北京聯(lián)合大學旅游學院 鄭晶

旅行社質(zhì)量保證金交納機制研究①

北京聯(lián)合大學旅游學院 鄭晶

作為旅游市場監(jiān)管的一項重要手段，旅行社質(zhì)量保證金的交納在其制度設計上必須達到兩個價值目標：一是不能造成旅行社過重的經(jīng)營負擔；二是能夠充分保障消費者的合法權益。本文從我國旅行社質(zhì)量保證金的立法規(guī)定及有關爭議入手，通過對國內(nèi)外旅行社質(zhì)量保證金立法的比較研究，對旅行社質(zhì)量保證金交納制度的完善提出相應的建議。

旅行社質(zhì)量保證金 履約擔保金 賠償基金

旅行社質(zhì)量保證金(下稱“質(zhì)量保證金”)是維護旅游者合法權益的專用款項，由于旅行社都有交納該筆資金并保證該項資金充足的義務，因此這構成了旅行社的經(jīng)營成本，以至阻礙了部分投資者進入旅行社市場。所以，對質(zhì)量保證金的交納數(shù)額、交納形式等問題進行研究并使之合理化，是一個很重要的問題。

1 我國質(zhì)量保證金的交納制度及其爭議

1994年，《國務院辦公廳關于對旅行社實行質(zhì)量保證金制度的復函》原則同意對旅行社實行質(zhì)量保證金制度，并要求國家旅游局加強對此項工作的領導和管理。1995年1月1日，國家旅游局頒布了《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》，在全國范圍內(nèi)開始了質(zhì)量保證金的收繳工作。1996年10月15日，《旅行社管理條例》施行。在質(zhì)量保證金的問題上，該條例吸收了國家旅游局有關質(zhì)量保證金的規(guī)定，其中第8條規(guī)定：“申請設立旅行社，應當按照下列標準向旅游行政管理部門交納質(zhì)量保證金：(1)國際旅行社經(jīng)營入境旅游業(yè)務的，交納60萬元人民幣；經(jīng)營出境旅游業(yè)務的，交納100萬元人民幣；(2)國內(nèi)旅行社，交納10萬元人民幣?！痹擁椯Y金只能用現(xiàn)金的形式交納，并存入旅游行政管理機關專門開立的銀行賬戶。自此，質(zhì)量保證金制度在行政法規(guī)的層面上得到了確認。

但在質(zhì)量保證金制度具體實施過程中，針對該筆資金的交納對旅行社的經(jīng)營所造成的影響，存在著兩種不同的觀點：

贊同者認為，旅行社質(zhì)量保證金制度的實施，使旅行社加速了新陳代謝、趨向優(yōu)化的過程。開辦旅行社的準入程度提高，實力雄厚的投資者加盟到業(yè)內(nèi)，實力薄弱的投資者被迫退出舞臺和被拒之門外，這是一個典型的正反饋過程[1]。而且，這標志著國家旅游局對旅行社實行行業(yè)管理的兩個重要轉(zhuǎn)變，其一是適應國際旅游法制化管理的潮流，采取切實有效的措施保護旅游消費者的合法權益；其二是引導旅行社行業(yè)的發(fā)展由單純追求行業(yè)規(guī)模增長向追求企業(yè)素質(zhì)提升轉(zhuǎn)變，并希望通過這一轉(zhuǎn)變改善旅行社行業(yè)混亂的市場秩序[2]。

而反對者認為：旅行社行業(yè)過高的交易成本和沉沒成本，不僅阻止了一批創(chuàng)業(yè)性的小旅行社的進入，而且也加大了旅行社的退出成本。國際社(尤其是有經(jīng)營出境游業(yè)務的)的牌子就具有“殼資源”的價值，有的旅行社主要不靠自己經(jīng)營，而是設租尋租，只憑這部分租金就可獲得較大的回報[3]。因為旅游代理業(yè)本身就是一個進入壁壘較低的行業(yè)。人為地通過投資規(guī)制、財務會計規(guī)制來提高其進入壁壘，必將會使一部分投資主體徘徊于市場之外。一旦這些“欲退還進”的“游資”想繞過這些非自然壁壘時, 違規(guī)操作的不正當競爭就產(chǎn)生了[4]。

上述爭議表明，質(zhì)量保證金在規(guī)范旅游市場的同時，也確實給旅行社造成了比較大的經(jīng)營成本。也正是在上述背景下，2009年5月1日起施行的《旅行社條例》對質(zhì)量保證金的交納制度進行了相應的改革。

