文◎施春典

關(guān)于完善處理涉檢信訪長效機制的思考

文◎施春典*

本文擬從涉檢信訪存在的問題入手，分析涉檢信訪存在的問題，探討完善處理涉檢信訪的長效機制，以充分發(fā)揮涉檢信訪的作用，促進(jìn)社會和諧。

一、涉檢信訪的現(xiàn)狀特點

涉檢信訪由于檢察職能因素而具有自身的一些特點：

（一）涉檢信訪的多元化

檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)的矛盾糾紛主要有刑事案件、民事案件、行政申訴及各種舉報控告案件等類型。類型多且數(shù)量大。我市檢察機關(guān)受理信訪的案件中主要涉及侵犯公民人身財產(chǎn)安全、國企改制職工下崗糾紛、勞動爭議、征地拆遷糾紛（含農(nóng)村外嫁女土地征用補償）、商品房預(yù)售糾紛、合同糾紛、涉農(nóng)問題等類型，在受理的舉報案件涉及貪污、賄賂、瀆職、侵權(quán)等案件類型。市區(qū)兩級院每年接待群眾來信1000件以上，來訪200件以上。

（二）涉檢信訪內(nèi)容的復(fù)合化

從我市檢察機關(guān)涉檢信訪看，訴求內(nèi)容復(fù)雜，有的要求追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任，有的要求糾正錯案、追究相關(guān)辦案人員責(zé)任，有的則申請國家賠償或者經(jīng)濟(jì)補償，訴求涉及到各門類的國家機關(guān)。如有一臺灣商人舉報了三個單位相互勾結(jié)涉嫌偷逃漏稅、共同詐騙、偽造證據(jù)、損害國家利益牟取個人私利等問題。所反映的問題中有的屬公安機關(guān)管轄、有的屬檢察機關(guān)管轄、有的則屬主管部門管轄，造成有關(guān)舉報材料在公安局、檢察院、行政主管部門之間流轉(zhuǎn)。

（三）涉檢信訪化解復(fù)雜化

1.久訴不息案件。有的案件時間跨度已達(dá)40余年。如林某失火案，事發(fā)至今已經(jīng)43年，當(dāng)事人已經(jīng)年近七旬。

2.多頭上訪、重復(fù)上訪、越級上訪突出。申訴人、舉報人對舉報存在觀念誤區(qū)，認(rèn)為案件越往高處告，越能得到重視。對違紀(jì)或違法界限認(rèn)識的模糊或不正確，重復(fù)舉報。如某公司職工陳某舉報公司領(lǐng)導(dǎo)涉嫌職務(wù)犯罪，檢察機關(guān)經(jīng)審查后依據(jù)事實和法律作出不予立案的決定后，陳某頻繁向人大、檢察院、信訪局等部門上訴，雖經(jīng)反復(fù)做工作，陳仍時常表露出過激言行，并多次在市政府和人民會堂門口舉牌靜坐，造成了不良的社會影響。

3.有的矛盾糾紛合理訴求與不合理訴求交織，合理訴求與不合法方式交織，如征地拆遷、企業(yè)改制、涉農(nóng)問題等糾紛所引發(fā)的各種群體性事件，誘因復(fù)雜給矛盾化解帶來相當(dāng)大的難度。

4.受理的舉報中署名舉報少、匿名舉報多，核查答復(fù)困難。根據(jù)近年來市院受理的首次舉報線索統(tǒng)計，署名舉報線索約占20%左右，匿名舉報線索則占有很大的比例。匿名舉報現(xiàn)象的大量存在，給調(diào)查取證工作帶來一定的難度。

