文◎唐郁愷

檢察機(jī)關(guān)與公益訴訟主體制度構(gòu)建

文◎唐郁愷*

公益訴訟是當(dāng)前議論較多、備受關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。據(jù)報(bào)載，浙江省有數(shù)起公益訴訟大案敗訴，［1］例如浙江農(nóng)民李錦良狀告長(zhǎng)興縣工商局“在制假案件中查處不力”、“原局長(zhǎng)參與、包庇制假”，法院以其“不具備本案原告訴訟主體資格”，判其敗訴；桐鄉(xiāng)公民沈李龍狀告稅務(wù)機(jī)關(guān)“未履行法定職責(zé)”對(duì)某企業(yè)偷稅行為查處不力，被法庭駁回；浙江省畫家嚴(yán)正學(xué)多次向有關(guān)部門舉報(bào)某“娛樂總匯”存在色情表演行為，要求主管部門加以查處。無果后，以行政機(jī)關(guān)不作為為由，將臺(tái)州椒江區(qū)文體局告上法庭，同樣敗訴。公益訴訟屢訴屢敗的現(xiàn)象，不是浙江一省的獨(dú)有現(xiàn)象，在全國(guó)范圍內(nèi)具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。另一方面，我?guó)進(jìn)入90年代后，國(guó)有資產(chǎn)流失觸目驚心，每年流失至少1000億元，日均流失3億元。［2］一些檢察機(jī)關(guān)為挽回國(guó)有資產(chǎn)流失，出于責(zé)任感，大膽嘗試，提起民事訴訟，結(jié)果勝訴。如1997年7月，河南省方城縣檢察院以原告身份，代表國(guó)家利益提起了我國(guó)第一例民事公訴案件。至今，河南省已提起此類民事訴訟近百起，檢察機(jī)關(guān)均獲得法院判決支持，為國(guó)家挽回近500萬(wàn)元的損失。［3］公民公益訴訟案件屢訴屢敗的癥結(jié)何在？究其原因，問題出在我國(guó)民事、行政兩大訴訟法都規(guī)定，原告起訴的條件之一，必須是與被告有直接利害關(guān)系。而對(duì)與自己沒有直接利害關(guān)系的公民公益訴訟沒有規(guī)定，法院判其敗訴于法有據(jù)?？扇嗣駲z察院提起公益訴訟也沒有明確的法律依據(jù)，現(xiàn)有的立法僅有相當(dāng)籠統(tǒng)的規(guī)定。一方面是公民公益訴訟屢訴屢敗，一方面是公共利益的嚴(yán)重受損，這種狀況令人痛心疾首！怎樣才能保護(hù)公共利益不受踐踏？必須建立暢通的公益訴訟途徑，使公益訴訟成為公共利益堅(jiān)實(shí)的防護(hù)堤。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成為提出公益訴訟的主體，應(yīng)盡快從立法上給檢察機(jī)關(guān)提供有力支持。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律實(shí)踐

（一）西方法治國(guó)家的做法

公益訴訟在西方法治國(guó)家有兩種典型的模式。一為英美法系模式。在英美法系國(guó)家，如美國(guó)，公益訴訟的原告有兩類：一類是檢察總長(zhǎng)，一類是公民，企業(yè)和各種公益團(tuán)體。二為大陸法系模式。在大陸法系國(guó)家，民事公益訴訟由國(guó)家機(jī)關(guān)（主要是檢察機(jī)關(guān)）提起，原則上不允許公民提起民事公益訴訟。法國(guó)、德國(guó)的民事訴訟法律制度中都規(guī)定了檢察院作為國(guó)家和社會(huì)利益的代表，對(duì)特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當(dāng)事人的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參與訴訟，并可以上訴。受大陸法系影響較大的日本也做了類似規(guī)定。西方國(guó)家對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體規(guī)定。

1.美國(guó)。《美國(guó)法典》第28卷第547條規(guī)定，檢察官在涉及聯(lián)邦利益等七種民事案件中，有權(quán)參加訴訟，其中包括檢察官有權(quán)對(duì)所有違反《謝爾曼法》或《克萊頓法》而引起的爭(zhēng)議提起公訴。［4］美國(guó)1969年的環(huán)境保護(hù)法、1970年的防止空氣污染條例和防止水污染條例、1972年的防止港口和河流污染條例、噪聲控制條例、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸條例等，均授權(quán)檢察官提起相應(yīng)的訴訟，或者支持主管機(jī)關(guān)和私人提出的請(qǐng)求。

