劉俊杰

☆公共行政☆

簡論改革前我國高度集權權力結構形成的原因

劉俊杰

從1949年建國到1978年改革開放，中國共產(chǎn)黨由革命黨轉變?yōu)閳?zhí)政黨，當時國家面臨的中心任務是政治整合危機問題，解決政治不穩(wěn)定和重振國力，發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)工業(yè)化的問題，為此，建立一個什么樣的國家權力結構，必須服從和服務于國家的中心任務。

而建立什么樣的國家權力結構問題，其核心是如何正確處理執(zhí)政黨與國家權力的關系。改革開放前，我國形成的高度集權的權力結構，具體表現(xiàn)就是黨的權力居于主導地位，共產(chǎn)黨組織國家化，以黨代政，替代和包辦了立法、行政和司法的職能。國家權力之間制衡只能是自上而下的進行，黨的最高權力高高在上，無法也沒有制度安排可監(jiān)督和制衡它。

那么，如何認識改革開放前我國形成的高度集權的國家權力結構形成的原因呢？如何認識改革固有高度集權權力結構弊端的艱巨性呢？為此，我們必須從中國悠久的歷史和文化傳統(tǒng)中去尋找；從它繼承時的特定條件中去尋找；從中國社會發(fā)展的多種合力要素中去尋找，從而認識它存在的合理性和改革弊端的必要性。

一、改革前我國高度集權權力結構形成的歷史原因

中國自秦朝以來，到新中國成立以前，無論是國家的政治權力結構，還是權力制衡結構都表現(xiàn)了與西方國家的巨大差異。中國國家自上而下、金字塔式的中央高度集權的結構，是與中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、地理環(huán)境、生活習慣和文化傳統(tǒng)相聯(lián)系、相適應的。為什么分權與制衡理論在中國社會沒有扎根的土壤？正如有的學者指出的，從社會結構看，中國長達兩千多年的封建社會，是一個宗法一體化的社會結構，它具有發(fā)達的地主經(jīng)濟，大一統(tǒng)的官僚政治，意識形態(tài)結構是儒家的正統(tǒng)學說。這樣一個結構，保持了封建社會長期的穩(wěn)定性。即使出現(xiàn)社會動蕩和政治危機，乃至王朝覆滅，其政治結構與意識形態(tài)結構相結合的強大調節(jié)機制仍能控制一切領域，使歷代王朝周而復始的延續(xù)下去。

但是，這種高度集權的政治權力結構可悲的是，它嚴重地窒息了新的社會形態(tài)的形成，抑制了科學進步、技術發(fā)明和社會創(chuàng)造力的形成；也是資本主義因素難以在中國發(fā)展，導致中國在工業(yè)革命發(fā)生后落后西方國家的主要原因。那么，新中國成立后，能否打破封建社會的周期律，是擺在中國共產(chǎn)黨面前一項艱巨的任務和難題。研究當代中國權力結構和權力制衡結構形成、走向，有必要了解中國具有的政治權力構成的歷史前提。即小農(nóng)的自然經(jīng)濟，以專制王權為核心的龐大官僚系統(tǒng)，以血緣關系為紐帶的宗法關系等。

（一）小農(nóng)經(jīng)濟是我國高度集權權力結構的經(jīng)濟基礎

中國是一個具有悠久小農(nóng)經(jīng)濟歷史的大國。農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式直接影響了早期中國封建社會農(nóng)民的權力意識，決定了國家權力結構的形成。小農(nóng)經(jīng)濟的土地勞作方式，不僅成為國家賦役的基本來源，也是當時生產(chǎn)力水平低下和社會分工不發(fā)達的產(chǎn)物。在小農(nóng)的自然經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)的目的是以生產(chǎn)使用價值為目的，生產(chǎn)不是為了交換，而是為了滿足生產(chǎn)者個人或者某些集團的生活需要。其生產(chǎn)資料和勞動對象主要是土地，農(nóng)民用自己的工具和原料進行生產(chǎn)，生產(chǎn)規(guī)模狹小，技術落后，家庭是主要生產(chǎn)單位，以男性家長為主，以個人勞動為主。