二、涉檢信訪存在的問題

（一）涉檢信訪中的觀念問題

1.上訪人依法保護(hù)自身權(quán)益的意識進(jìn)一步增強，一些民眾存在信上不信下，認(rèn)為只有找上級、找領(lǐng)導(dǎo)才能解決問題；信多不信少，認(rèn)為人多勢眾，法不責(zé)眾，多頭上訪，聯(lián)名上訪；信訪不信法，即使是已經(jīng)進(jìn)入司法渠道，也會到政府部門上訪，產(chǎn)生了多頭上訪、越級上訪的問題。

2.信訪效果的要求與檢察職能有限性的沖突。涉檢信訪中要求不僅要有法律效果，更要有社會效果，法律效果與社會效果之間不能很好的平衡協(xié)調(diào)，導(dǎo)致有的投入大量的人力物力，問題還是無法滿意地解決。實際上生活中絕對的公正是不可能有的，古羅馬著名的哲學(xué)家法學(xué)家西塞羅（Cicero）說過，“絕對的正義就是絕對的不正義?！睂?quán)益的司法救濟(jì)必須因應(yīng)檢察職能的職權(quán)范圍與特點，對于社會效果的過分要求，如忽視司法的程序要求，過分強調(diào)信訪當(dāng)事人的滿意效果，實踐中多次無理要求的案例并不少見。如對主體、證據(jù)、管轄、期限等方面的無嚴(yán)格規(guī)定，而無門檻的受理，表面上是有利于當(dāng)事人，實則當(dāng)無法處理時就損及當(dāng)事人的利益及司法的威信。

（二）涉檢信訪中的檢察職能問題

1.法律不是萬能的及司法資源的有限性是客觀的現(xiàn)實和普遍的認(rèn)識。而信訪問題的形成是一個矛盾積累的過程，而受理僅是法定程序中的一個環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)控申部門無法承載所有受理信訪問題的全部處理責(zé)任。信訪訴求的內(nèi)容不同，決定負(fù)有處理責(zé)任的部門不一樣。信訪人提出的非司法性的行為責(zé)任等要求，就超出了檢察機關(guān)的管轄范圍，應(yīng)由有關(guān)部門處理，而不是簡單劃入檢察機關(guān)的法律監(jiān)督范圍。對于歷經(jīng)各級檢察機關(guān)審查、復(fù)核或糾正，程序已經(jīng)走完，事實證據(jù)固定，處理程序合法，定性結(jié)論正確，但仍未息訴的案件，是可以啟動案件終結(jié)程序的。沒有司法判決的確定性，很多事情實際上是在不斷否定自己，影響了司法公信力。

2.法律框架下的涉檢信訪受理行為是執(zhí)法行為，有著法律規(guī)定的實質(zhì)要件與形式要件，與行政機關(guān)群眾工作有著本質(zhì)的區(qū)別。規(guī)范的信訪程序不僅能保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利，也是在于保護(hù)司法者本身。一些非正常上訪其根本問題其實不一定是實體問題，有些是在于程序上的。以“檢察長接待日”為例，受理檢察信訪是一種法律規(guī)定的執(zhí)法行為，任何檢察人員的受理行為就是法律授權(quán)的受理行為，不應(yīng)存在長官意識；同時不少的上訪人也認(rèn)為級別越高，越重視，處理效果越好，集中在該日上訪，容易造成上訪人的誤解和檢察機關(guān)的自我否定。

（三）涉檢信訪的受理案件分析

1.檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，職權(quán)范圍內(nèi)受理的案件類型多，數(shù)量大，并且大量不屬于檢察機關(guān)管轄的案件、舉報、申訴進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)。以我市檢察機關(guān)為例，2007年至2009年上半年，我市檢察機關(guān)受理的控告案件 878件，移送其他機關(guān)處理的有 507件，占57%；受理的申訴案件824件，移送其他機關(guān)處理的有749件，占90%；受理的舉報案件1355件，移送其他機關(guān)的有412件，占30%。大量不屬于檢察職權(quán)的案件進(jìn)入檢察機關(guān)，耗費了大量的司法資源，影響了司法效率。