2 對《旅行社條例》相關規(guī)定的立法意義分析

《旅行社條例》對質(zhì)量保證金交納制度的改革主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，變更了質(zhì)量保證金的數(shù)額。根據(jù)《旅行社條例》，經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務和入境旅游業(yè)務的旅行社,應當存入質(zhì)量保證金20萬元；經(jīng)營出境旅游業(yè)務的旅行社，應當增存質(zhì)量保證金120萬元。設立分社則應當分別增存5萬元(國內(nèi)、入境旅游業(yè)務)或30萬元(出境旅游業(yè)務)的質(zhì)量保證金。

第二，增加了交存質(zhì)量保證金的方式。除原有的現(xiàn)金形式之外，增加了銀行擔保的方式，即由旅行社向旅游行政管理機關提交符合質(zhì)量保證金數(shù)額規(guī)定的銀行擔保證明。

第三，對質(zhì)量保證金采用動態(tài)管理的模式。首先，三年內(nèi)未因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的旅行社，其質(zhì)量保證金的繳存數(shù)額可以降低50%；之后旅行社如果因為侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的，則應當補足質(zhì)量保證金。

從上述立法規(guī)定來看，原先經(jīng)營國內(nèi)、入境旅游兩項業(yè)務的旅行社的質(zhì)量保證金降低了40萬元，同時“銀行擔?！钡慕患{方式使旅行社的流動資金不必被實際占用，其立法目的都在于降低因質(zhì)量保證金的交納而給旅行社造成的經(jīng)營成本。此外，動態(tài)管理模式不僅進一步降低了旅行社的經(jīng)營成本，而且有助于激勵旅行社依法經(jīng)營，自覺維護旅游者的合法權益。

但是深入分析則不難發(fā)現(xiàn)，小企業(yè)似乎很難從上述規(guī)定中受益。在《旅行社管理條例》中，國內(nèi)旅行社是所需資金最少的企業(yè)，在成立時需要交納10萬元的質(zhì)量保證金；而《旅行社條例》所要求的質(zhì)量保證金數(shù)額最低為20萬元，即使降低質(zhì)量保證金的繳存數(shù)額也需要10萬元；且小企業(yè)從銀行獲得擔保的可能性有多大，還是一個需要市場考驗的問題。與此同時，出境旅游的質(zhì)量保證金由原先的100萬元增加到了120萬元。因此，《旅行社條例》雖然降低了原有的國際旅行社的經(jīng)營成本，但是卻增加了原有的國內(nèi)旅行社的經(jīng)營負擔，而且在出境旅游業(yè)務上提出了更高的資金要求。從這個意義上講，《旅行社條例》強化了質(zhì)量保證金的資金準入門檻作用，但并沒有對質(zhì)量保證金的交納制度作出根本性的變更。

3 其他國家和地區(qū)的立法比較

考察其他國家和地區(qū)的立法，可以發(fā)現(xiàn)為數(shù)不少的國家和地區(qū)都有質(zhì)量保證金制度。在質(zhì)量保證金的交納上，各國家(地區(qū))基本上采取了兩種模式：一是要求旅行社繳納一定數(shù)額的履約擔保金，用該筆資金來保證該旅行社對旅游者履行合同；二是將各個旅行社所交納的款項集中為一筆基金，統(tǒng)一用來賠付旅游者的損失。

3.1 履約擔保金的交納方式

日本、冰島、我國的臺灣、澳門地區(qū)的立法采取的都是履約擔保金模式。

在交納方式上，除了貨幣之外，旅行社還可以用有價證券、銀行擔保等方式來交納履約擔保金。日本《旅行社法》第8條第6款規(guī)定，營業(yè)保證金可以用國債證券、地方債證券或者其他運輸省令所規(guī)定的有價證券代替[5]。澳門第48/98/M號法令第54條要求，提供擔保系透過以旅游局為受款人之銀行擔?；蜚y行存款為之[6]。

在交納數(shù)額上，或者按照旅行社的經(jīng)營范圍來確定，如臺灣要求綜合旅行業(yè)、甲種旅行業(yè)、乙種旅行業(yè)分別繳納不同數(shù)額的保證金[7]；或者按照旅行社的交易額來確定，如日本；或者采用綜合的計算辦法，冰島的旅游管理法規(guī)定了三個計算基準，即營業(yè)額最高的連續(xù)兩個月的營業(yè)額的60%、營業(yè)額最高的連續(xù)四個月的營業(yè)額的35%以及年度總營業(yè)額的15%，其中數(shù)量最高的應為法定計算基準，同時保證金的數(shù)額不能少于100萬ISK[8]。并且，該數(shù)額還可以根據(jù)旅行社的經(jīng)營狀況進行調(diào)整，例如，臺灣地區(qū)的《旅行業(yè)管理規(guī)則》第12條第(六)目規(guī)定，經(jīng)營同種類旅行業(yè)，最近兩年未受停業(yè)處分，且保證金未被強制執(zhí)行，并取得經(jīng)中央觀光主管機關認可足以保障旅客權益之觀光公益法人會員資格者，得按(一)至(五)目金額十分之一繳納。由交通局觀光局發(fā)還原已繳納保證金的十分之九[9]。

