力，促進經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，意義重大。

一、政府公共危機管理的現(xiàn)狀分析

（一）重視危機應對，弱化危機防范

最好的危機管理是預防。很多地方政府往往疏忽危機預防和準備這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，缺乏對危機隱患及時的監(jiān)控和疏導，只是注重危機事件發(fā)生后如何快速響應。慣常做法是在被動應對突發(fā)事件時，強調(diào)“嚴防死守，不惜一切代價”，利用有效的行政權(quán)力和快速的行政手段來全力以赴。這種處理模式效率極高，常能快速地控制危機的蔓延。但這種“兵來將擋，水來土掩”的撞擊式被動反應模式，既難以及時應對日益多樣、復雜、頻發(fā)的各類危機事件，又經(jīng)常耗費巨大的社會資源，同時造成巨大損失。

（二）專門的危機管理機構(gòu)初步設(shè)置，缺乏科學的危機決策系統(tǒng)

目前，各省、地、縣級政府相繼成立了相應的應急管理領(lǐng)導機構(gòu)，將危機管理作為政府的一項日常工作來抓,逐漸走上正規(guī)化和法制化的軌道。如2009年重慶市建立了應急委，并在各區(qū)縣相繼設(shè)立應急辦，主要負責制定預案、組織協(xié)調(diào)和演練等工作。但在實際危機管理過程中，領(lǐng)導班子是臨時從相關(guān)部門抽調(diào)人員應急組成的。而且，很多地方的危機決策者結(jié)構(gòu)單一、知識片面，缺乏綜合型、復合型、高技能的危機決策人才，在危機發(fā)生后很難做到在高度緊張和壓力之下，在有限的時間內(nèi)迅速作出科學決策，控制危機事態(tài)的蔓延。

（三）應急部門垂直管理較強，綜合協(xié)調(diào)不夠

從組織管理來看，政府各應急部門的垂直管理體系較為完備，各種災害管理與行業(yè)管理是一體的，在防范和應對單一性事件時能力較強。但各部門橫向之間的職責分工關(guān)系并不十分明顯，職責交叉和管理脫節(jié)現(xiàn)象并存，危機管理系統(tǒng)條塊分割現(xiàn)象嚴重，政府內(nèi)部之間及政府與危機管理各方主體間難以形成危機綜合協(xié)調(diào)機制，也很難實現(xiàn)資源整合和協(xié)同決策。

（四）政治動員能力強，社會動員能力不夠

公共危機應對與治理是一種全社會的責任，但我國公民主動參與應對危機的意識不強。往往是政府在危機管理過程中始終處于絕對主導地位，幾乎包攬了一切與危機管理相關(guān)的工作，動員模式基本上是一種政治動員。這種形式在應對單項危機事件的快速反應能力比較強，但應對復合危機事件時就顯得力不從心。要想快速、及時、高效地應對復合公共危機，需要政府進行社會動員模式，即借助公共權(quán)力對社會一切人力、財力、物力等資源進行調(diào)動和整合,群防群治。但是，目前多元主體參與危機管理的機制尚未形成，導致公共危機管理能力大打折扣，政府危機管理成本增加。

（五）政府應急能力培訓逐步開展，缺乏社會學習機制

目前，我國公務人員的培訓系統(tǒng)已經(jīng)逐步開始重視危機管理的內(nèi)容，但整個社會的公民公共危機意識、實際應對能力的訓練十分匱乏。具體表現(xiàn)在：第一，政府部門很少組織公眾定期進行危機災難發(fā)生演練，如地震演習、火警演練等，公眾得不到通過實際模擬增加應對危機事件的經(jīng)驗和能力；第二，政府沒有把定期向公眾提供免費的危機應對培訓當成常規(guī)工作任務，也沒依法督促各企事業(yè)單位進行強制性培訓；第三，政府沒能借鑒國外先進經(jīng)驗，印制并盡可能免費發(fā)放危機防范手冊，指導公眾在危機發(fā)生時進行及時有效的自救，減少災害造成的損失；第四，政府沒有把災害防治及自救列入義務教育的必修教材，學校尤其是小學很少開設(shè)相對應的危機應對及生存急救方面的課程。