2.法律法規(guī)適用問題也是造成檢察信訪的根源之一。一些法律的適用上的爭議也進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)中，特別是在企業(yè)改制、勞動爭議等類型的問題。如在勞動爭議處理中，我市一些與上級行政機關(guān)的規(guī)范性文件乃至規(guī)章、地方性法規(guī)不一致甚至相抵觸的規(guī)范性文件仍在適用。法院針對相同或相近法律事實、法律關(guān)系作出截然相反裁判導(dǎo)致申訴的案件時有發(fā)生。

三、涉檢信訪存在問題的對策

遵循司法最終解決原則是維護(hù)司法權(quán)威的根本保證。司法秩序如果總是處于不確定狀態(tài)，人們的行為便沒有了可預(yù)期性。檢察機關(guān)除堅持經(jīng)常性工作機制，提高處理和解決矛盾糾紛的能力外，要積極運用寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，倡導(dǎo)和諧檢務(wù)的理念，充分發(fā)揮檢察職能，規(guī)范工作流程，加強機制平臺建設(shè)，建立健全涉檢信訪長效機制，加大辦案力度，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，不斷提升化解矛盾、促進(jìn)和諧的能力，爭取法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

（一）建立“陽光檢務(wù)”，完善公開受理程序

隨著我國法治的不斷完善，司法程序的獨立價值越來越凸顯，人們對司法活動程序的意義和作用越來越重視，一個司法活動違反了法定程序，即使判決結(jié)果是正確的，也可能是不完全正義的。因此，在申訴受理、處理階段，公開是透明申訴的前提。積極推行“陽光檢務(wù)”，通過權(quán)利告知和提示機制，充分保障信訪人的訴訟權(quán)利，使信訪工作真正在陽光下運行。涉檢信訪中還可以探索在受理處理環(huán)節(jié)中特別是對于多次上訪試行同步錄音錄像，固定證據(jù)，通過對當(dāng)事人行為的約束，達(dá)到對執(zhí)法的自我監(jiān)督和上訪人權(quán)利的保障。

（二）探索創(chuàng)新涉檢信訪機制

1.建立信訪風(fēng)險評估制度。檢察機關(guān)對所受理的案件特別是多次上訪案件在作出決定前，進(jìn)行風(fēng)險評估。對被確定有信訪風(fēng)險的案件，劃分風(fēng)險等級，提出處理預(yù)案和程序，明確責(zé)任。業(yè)務(wù)部門結(jié)合各自業(yè)務(wù)特點，在案前信訪風(fēng)險評估制度的基礎(chǔ)上，制定本部門案件信訪風(fēng)險評估的具體辦法，以保證案前信訪風(fēng)險評估制度的落實。把息訴工作做在信訪案件發(fā)生之前，信訪工作就會變被動為主動，提高息訴效果?？厣瓴块T要積極配合，共同采取措施，提前化解不穩(wěn)定因素。

2.構(gòu)建信訪預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)對于檢察機關(guān)受理的各類案件發(fā)生信訪的可能性進(jìn)行預(yù)測。特別是對擬作不立案或撤銷案件決定的職務(wù)犯罪案件，擬作不逮捕、不起訴、不抗訴決定的案件，擬作維護(hù)原處理決定、刑事賠償不確認(rèn)、不賠償決定的刑事申訴案件。對于法律法規(guī)的適用問題更是需要加強調(diào)研，及時與有關(guān)部門溝通。

同時，完善涉檢信訪預(yù)警機制：與人大、紀(jì)檢監(jiān)察、信訪局、街道辦事處和其他政法部門建立信訪信息聯(lián)動機制，密切關(guān)注涉檢信訪最新動態(tài)，發(fā)現(xiàn)涉檢上訪苗頭及時通報。必要時要開展案后回訪，鞏固息訴成效。

