馬德世,汪銀平

(上海市公安局治安總隊,上海 200002)

社區(qū)警務英文為 Community Policing,可以說這一概念是城市化、現(xiàn)代化進程的衍生品,因為沒有既存的社區(qū)以及社區(qū)建設,就不可能有當前意義上的社區(qū)警務。當然,從內(nèi)涵上講,封建社會的鄉(xiāng)土自治體系本身就具備了社區(qū)警務凸顯的零星特征。

一、上海社區(qū)警務建設的發(fā)展時期

正如有些學者所言,自進入國家之后,盡管沒有現(xiàn)代意義上的公共警察,但是社會治安維護機構、基層群防群治組織還是存在的。如中國戰(zhàn)國時代,商鞅推行什伍制下的聯(lián)保聯(lián)防和連坐制度,是最早的群眾性的社會治安防護組織;宋神宗時期王安石變法,推行新的保甲制是我國封建社會完善的基層社會治安防控網(wǎng)絡系統(tǒng)[1]。1963年,浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造出了“發(fā)動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決,實現(xiàn)捕人少、治安好”的“楓橋經(jīng)驗”;黨的十一屆三中全會以后,楓橋堅持專群結合、群防群治,運用“組織建設走在工作前,預測工作走在預防前,預防工作走在調(diào)解前,調(diào)解工作走在激化前”的“四前工作法”,將大量矛盾糾紛化解在基層,總結出“黨政動手,各負其責,依靠群眾,化解矛盾,維護穩(wěn)定,促進發(fā)展。做到小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的新“楓橋經(jīng)驗”,可以說,這些都是社區(qū)警務追求價值的充分展現(xiàn),與社區(qū)警務有“異曲同工”之妙。不過,完整、純粹的社區(qū)警務制度則是西方第四次警務革命的產(chǎn)物。

上海公安機關在實施現(xiàn)代警務戰(zhàn)略、推進社區(qū)警務進程中經(jīng)歷了以下三個時期:

(一)學習期 (20世紀 70年代 -2002年)。警察應是什么角色?對于這一問題的回答歷來有“打擊犯罪戰(zhàn)士”與“社會服務員”之爭[2]。自從 1829年英國內(nèi)政大臣羅伯特·皮爾爵士首創(chuàng)現(xiàn)代警察之后,19世紀早期、19世紀末 20世紀初、20世紀 20年代至 60年代、20世紀 70年代分別開展了以警察正規(guī)化、警察專業(yè)化、警察現(xiàn)代化、社區(qū)警務為標志的四次警務革命[3]。美國在堪薩斯州進行的預防性巡邏試驗對現(xiàn)代化警務模式的效用提出了挑戰(zhàn)。正如 Klockars所說:“警察坐在車里進行常規(guī)巡邏以同犯罪作斗爭,其意義如同消防隊員坐在消防車里進行日常巡邏以同火災作斗爭一樣。”[4]正因為追求警察的職業(yè)化、現(xiàn)代化走向了一個極端,美國等西方國家才不得不掉轉方向,重新構建現(xiàn)代警務發(fā)展戰(zhàn)略,回歸“警察就是公眾,公眾就是警察”理念[5]。警察與守法公眾結為伙伴,共同預防犯罪,逮捕罪犯,尋求解決隱患問題的辦法,以提高生活質(zhì)量[6]。在此時期,上海公安機關與全國公安機關相仿,著力投入建房、配車、換裝等硬件革新,社區(qū)警務卻仍停留在學習引進、個別特創(chuàng)的時期。

(二)探索期 (2002年 -2007年)。2002年,公安部杭州會議正式提出,全國公安機關要堅持專門工作與群眾路線相結合,積極實施社區(qū)警務戰(zhàn)略,公安部與民政部聯(lián)合發(fā)布了《關于實施社區(qū)警務的指導意見》。2006年 9月,公安部在廣泛調(diào)查和聽取各方意見的基礎上作出了《關于實施社區(qū)和農(nóng)村警務戰(zhàn)略的決定》。2007年 9月,黨的十七大報告提出要改善和加強城鄉(xiāng)社區(qū)警務工作,中國社區(qū)警務建設的新高潮[7]至此進一步掀起。這一時期,上海公安機關因地制宜地頒發(fā)了《關于進一步加強社區(qū)警務建設的若干意見》,大力加強警務室建設,累計建成地區(qū)警務室 1314個,初步形成了社區(qū)民警“夯實鮮活的人口信息基礎,培育密切的警民感情基礎,建立良好的工作伙伴基礎,構筑牢固的安全防范基礎,掌握準確的信息資料基礎,強化扎實的專業(yè)管理基礎”六大基礎工作職責。