2.英國(guó)。據(jù)英國(guó)法律有關(guān)規(guī)定，英國(guó)總檢察長(zhǎng)和副總檢察長(zhǎng)，對(duì)于涉及英王和政府重大利益的民事案件，代表英王和政府出席法庭，進(jìn)行民事訴訟活動(dòng)。法國(guó)法律明確規(guī)定，當(dāng)有直接和重要危害公共利益的情況時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)為保衛(wèi)公共政策而訴訟，檢察機(jī)關(guān)可作為重要當(dāng)事人（或以原告人的身份，或充當(dāng)被告應(yīng)訴），也可作為聯(lián)合當(dāng)事人參加民事訴訟，并明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參訴的范圍、權(quán)利、責(zé)任和程序。

3.日本。作為兼容有大陸法系和英美法系的立法原則而形成的有日本特色的檢察制度，我們可以看到，日本的檢察官可以作為公益人參加民行訴訟或提起民行訴訟，以維護(hù)國(guó)家利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益。日本檢察官的這種權(quán)限體現(xiàn)于許多法律。例如僅就民行上的權(quán)限而言，有：禁治產(chǎn)宣告請(qǐng)求權(quán)其撤銷請(qǐng)求權(quán)；準(zhǔn)禁治產(chǎn)宣告請(qǐng)求權(quán)及其撤銷請(qǐng)求權(quán)；關(guān)于不在人財(cái)產(chǎn)管理的處分請(qǐng)求權(quán)及其撤銷請(qǐng)求權(quán)；財(cái)團(tuán)法人捐助行為的補(bǔ)正請(qǐng)求權(quán)等21項(xiàng)權(quán)力。

從以上幾個(gè)國(guó)家來看，無論是英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，對(duì)涉及公益的訴訟都建立了相應(yīng)的訴訟機(jī)制。所不同的是，英美在涉及公益的訴訟中既規(guī)定了公訴制度，又規(guī)定了私訴制度，大陸法系國(guó)家只規(guī)定了公訴制度。

（二）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟的歷史經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)在建國(guó)初期頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定，最高人民檢察署“對(duì)于全國(guó)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國(guó)家公益參與之”。此后的《中央人民政府最高人民檢察署組織通則》、《地方各級(jí)人民政府組織通則》及1954年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》均有類似規(guī)定。正是因?yàn)橛蟹缮系闹С趾捅Ｕ希鞯貦z察機(jī)關(guān)在當(dāng)時(shí)進(jìn)行了卓有成效的民行起訴、參訴的檢察實(shí)踐。據(jù)有關(guān)資料記載，1956年黑龍江省人民檢察院，提起民事訴訟55件，參與民事訴訟25件，在這80件案件中，檢察機(jī)關(guān)的訴訟立場(chǎng)，支持原告的49件，支持被告的10件，對(duì)雙方有理由部分均予支持的18件。

二、構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟提出主體制度的必要性

（一）賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利是國(guó)家利益、公共利益得以保障的最有效措施之一

危害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的現(xiàn)象之所以頻發(fā)不斷，其原因是多方面的，但其中至關(guān)重要的一條就是對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為缺乏足夠的司法制約（牽制）、關(guān)注。危害國(guó)家利益和公共利益的行為引發(fā)的后果并不只是由某一特定的對(duì)象或某一特定的個(gè)人來承擔(dān)，因此，某些公共利益雖受損害卻無人維護(hù)或者維護(hù)者沒有相應(yīng)的維權(quán)能力，出現(xiàn)了權(quán)利保護(hù)的“真空”。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來向人民法院提起訴訟呢？檢察機(jī)關(guān)無疑是最為合適的。檢察院是國(guó)家的公訴機(jī)關(guān)，對(duì)違法行為有法定監(jiān)督權(quán)，由其作為公益訴訟的原告，符合法律規(guī)定。而且根據(jù)憲法的規(guī)定，檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，由其作為公益訴訟的提起人，訴訟地位較為超脫，可減少外部力量的干涉，充分發(fā)揮公益訴訟的功能。賦予其對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為的起訴權(quán)，必將強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益行為的打擊力度。

（二）賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟提起權(quán)是開拓民行檢察業(yè)務(wù)新局面的重要突破口