3.建立涉檢信訪聽證制度。對于一些非正常上訪，可以邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、律師組成聽證會，并可邀請信訪人家屬、當(dāng)?shù)鼐游瘯蚪值栏刹?、有關(guān)群眾參與，形成工作合力，公開聽證審查，注重將釋法息訴貫穿于全過程，嚴(yán)格按照聽證、答詢、評議程序有序進(jìn)行，讓信訪人充分發(fā)表看法和意見。在充分聽取申訴方和原辦案人員意見后形成聽證意見。同時邀請有關(guān)新聞媒體進(jìn)行采訪報道，增強公開聽證審查的透明度。

4.通過非訟手段化解民事行政申訴案件糾紛。一是加強審查，挖掘和解可能。審查過程中主要遵循三個原則。首先，和解案件必須是不損害社會公共利益和他人權(quán)益的案件；其次，和解案件必須是法院的判決、裁定存在一定錯誤或暇疵但尚未達(dá)到抗訴標(biāo)準(zhǔn)或者預(yù)估抗訴效果不佳且雙方存在和解基礎(chǔ)的案件；第三，和解案件必須建立在雙方當(dāng)事人自愿且意思表示一致的基礎(chǔ)上，更注重維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益和正當(dāng)要求。二是構(gòu)建溝通平臺，促其自愿和解。由于檢察和解沒有強制執(zhí)行力，工作側(cè)重于搭建一個可供當(dāng)事人進(jìn)行溝通的平臺，并以居中調(diào)和人的角色參與其中，保證雙方當(dāng)事人享有充分、平等的說理權(quán)，引導(dǎo)當(dāng)事人理性地解決糾紛，促其自愿和解。三是找準(zhǔn)和解切入點，客觀公正和解。全面了解案情，尤其是掌握案件相關(guān)事實、證據(jù)和法律規(guī)定，掌握雙方當(dāng)事人的心理、爭議的焦點，以客觀公正的立場，結(jié)合案情，以事釋法，以法釋理，分析利弊，居中調(diào)和，消除當(dāng)事人的怨氣。四是強化和解效力，確保和解效果。對已達(dá)成和解協(xié)議的當(dāng)事人要求其即時清結(jié)?；诳陀^原因無法即時清結(jié)的，則與法院執(zhí)行庭溝通、協(xié)調(diào)，將檢察和解轉(zhuǎn)化為執(zhí)行和解，賦予和解強制執(zhí)行力，確保和解效果。

5.建立涉檢信訪的司法救濟(jì)機制。一是涉檢信訪救濟(jì)權(quán)。一些重復(fù)信訪的原因來自對辦案人員的不信任?？梢酝ㄟ^更換承辦人進(jìn)行復(fù)查，也可要求舉行聽證會引入外部監(jiān)督，這樣既在救濟(jì)程序上最大程度地維護(hù)了信訪權(quán)利，也在客觀上消除了對承辦人和檢察機關(guān)的質(zhì)疑。二是探索建立刑事申訴案件中被害人司法救助制度。在對申訴人的訴求依法辦理，維護(hù)其合法權(quán)益的同時，注重保護(hù)案件被害人的合法權(quán)益。尤其是被害人不服提出申訴的案件，切實加強對被害人在法律上、精神上、物質(zhì)上的幫助，努力幫助落實民事賠償、經(jīng)濟(jì)補償?shù)葐栴}，解決其實際困難，化解矛盾。

（三）加大檢務(wù)公開宣傳和涉檢信訪宣傳

從受理的案件看，不少民眾對于檢察職能并不是十分了解，普遍的認(rèn)識是檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，是“什么都可以管的”。社會上的誤解和檢務(wù)宣傳的不夠廣泛、深入不僅影響了涉檢信訪的受理處理，影響了司法效率，而且處置不當(dāng)更是損及維護(hù)公平正義的形象。因此，應(yīng)充分利用電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介，采取多種形式，以案釋法，加大檢務(wù)公開的宣傳。

*福建省廈門市人民檢察院研究室［361012］