(三)推進期 (2007年至今)。2006年 9月,公安部下發(fā)了《關于實施社區(qū)和農(nóng)村警務戰(zhàn)略的決定》。上海公安機關緊密貼合上海實際,在充分調(diào)研的基礎上,擬定了《關于上海公安機關實施社區(qū)和農(nóng)村警務戰(zhàn)略的工作方案》。至此,上海公安機關拉開了推進社區(qū)警務工作的序幕。特別是公安部南京會議后,上海公安機關出臺了《關于進一步加強社區(qū)和農(nóng)村警務工作的指導意見》,依托公安部大力倡導的加強信息化建設、執(zhí)法規(guī)范化建設、構建和諧警民關系“三大建設”,重點推進社區(qū)警務、實有人口、虛擬社會“三項管理”,正在逐步構筑形成以社區(qū)警務為核心的、具有上海特色的現(xiàn)代警務機制。

二、上海社區(qū)警務建設的理念更新

上海公安機關在選擇實施社區(qū)警務時,首先便明確了社區(qū)警務的核心內(nèi)涵,解決了從傳統(tǒng)警察乃“專政工具”、“暴力機器”向突出警察服務角色的理念、觀念轉變問題。對于社區(qū)警務,美國羅斯威爾國際執(zhí)法學院認為是:“通過運用解決問題以及社區(qū)合作關系,促進和支持組織策略,解決根源問題,減少人們對犯罪和社會動亂的擔憂。”美國休斯頓警察局則認為:“社區(qū)警務在警方與社區(qū)之間建立了一種聯(lián)盟,目的是通過雙方的努力,創(chuàng)造更美好的鄰里生活。”Robert Trojanowicz似乎完成了進一步提升:“社區(qū)警務應該是一種全方位服務的哲學理念,是一種個性化的警務活動模式,警察常駐某一地區(qū)巡邏、工作,與居民一起發(fā)現(xiàn)社區(qū)的問題,處理社區(qū)的問題?！盵8]

上海公安機關廣泛汲取了上述概念的合理之處,并進行了具有中國或稱上海特色的有益揚棄,達成了一致的思想認識,即社區(qū)警務是一種主動的警務模式,它的含義是立足社區(qū),營造社區(qū)的凝聚力,利用社區(qū)資源,匯聚整合依靠社會公眾力量來扼制犯罪,先發(fā)制敵,逐步實現(xiàn)社會治安的良性發(fā)展。它的核心是密切警民關系,依靠群眾發(fā)動群眾,達到共同預防犯罪,維護社會治安的目的。社區(qū)警務的導向是讓更多的警察走向社區(qū)、走向街面,融入社區(qū)、融入群眾,真正走出打不勝打、防不勝防,跟著案件走的被動局面,變被動為主動。

三、上海社區(qū)警務建設的特色創(chuàng)新

為實現(xiàn)“發(fā)案少,秩序好,社會穩(wěn)定,群眾滿意”的總體目標,上海公安機關千方百計調(diào)動每位責任區(qū)民警的積極性和創(chuàng)造性,堅持求計于民、問計于民,注重挖掘發(fā)揮社區(qū)組織資源,積極尋求在社區(qū)防范打擊違法犯罪問題的互動響應,開創(chuàng)性地形成了責任區(qū)警種聯(lián)動、警民溝通、警社合作以及外部考評等四大機制。其中,最具特色及代表意義的是:

(一)建立各警種聯(lián)動實體警務室及網(wǎng)上警務室。上海綜合考慮轄區(qū)面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟狀況、治安情況等因素,以現(xiàn)有警務區(qū)為基準,組合、劃分若干個責任區(qū),社區(qū)、治安、巡邏等各警種相互配合,共同開展人口管理、社區(qū)防范、治安管理、治安巡邏、打擊破案等警務活動,充分發(fā)揮責任區(qū)民警警種合力。但這一舉措并非“一刀切”,而是根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H分成三種不同類型:一是已建立專職巡警隊和執(zhí)法辦案隊(責任區(qū)刑偵隊)的派出所,在責任區(qū)內(nèi)配置若干名社區(qū)、治安和巡邏民警,執(zhí)法辦案隊(責任區(qū)刑偵隊)探組對應責任區(qū);二是未設專職巡警隊和執(zhí)法辦案隊(責任區(qū)刑偵隊),警力相對充裕的市郊接合部、郊區(qū)派出所,則建立社區(qū)、治安民警聯(lián)勤模式;三是治安狀況相對平穩(wěn)、警力在 20人以下的郊區(qū)派出所,實行社區(qū)民警在責任區(qū)一包到底、綜合運作的勤務模式。每個責任區(qū)設警長 1名,實行警長負責制。警長負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)責任區(qū)各項警務工作,對責任區(qū)內(nèi)的民警有考評、獎懲建議權。上級單位在定職、定級、表彰獎勵以及崗位補貼等方面給予警長一定的政治、經(jīng)濟待遇,將其作為培養(yǎng)派出所領導的崗位,并設立警長助理崗位,由責任區(qū)民警輪流擔任,切實增強責任區(qū)民警的主動意識。截至目前,上海已在 308個地區(qū)派出所設置 3781個警務區(qū)。

此外,上海公安機關以構建“大情報信息平臺”體系為藍本,以推進“一八五”(即一個網(wǎng)絡基礎、“派出所綜合信息應用平臺”等八大平臺、“應急聯(lián)動指揮信息系統(tǒng)”等五大系統(tǒng))信息化建設為契機,配套開展了網(wǎng)上社區(qū)警務室建設活動。網(wǎng)上社區(qū)警務室作為實體社區(qū)警務室向互聯(lián)網(wǎng)的延伸和補充,本著實體社區(qū)警務室統(tǒng)一標志、統(tǒng)一配置的建設原則,設置了基本概況、警情通報、警民互動、信息公開、網(wǎng)上辦事等欄目,社區(qū)民警每天至少 2次對網(wǎng)上社區(qū)警務室進行瀏覽,收集、下載各類動態(tài)類信息。對預約類咨詢問題,在 2個工作日內(nèi)予以答復;對于政策類咨詢問題,最長不超過 7個工作日予以答復;對舉報、投訴類信息,按相關程序辦理,在 5個工作日內(nèi)將是否受理結果答復網(wǎng)民,并在規(guī)定時限內(nèi)辦結?？梢哉f,網(wǎng)上社區(qū)警務室作為借助互聯(lián)網(wǎng)關注民生、便民利民、問計于民、密切警民關系的重要窗口,不僅能夠提高辦事效率、節(jié)省警力資源,而且能夠及時匯總、掌握不少動向性、內(nèi)幕性信息,有利于實現(xiàn)管理方式從重機輕人到人機并重的轉變,進而逐步實現(xiàn)治安管理及應對防范的時空前移[9]。

(二)推行警社合作機制。為了更好地實施社區(qū)警務戰(zhàn)略,美國市議會、警察局、消防局、建筑與規(guī)劃局、房產(chǎn)管理局、公園管理局、緩刑局、假釋局、社會服務機構、衛(wèi)生機構等部門聯(lián)合組成社區(qū)警務行動隊,實施了電話報警計劃等一系列具體戰(zhàn)略措施[10]。香港則是由來自各行各業(yè) 4500人組成輔助警察隊,定期接受完備的訓練,協(xié)助警務人員進行人群管理、重要部位駐守及社區(qū)巡邏等工作[11]。上海雖然沒有專門組織起類似成建制的社區(qū)輔助力量,但是上海公安機關亦十分注重社區(qū)內(nèi)社會力量作用的發(fā)揮。恰如有學者所述,倫理規(guī)范、禁忌、習慣、傳統(tǒng)等社區(qū)非正式控制機制是人們在社區(qū)公共生活的過程中約定俗成的結果,是維護社區(qū)公共秩序的第一道屏障。而警察的執(zhí)法是維護社區(qū)公共秩序的第二道屏障[12]。社區(qū)有許多“比警力更持久且更有效的潛在非正式的社會控制資源”未被利用,一個成功的犯罪預防體系應是建立在社區(qū)和警察間建設性關系上的[13]。一方面,在維護 (社區(qū))秩序時,警察的基本任務是為社區(qū)本身的非正式控制機制提供增援。警察是不能替代它們的,而且警察亦不可能有額外的資源來替代它們。另一方面,警察又必須為這些非正式的控制機制提供援助,因為非正式控制機制不能很好地發(fā)揮作用的地方,往往就是社區(qū)問題之所在[14]?！熬斓穆毮軕伞畡澊D變?yōu)椤贫妗?“因為沒有一個機構能夠控制當前犯罪必需的所有資源,有效的犯罪控制要求非執(zhí)法界、非政府機構的部門和個人以及全社會的共同參與,形成分散的、多機構參與的警務網(wǎng)絡”[15]。