二、提高政府公共危機管理能力的對策思路

（一）提升全社會的危機意識與應對能力

危機意識是危機管理的起點，也是提升政府公共危機管理能力的前提。培養(yǎng)強烈的危機意識可以有效地減少危機事件發(fā)生的可能性，并且最大程度地避免與減少危機帶來的損害。

首先，政府要樹立危機常態(tài)化管理意識。危機管理能力的提高，根本上有賴于常規(guī)管理的完善，鏟除事件發(fā)生的根源。政府應當將危機管理同常規(guī)管理作為一個整體來考慮，實現(xiàn)標本兼治。

其次，加強公務人員的危機管理教育與訓練。定期開展危機管理專家的匯報、分析專題會，聘請知名危機管理專家就國際國內(nèi)潛在的危機情勢、知名案例進行分析，提高政府工作人員的危機意識水平；各級政府、不同部門進行危機探討會，對各自部門、下屬單位、所管轄區(qū)域內(nèi)的潛在危機情勢進行交流探討，聽取不同意見，增加危機感；開展公務員的危機應對情景訓練，不事先約定時間、地點、事件，直接要求模擬危機的應急管理，屆時考察政府人員的危機應急素質(zhì)，并從中找出不足。

最后，開展公共安全教育，提高民眾的危機素質(zhì)。一是將公共安全教育納入整個國民教育體系，結(jié)合不同年齡階段人的認知特點，開設(shè)不同的課程；二是通過廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡等媒體，經(jīng)常性地開展公共安全知識的宣傳，培養(yǎng)公民的危機意識。三是通過開展各類應對危機的演練，提高民眾的抗災、自救、互救的能力；四是把每一次的重大突發(fā)事件作為活生生的教材，加強對民眾的危機教育，提高民眾的危機應對能力以及心理承受能力。

（二）完善法律規(guī)章制度

完善法律體系，是危機處理措施得以迅速和有效實施的保證。

一是要制定一部全局性的危機管理法律，以保證在發(fā)生突發(fā)事件時，政府可以根據(jù)法律規(guī)定的基本制度和一般原則迅速應對，進而提高危機的快速決策能力。二是明確政府危機管理部門的權(quán)責，具體規(guī)定政府處理緊急狀態(tài)的專門機構(gòu)的設(shè)立、職責、權(quán)限等問題。三是完善有關(guān)危機管理的專門法律、行政法規(guī)。及時修改現(xiàn)行有關(guān)危機管理的專門法律、行政法規(guī)中不合時宜的條文；對由部門規(guī)章或者規(guī)范性文件確立的、在危機管理實踐中行之有效的、但沒有法律或者行政法規(guī)作為依據(jù)的突發(fā)事件應急制度，應逐步上升為法律或者行政法規(guī)，提高其效力。

（三）完善組織協(xié)調(diào)機制，提高危機決策的科學性

建立一個統(tǒng)一、高效的危機決策和指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)，是公共危機管理網(wǎng)絡關(guān)系體系的核心。解決目前應急管理中存在的部門分割、條塊分割、力量分散等問題，應強化應急辦（委）的綜合協(xié)調(diào)職能。

一是完善地方首長領(lǐng)導的應急委（辦）職能，充分發(fā)揮其制訂公共危機管理的總體規(guī)劃，決定城市公共安全重大項目，協(xié)調(diào)處理跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的重大公共安全關(guān)系等職能。下設(shè)突發(fā)事件應急管理中心、戰(zhàn)略研究與預警評估處、資源保障處、政策法規(guī)處、人力資源與宣傳教育處等部門。通過編制全市范圍內(nèi)的突發(fā)事件應急預案，將各類空間數(shù)據(jù)及其屬性數(shù)據(jù)與其執(zhí)行緊急任務時所需的各類資源的信息相鏈接，協(xié)調(diào)政府各職能部門進行有效的信息收集、分析、管理和共享，保證對突發(fā)事件的決速反應和正確應對。