經(jīng)過十年來的民行檢察業(yè)務(wù)實(shí)踐、探索，民行檢察工作正在朝著規(guī)范化、全面化的方向發(fā)展，但是民行檢察工作依舊機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，困難和希望交織。至今為止，民行檢察工作依舊沒有取得根本性的突破。賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件提起權(quán)，將成為檢察機(jī)關(guān)民行檢察工作取得根本性進(jìn)展的突破口，民行檢察工作將迎來勃勃生機(jī)的局面，也將給整個(gè)檢察工作帶來無限生機(jī)，其對(duì)檢察事業(yè)的發(fā)展影響將是深遠(yuǎn)的。因?yàn)橘x予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件提起權(quán)，檢察機(jī)關(guān)民行部門在檢察機(jī)關(guān)的地位和作用將得到凸顯，檢察機(jī)關(guān)民行部門人員短缺的現(xiàn)狀將得到改觀，作為檢察院的“朝陽(yáng)”事業(yè)，其發(fā)展亦將更加順暢，檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)上的影響自然愈將深遠(yuǎn)而廣泛。

（三）賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟提起權(quán)是完善法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式

自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機(jī)關(guān)就以國(guó)家利益和公共利益的代表的面目出現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，被賦有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到損害以后，能夠忠實(shí)地維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。檢察干警熟悉法律，能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。在國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任，也有能力向人民法院提起訴訟。在國(guó)有資產(chǎn)流失、壟斷侵權(quán)等典型的侵犯公共利益的案件中，其侵害的對(duì)象是不特定的。如果沒有特定機(jī)關(guān)作為主體提起訴訟，基于法院“不告不理”的原則，訴訟程序很有可能無法啟動(dòng)。能夠?qū)怖嬖斐汕趾Φ闹黧w，其本身也應(yīng)該具有較強(qiáng)的實(shí)力，有依靠國(guó)家強(qiáng)有力的公權(quán)支持訴訟，才能使訴訟平等的進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)是確保法律實(shí)施的統(tǒng)一于正確。在民事和行政法律監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)通過檢察官出庭支持公訴而實(shí)現(xiàn)對(duì)民事法律和行政法律實(shí)施的監(jiān)督。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是完善法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，也是法律監(jiān)督的應(yīng)有之意。

三、以檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟提出主體制度的構(gòu)想

在司法實(shí)踐中，雖然已經(jīng)出現(xiàn)了由檢察院代表國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失等案件提起公益訴訟的成功案例，但是通過立法的形式將檢察院提起公益訴訟加以制度化是解決公益訴訟難問題的主要方法。在建立以檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟提出主體的制度中，需要確定的是檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟的范圍和程序。

（一）檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟的范圍

保護(hù)公益，雖然需要賦予檢察機(jī)關(guān)以民事訴權(quán)，但如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟過多干預(yù)，則與民法私權(quán)自治、契約自由的基本精神相背離，況且，任何一種機(jī)制都有被濫用的可能，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟也不例外。所以，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍應(yīng)該嚴(yán)格限定在為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益中。

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍，除應(yīng)該在檢察院組織法和民事訴訟法中做出上述概括性規(guī)定外，還應(yīng)在相關(guān)實(shí)體法中予以列舉。檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)民事公益訴訟的程序應(yīng)在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受不法侵害，受害人沒有提起訴訟或很難確定受害人的情況下提起?！笆芎θ藳]有提起訴訟”包括三個(gè)方面：一是受害人無法起訴。二是受害人放棄訴訟，不愿起訴。三是受害人由于人數(shù)眾多等原因沒有起訴。“很難確定受害人”則指像損壞公用設(shè)施，破壞自然資源等案件，具體的受害人不明確，自然無人起訴。如果就同一侵害行為已經(jīng)有合法主體提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)就不得再另行提起，但可以作為從當(dāng)事人參加訴訟。

（二）檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟的程序設(shè)想

檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟的主要流程應(yīng)當(dāng)是：線索（由有關(guān)人員、部門提供或檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)）—初查（檢察機(jī)關(guān)）—立案 （檢察機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)審批）—公益訴訟聽證（由檢察機(jī)關(guān)召集）—公益訴訟的提出（上級(jí)檢察機(jī)關(guān)審核備案并提出意見后，由本院檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)批準(zhǔn)）。

注釋：

［1］董碧水：《浙江公益訴訟屢訴屢敗》，載《中國(guó)青年報(bào)》2001年8月3日。

［2］宋安明、郭洪平：《全面打響國(guó)有資產(chǎn)保衛(wèi)戰(zhàn)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2001年8月29日。

［3］同［2］。

［4］楊立新：《民法判解研究與適用》（第五集），中國(guó)檢察出版社2001年版，第240頁(yè)。

*國(guó)家檢察官學(xué)院河南分院、河南檢察職業(yè)學(xué)院講師［451191］