中國封建社會是在沒有外族入侵的情況下，由奴隸社會逐步發(fā)展、變化而來的。中國奴隸社會實行的是土地國有制，國家的全部土地都屬于國家的最高統(tǒng)治者。經(jīng)過春秋戰(zhàn)國時代的兼并戰(zhàn)爭，到戰(zhàn)國晚期形成了具有封建特征的土地所有制關系。農(nóng)民向國家交納賦稅和負擔徭役，不再經(jīng)過各級分封者的瓜分，而是直接落入君主專制國家的囊中。在這種制度下，國家把持著對土地的絕對權威，大大小小的地主不能破壞這一制度。農(nóng)民離開土地就不能生存，也沒有條件破壞這一制度。這種方式經(jīng)秦漢以來，直至到中國現(xiàn)代化伊始。

建立在國家最高所有權支配下的土地私有制度基礎上的小農(nóng)經(jīng)濟，構成了中國封建社會的主要經(jīng)濟形式。在這種經(jīng)濟形式下，一方面?zhèn)€體農(nóng)民具有較多的自由，他們除了受地主階級的剝削外，人身自由不受其支配；另一方面，他們又不得不受國家權力的支配。這種在國家最高所有權支配之下的小農(nóng)經(jīng)濟是中國封建社會經(jīng)濟結構的根本特征，也是封建社會長期存在的深層原因。

國內(nèi)學者認為，這種最高所有權支配下的小農(nóng)經(jīng)濟的長期存在，產(chǎn)生了以下三種后果：

首先，對農(nóng)業(yè)對土地的依賴以及形成與之相關的封建保守、安于現(xiàn)狀心理。具體表現(xiàn)為：1.見識短，愚昧落后；2.常年如一的土地經(jīng)營導致的封閉保守：3.男耕女織、自給自足的生活方式導致的容易滿足、不思改變的惰性；4.以家庭為單位導致的分散孤立；5.在土地的小型化經(jīng)營基礎上滋生的自私與狹隘。這些后果對于當代中國權力制衡結構的形成提供了消極的文化因素。

其次，對家族家庭的依賴以及與之相關的崇古崇老崇祖心理。國內(nèi)的社會學家認為，中國是一個“傳統(tǒng)指導型”社會。在這個社會中，一切都要按照前人制定的規(guī)矩，不說祖上沒有說過的話，不做前人沒有做過的事。人的思想言行，幾乎全部受制于先祖與古法，“祖宗成法不可變”成為中國幾千年傳統(tǒng)中的鐵律。

再次，對男性家長的依賴以及與此相關的依附心理。在自然經(jīng)濟中，一家妻幼子女吃糧穿衣系于男性家長一身，這足以使男性家長獲得家庭或家族生活上的地位與權威。儒家學說中的“三綱五?！焙汀叭龔乃牡隆?，都是小農(nóng)自然經(jīng)濟的落后生產(chǎn)方式影響的結果。這種男性家長制的家庭倫理關系，長期以來塑造著國人普遍的依附從屬心態(tài)，為專制集權的權力結構周而復始的延續(xù)提供認同支持。

（二）龐大的官僚系統(tǒng)是我國高度集權權力結構的組織基礎

龐大的官僚系統(tǒng)來源與小農(nóng)經(jīng)濟本身的需求。因為小農(nóng)經(jīng)濟本身缺乏社會凝結力，要靠外在的行政力量。馬克思在《路易·波拿巴的霧月十八日》中，對小農(nóng)經(jīng)濟的特點作過深刻的分析。他指出：小農(nóng)的“生產(chǎn)方式不是使他們互相交往，而是使他們互相隔離”。他們沒有“形成一個階級”，“他們不能自己代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力。這種權力保護他們不受其它階級的侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權力支配社會?！盵1]因此，與小農(nóng)經(jīng)濟相適應的權力結構，只能是君主專制制度。