在推進新一輪社區(qū)警務建設中,上海公安機關自覺摒棄了公安“一家獨大”的自閉思想束縛,通過建立健全責任區(qū)“平安工作站”的聯(lián)動協(xié)作功能,主動謀求整合政府職能部門、街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))、居 (村)委會、協(xié)管員隊伍等社會資源,與之建立完善良好的工作伙伴關系,充分運用社會力量反哺解決社區(qū)治安問題。一方面,完善街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、居(村)委會、物業(yè)公司等社區(qū)相關管理部門的會商協(xié)作,發(fā)動社區(qū)黨員、治安積極分子、居民群眾、企事業(yè)單位職工、離退休人員、外來務工人員等充實群防群治力量,充分發(fā)揮上述人員在維護社區(qū)穩(wěn)定和安全中的作用;另一方面,加強對社工團體的支撐協(xié)助,鼓勵社工、志愿者對責任區(qū)內(nèi)吸毒人員、刑釋解教人員、社區(qū)閑散青少年的幫教管理及社區(qū)矯正對象的監(jiān)督、考察、管理和教育感化,充分依托居 (村)委人民調(diào)解委員會,移交糾紛調(diào)處案件,提高糾紛化解效果,減少社會矛盾,切實推動責任區(qū)內(nèi)治安防控措施的落地見效。

(三)引入外部考評機制。美國警學家李·布朗在《美國紐約市的社區(qū)警務》一文中曾指出:“實行社區(qū)警務后,在機關內(nèi)部,評價工作的獎勵標準也將改變,獎章不僅授予戰(zhàn)斗英雄,對善于解決問題的警官更要頒發(fā)獎章?！盵16]孟建柱部長在 2008年 11月 18日全國公安機關領導干部電視電話會議上亦提出,各級公安機關要始終堅持把人民群眾的安全感和滿意度作為檢驗公安工作的根本標準,教育引導廣大民警從人民群眾最關心的小事做起,積極主動地為群眾做好事、辦實事、解難事,以實際行動向群眾傳達黨和政府的溫暖,真正把工作做到老百姓的心坎上,努力構建和諧警民關系。上海公安機關在社區(qū)民警技能的培育中,不僅注重要求“三懂四會”(懂群眾心理、懂群眾語言、懂溝通技巧,會化解矛盾、會調(diào)處糾紛、會主動服務、會宣傳發(fā)動),更要求每位民警要做到“三個不放過”,即不放過任何一個釋放善意的機會,不放過任何一個為民服務的機會,不放過任何一個與社會和公眾溝通的機會,牢固樹立以人為本、服務至上思想,主動為社區(qū)群眾提供全方位的安全優(yōu)質(zhì)服務。

在對民警工作績效進行評定時,上海公安機關堅持社會評價、注重績效、客觀公正、鼓勵創(chuàng)新原則,設定群眾安全感、滿意度等外部評價指標不低于30%的考評權重,通過委托社會團體或?qū)I(yè)調(diào)查隊伍組織實施等形式,選取轄區(qū)居民代表、居 (村)委干部、樓組長、治安積極分子、群防群治隊伍人員,企事業(yè)單位和行業(yè)場所負責人、從業(yè)人員及安保負責人代表,各級人大代表、政協(xié)委員、警風警紀監(jiān)督員、知名人士,以及需要重點幫助、聯(lián)系和關注的人員(如城市低保戶、農(nóng)村特困戶、孤寡老人、來滬務工人員、案件報案人、辦事群眾等)等覆蓋面廣泛的測評對象,開展對居住地(工作地)治安狀況評價等 30余項問題的問卷調(diào)查,全面了解吸納社會意見,不僅為確認民警工作成績提供依據(jù),更為進一步落實修補、改進措施提供有效參考,在自我完善與提升中體現(xiàn)公共管理價值,不斷改善社區(qū)治安環(huán)境,最終確保實現(xiàn)推進社區(qū)警務建設更好地服務群眾的初衷。

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