二是設(shè)立專家咨詢庫。公共危機管理時間緊迫、決策風險大、任務繁重、控制困難，很多危機事件如生化危機等必須由專業(yè)人員處理。因此，應在相關(guān)領(lǐng)域中設(shè)立專家資源儲備庫，建立防護決策研究專家委員會（由高校和科研單位的相關(guān)專業(yè)的專家、學者組成的非常設(shè)機構(gòu)），是危機管理委員會的決策咨詢機構(gòu)，負責為政府危機管理提供科學、及時、有效的決策咨詢方案。

（四）完善危機管理的信息庫及信息溝通機制

1.建全信息收集機制

簡化溝通層級，擴大信息覆蓋面，充分利用政府自上而下的行政組織系統(tǒng)在各省、市、縣、鄉(xiāng)或街道設(shè)置專職、專門人員負責各種危機信息的收集、加工、分析，遇有重大危機信息，則直接反饋到?jīng)Q策層，不必層層上報。同時，建立一個全方位的信息網(wǎng)絡，覆蓋各級政府部門、基層組織、科研機構(gòu)、事業(yè)單位以及其他社會組織，在此基礎(chǔ)上形成一個有效的政府信息收集網(wǎng)絡。

2.建立信息溝通機制

一是加強政府內(nèi)部的信息溝通。打破內(nèi)部信息傳遞的“行政堤壩”，建立上下溝通的“綠色通道”；完善激勵和懲罰機制，以政府官員在危機事件過程中的工作表現(xiàn)、能力作為評價政績的一個主要指標，不能單純地以危機事件的結(jié)果來衡量官員的政績。

二是強化政府外部的信息溝通。完善政府信息披露與發(fā)布制度，建立危機信息披露和新聞發(fā)言人制度，使信息披露公開化、法制化、規(guī)范化，以滿足公眾的知情權(quán)，增強公眾對政府的信任感；積極引導輿論，定期向社會公布信息，通過電視、廣播、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代傳媒和定期召開記者招待會、開通熱線電話、建立公開網(wǎng)站等形式建立政府與公眾之間暢通的信息公開渠道，及時、準確地通報真實信息，增強政府信息公開的時效性與權(quán)威性。

（五）完善社會支持系統(tǒng)

1.培養(yǎng)和發(fā)展民間組織，拓展民眾參與網(wǎng)絡。放寬對民間組織的審批登記要求，允許民間組織擁有基于內(nèi)部民主決策基礎(chǔ)上的更大的權(quán)力。同時，在財稅方面給予民間組織適當?shù)膬?yōu)惠或補助，并對民間組織的運作給予適當?shù)募夹g(shù)支持，幫助和促進民間組織發(fā)展成為一個理性、合作、成熟的社會公共領(lǐng)域。鼓勵制度創(chuàng)新，培育農(nóng)村中的現(xiàn)代民間組織如應急互助會，在村村之間或村民之間，通過資金互助、生產(chǎn)資料互借、勞動力互幫等形式來解決自身生產(chǎn)、生活困難的群眾性社會保障組織。

2.加強緊急救援專業(yè)化隊伍建設(shè)。成立的緊急救援隊伍，既可由政府建立專業(yè)救援隊伍，也可引入市場機制組建民間的專業(yè)救援隊伍，更要注意發(fā)揮社區(qū)、群眾的自救互救作用，形成專業(yè)救援和群眾自救相結(jié)合的龐大救護援助體系。

（六）完善物資保障機制

把公共危機管理的預算納入政府的預算體系之中，設(shè)立專門的危機預備基金，用于應對各種公共危機事件和進行危機管理所需物品的購買、儲備和更新等，并建立監(jiān)督制度和程序以保證基金的合法、合理、有效使用。其次，建立合理有效的保險資金系統(tǒng)，解決危機恢復階段資金短缺問題，并建立完善各種戰(zhàn)略性資源的儲備制度，建立資源目錄，以便在關(guān)鍵時期有效地調(diào)動資源。最后，建立對企業(yè)和第三部門等社會組織捐贈的資金和物品的嚴格管理制度，監(jiān)督其數(shù)量和使用情況，對貪污、私分、截留、挪用物資者進行嚴肅處理。

作者單位：中共重慶市北碚區(qū)委黨校

責任編輯：張 波