戰(zhàn)國末期，封建專制的中央集權制度已初步形成，主要表現(xiàn)為各諸侯王對中央國家機構的控制和對官僚隊伍的管理。國家的最高權力掌握在諸侯王手中，諸侯王對所統(tǒng)治的百姓享有生殺予奪的權利。為了加強管理，各諸侯國都建立了由國王控制的中央國家機構，設立丞相以管理全國的文臣，設立將軍以管理武將，丞相和將軍都由國王任免，不能世襲。丞相和將軍以下設立尉、御史、尚書、郎中、衛(wèi)尉、廷尉、內(nèi)史、少府等職，協(xié)助丞相和將軍管理各種文武事務，這些官職也受諸侯王的控制。地方則設立郡縣，分別由郡守和縣令掌管當?shù)氐能娬髾唷Ｇ亟y(tǒng)一中國后，進一步調整和完善了中央和地方的行政管理制度，以適應王權專制主義統(tǒng)治的需要。中央設立三公九卿，地方設立郡縣，縣下有鄉(xiāng)、里、亭等基層組織。秦朝對各級官吏的管制非常嚴格，目的是維護王權的至高無上性。為了加強王權專制，秦朝還建立了以御史大夫為首的從中央到地方的監(jiān)察機制。秦朝以后，歷朝歷代不斷完善中央集權的王權專制制度。

（三）以血緣為紐帶的宗法關系是我國高度集權權力結構的社會基礎

小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了中國特有的以血緣為紐帶的宗法關系。馬克斯·韋伯對中國和埃及這兩個同樣具有君主專制和龐大宗法系統(tǒng)的政治共同體進行了比較，強調了宗法制度力量對中國古代社會的意義?！霸诎＜埃粮邿o上的是對死的崇拜，而不是對祖先的崇拜。這樣，在官僚制和貪利欲的影響下，家族的內(nèi)聚力被摧毀殆盡，正如美索不達米亞的家族內(nèi)聚力被摧毀了一樣。然而在中國，家族的影響被保留下來，并逐步變?yōu)榕c大地主的特權相匹敵的力量?！盵2]因此，在中國古代政治歷史中，宗法制猶如一條永恒的臍帶，伴隨著中華政治文明母體而產(chǎn)生和發(fā)展。在這古老政治體中，國家的政治關系就是放大了的家族宗法關系，國家特有的權力結構是由家族血緣宗法關系的深層次結構決定的，國家的統(tǒng)治者始終以家長的身份出現(xiàn)在國民面前。

中國的宗法制度萌于夏代，成于商朝，立于西周。西周時期，奴隸主階級根據(jù)以血緣關系為紐帶的族制系統(tǒng)把人分為不同的等級，確立了分封制和等級制。從此，這種根據(jù)族制來區(qū)別人們等級地位和決定財產(chǎn)與權力繼承關系就成為維系社會的紐帶和君主制度的重要社會基礎。在這種以宗法關系為基礎的等級社會中，家、族就具有十分重要的地位，家、族不僅標志著社會的地位、財產(chǎn)與權力，而且家族與國家結合成為一體，家被看作是國的基礎，國被看作是家的擴大；國王不僅是政治上的統(tǒng)治者，還是全國最高的家長。這樣，維系這種以血緣關系為紐帶的宗法關系便成為國家權力結構穩(wěn)固的基礎。

進入封建社會以后，宗法族制的基本原則，如王位的嫡長子繼承、貴族世襲爵位、父家長制以及政權、族權、神權、夫權的相互滲透等，卻得以保存和發(fā)展，最終演變?yōu)榉饨ǖ淖谧逯贫龋蔀榉饨ㄉ鐣蠈咏ㄖ豢扇鄙俚慕M成部分。在皇親國戚中，表現(xiàn)為王權制度貫穿了嫡長子繼承制和家長制的原則，貴族享有世襲爵位的特權；在平民百姓中，表現(xiàn)為封建家庭組織的普遍存在。