3.2 賠償基金的交納和管理模式

我國的香港地區(qū)采取的則是賠償基金的模式。《香港旅游代理商法》第32H規(guī)定：旅行代理商有法律責任以繳付征費方式，向賠償基金供款。賠償基金征費須就有關的旅行代理商所收到的每筆外游費而繳付……該款額參照一個百分率確定，而該百分率是由財政司司長藉在憲報刊登的公告，為施行本條而在當其時指明的[10]。

加拿大安大略省規(guī)定，所有注冊人必須參加補償基金，旅行代理商和旅行批發(fā)商必須每年兩次向委員會繳納以下款項：(1)25元附加稅；(2)每1000元(或少于1000元)的銷售額需繳納0.25元附加稅[11]。

3.3 兩種形式的比較以及對我國立法的啟示

從立法的比較研究不難得出結論，履約擔保和賠償基金都是被普遍采用的方式，其在實施過程中各有優(yōu)劣。

履約擔保金是由旅行社直接交付的資金，因此對企業(yè)形成了一定的威懾力。但是，由于個體企業(yè)所交納的資金數(shù)額是有限的，所以履約擔保金對消費者的賠付能力有限，對企業(yè)而言容易造成資金壓力。

賠償基金雖然對企業(yè)普遍征收，但是因為其收取是根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營額確定,且單筆收取的金額數(shù)量較小，對企業(yè)而言不會形成資金壓力；同時，普遍收取的資金所形成的賠償基金數(shù)額是非?？捎^的，可以有效地用于賠付消費者的損失。不過，由于賠償基金并非特定旅行社的財產(chǎn)，所以對旅行社的威懾力較弱，也有觀點認為這是讓“好”企業(yè)為“壞”企業(yè)買單。

《旅行社管理條例》和《旅行社條例》采用的都是履約擔保金的方式。如果在今后的行業(yè)管理體制中繼續(xù)沿用這一模式的話，就需要對質(zhì)量保證金的交納數(shù)額作出合理的評估,例如科學地統(tǒng)計質(zhì)量保證金的使用頻率和使用數(shù)額，在此基礎上確定質(zhì)量保證金的交納數(shù)額，并考慮是否按照旅行社的經(jīng)營業(yè)績來確定質(zhì)量保證金的數(shù)額。

相對而言，如果在以后的立法中轉(zhuǎn)而采用賠償基金的管理模式，由管理機關按照企業(yè)的經(jīng)營收入來收取一定的費用，并統(tǒng)一進行管理和使用，應該是更好的管理模式。不過這對管理機關提出了很高的要求：有關質(zhì)量保證金的收取數(shù)額、使用范圍、使用數(shù)額必須公開，并接受相關的審計，否則這項制度的公信力便會遭到嚴重的質(zhì)疑。

[1]竇群.關于旅行社質(zhì)量保證金制度的回顧與思考[J].旅游學刊,1996,(4):26.

[2]杜江.中國旅行社業(yè)發(fā)展的回顧與前瞻[J].旅游學刊,2003,(6):34.

[3]張凌云.我國旅行社業(yè)垂直性分工的規(guī)制性障礙(下)[N].中國旅游報,2005-25-23.

[4]戴斌.論政府規(guī)制與旅行社業(yè)不正當競爭[J].桂林旅游高等專科學校學報,1999,(1):47.

[5]殷作恒.日本旅游法律法規(guī)[M].北京:社會科學文獻出版社,2005.

[6]楊富斌,王天星.旅行社監(jiān)管法律制度研究[M].北京:知識產(chǎn)權出版社,2007.

[7]旅行業(yè)管理規(guī)則[EB/OL].http://admin.taiwan.net.tw/law/law_show.asp?selno=30&detailno=378.

[8]楊富斌,王天星.旅行社監(jiān)管法律制度研究[M].北京:知識產(chǎn)權出版社,2007.

[9]旅行業(yè)管理規(guī)則[EB/OL].http://admin.taiwan.net.tw/law/law_show.asp?selno=30&detailno=378.

[10]旅行代理商條例[EB/OL].http://translate.legislation.gov.hk/gb/www.legislation.gov.hk/blis_export.nsf/chome.htm.

[11]駐多倫多辦事處.加拿大旅游法規(guī)介紹[J].旅游市場,2004,(9):33.

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1005-5800(2010)10(c)-168-02

北京聯(lián)合大學旅游學院中青年骨干教師資助項目。