宗法族制與封建國家政治互為表里，內(nèi)有治家之功，外收治國之效，成為封建專制主義文化的溫床。按照宗法血緣關系建立起來的宗族組織，都把“忠信、忠孝”作為組織中的最高原則融入“尊王章、崇國典、重國課、急賦稅”等等的實際行動之中，從而表現(xiàn)出封建族權維護封建政權的職能，使宗法制成為封建王權專制的基礎。

二、改革前我國高度集權權力結構形成的現(xiàn)實原因

我國度集權的政治權力結構，對新中國工業(yè)體系的建立，對鞏固新生政權無疑起了巨大作用。但是，它的弊端，它的消極作用也是不能忽視的。現(xiàn)在來看，之所以會出現(xiàn)這種黨、國家和社會三位一體、高度集權式的權力結構形式，是有其必然性的。

第一，選擇高度集權的權力結構是由當時面臨的政治整合危機決定的。

中國是后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國的現(xiàn)代化是在社會出現(xiàn)了巨大危機的情況下啟動的。這兩大危機是：一是國家權力結構嚴重衰敗的危機；二是國家嚴重分裂的危機。面對危機，執(zhí)政黨用在強有力的國家權力實現(xiàn)國家統(tǒng)一、整合社會全部資源，比建立民主共和國更具有決定意義，因為，國家統(tǒng)一是民主發(fā)展的基本前提，同時也是中國這個有著深厚統(tǒng)一思想的國家的本質需要。二是從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會走向現(xiàn)代化的工業(yè)社會的需要。實現(xiàn)現(xiàn)代化，戊戌變法失敗了，辛亥革命只消滅了帝制，卻不能整合國內(nèi)政治資源，國家仍然陷入四分五裂之中。國家的統(tǒng)一和政治穩(wěn)定是實現(xiàn)現(xiàn)代化的前提，沒有秩序，民主和發(fā)展就無從談起。只有中國共產(chǎn)黨能代表中華民族的根本利益，選擇了在中國具有深厚傳統(tǒng)的、以中央集權為基本特征的國家權力結構形式，才能引導中國走向現(xiàn)代化。

第二、高度集權的權力結構是由當時封建傳統(tǒng)太多決定的。

中國沒有經(jīng)歷過資本主義的充分發(fā)展而進入社會主義社會，沒有反封建的思想啟蒙和民主運動的資本主義階段。中國是從兩千多年的封建社會脫胎而來，正如前面描述的，小農(nóng)經(jīng)濟和自然經(jīng)濟的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了中國官僚和各個階層的權力等級意識。在小農(nóng)經(jīng)濟和自然經(jīng)濟占優(yōu)勢的國家里，高高在上的行政權力支配社會。馬克思曾深刻地做過分析。他把小農(nóng)經(jīng)濟比喻為“一個個馬鈴薯集合成的一袋馬鈴薯”。他指出：“數(shù)百萬家庭的經(jīng)濟生活條件使他們的生活方式、利益和教育程度與其他階級的生活方式、利益和教育程度各不相同并相互敵對，就這一點而言，他們是一個階級。而各個彼此間只存在地域的聯(lián)系，他們的利益的同一性并不使他們彼此形成共同關系，形成全國的聯(lián)系，形成全國的組織，就這一點而言，他們又不是一個階級。因此，他們不能以自己的名義來保護自己的階級利益，……他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力保護他們不受其他階級侵犯，并從上面給他們雨水和陽光。所以，歸根結底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權力支配社會?！盵3]因此，小農(nóng)經(jīng)濟培育了農(nóng)民的從屬性的臣民意識，反過來又鞏固了專制集權制度。鄧小平指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。”[4]

第三、高度集權權力結構是由實行計劃經(jīng)濟的經(jīng)濟制度決定的。

馬克思對未來社會的預測是，實行公有制，實行計劃經(jīng)濟，按勞分配，消滅剝削，國家消亡。1949年新中國成立以后，我國也實行了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，力圖將社會生產(chǎn)力置于全社會的管理之下，實行計劃經(jīng)濟，希望能夠實現(xiàn)國民經(jīng)濟有計劃、有比例地發(fā)展，從而避免市場經(jīng)濟中的盲目性和無政府狀態(tài)給社會資源造成的巨大浪費和損失。此外，對大多數(shù)社會主義國家來說，實行計劃經(jīng)濟還有一個特殊的歷史原因，就是前蘇聯(lián)是第一個社會主義國家，它實行的高度集中的經(jīng)濟管理體制和以產(chǎn)品經(jīng)濟為指導思想的經(jīng)濟政策起到了很強的示范效應，后來建立的社會主義國家大多數(shù)以蘇聯(lián)為師，建立了類似的以產(chǎn)品經(jīng)濟為指導思想的高度集中的經(jīng)濟管理體制。這種單一的社會主義公有制為特征的經(jīng)濟體制和高度計劃的經(jīng)濟管理體制，使國家全面主導社會，權力高度集中有了可靠的經(jīng)濟基礎和體制保障。因此，在計劃經(jīng)濟條件下，國家全面主導社會，既是實現(xiàn)社會發(fā)展的必然，同時也是體制的必然。

第四、高度集權權力結構是由實現(xiàn)現(xiàn)代化的主導型發(fā)展戰(zhàn)略決定的。

一般來說，凡是經(jīng)歷的革命或革命戰(zhàn)爭時間持久、而幅員又遼闊的國家，對政權的集中程度的需求就高；而革命前經(jīng)濟愈落后的國家，在工業(yè)化進程中就愈需要強有力的政治權威與統(tǒng)治，并追求高速度和選擇大推進的發(fā)展戰(zhàn)略。中國的現(xiàn)代化的動力不可能像歐美那樣來自社會內(nèi)部社會自發(fā)的動力，而只能是政府主導，政府的強有力推進。因此，采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的“趕超型”的戰(zhàn)略是中國趕超發(fā)達國家的必然選擇。為了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略，國家就必須通過強有力的權力結構、意識形態(tài)動員力量、組織體制和干部隊伍對社會生活的全面滲透，以發(fā)動全社會的資源進行工業(yè)化。例如，在農(nóng)村，通過“政社合一”收回農(nóng)民獨立的財產(chǎn)權，以“城鄉(xiāng)分割”的戶籍凍結農(nóng)村人口流動，降低社會的管理成本，“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差”最大限度地提取農(nóng)業(yè)剩余；在城市，通過既是國家機器的組成部分，又是生產(chǎn)組織的“單位制”對社會產(chǎn)品的再分配進行控制，以滿足國家對資源的壟斷性提取和再分配，從而使國家權力不受限制地滲入和控制到每一個領域、每一個階層、每一個人。

事物總是有它的兩面性，事物走向極端就受到懲罰，從而回到自己的反面。從我國國家權力基本格局的形成與發(fā)展的歷史過程不難發(fā)現(xiàn)，這樣一種權力結構從一開始就存在著很大缺陷和弊病。這些缺陷和弊病集中體現(xiàn)在國家權力配置的不合理上，也為當代中國政治權力結構的變革和改革提供了教訓和經(jīng)驗。

當代中國的政治體制改革的關鍵仍然是解決我國高度集權的權力結構和體制弊端，不完成我國當代政治權力結構由傳統(tǒng)的高度集權的權力結構向現(xiàn)代的民主的文明的權力結構轉變，就不可能建立社會主義法治國家，就不可能為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、包容性發(fā)展提供制度保障。

[1]馬克思恩格斯選集[M].第1卷.人民出版社.1995.693.

[2] 馬克斯·韋伯.文明的歷史腳步——韋伯文集[M].上海三聯(lián)書店，1988年，第85頁

[3] 馬克思恩格斯選集[M].第1卷.人民出版社.1995年版. 677-678.

[4] 鄧小平文選[M].第2卷.人民出版社.1994年版.332.

作者：中央黨?？粕缃萄胁拷淌?、博導；中國科學社會主義學會秘書長

責任編輯：馬健