浙江省國(guó)土資源廳辦公室 宋迎新

農(nóng)村土地整治的突破口在于制度創(chuàng)新

浙江省國(guó)土資源廳辦公室 宋迎新

大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的根本途徑，也是當(dāng)前國(guó)土資源管理部門服務(wù)擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重大舉措。從浙江省來(lái)看，農(nóng)村土地整治有潛力、有基礎(chǔ)，但進(jìn)一步擴(kuò)大也面臨諸多困難。筆者認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)村土地整治必須著力進(jìn)行制度和機(jī)制創(chuàng)新，這是將農(nóng)村土地整治做大做強(qiáng)的突破口。

一、我省農(nóng)村土地整治已有相當(dāng)基礎(chǔ)

浙江省探索開(kāi)展農(nóng)村土地整治工作起步較早。自1995年以來(lái)，浙江省相繼開(kāi)展了農(nóng)用地整理和建設(shè)用地復(fù)墾，以及以村道硬化、垃圾處理、衛(wèi)生改廁、污水治理、村莊綠化等五大整治為主要內(nèi)容的“千村示范、萬(wàn)村整治”工程。從2008年開(kāi)始，進(jìn)一步加大了農(nóng)村土地整治的力度，實(shí)施了以低丘緩坡開(kāi)發(fā)、灘涂圍墾造地、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、土地整理為重點(diǎn)的“百萬(wàn)”造地保障工程等。通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村土地整治，到2008年底，浙江省連續(xù)13年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡；整理農(nóng)地2000多萬(wàn)畝，建成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1500多萬(wàn)畝；整治行政村15919個(gè)，建成全面小康示范村1181個(gè)，建成宅基地整理示范村125個(gè)。同時(shí)，我省也初步形成了遷村并點(diǎn)型、整村搬遷型、騰地盤活型、城鎮(zhèn)社區(qū)型等多樣化且各具特色的農(nóng)村土地整治類型。

二、推進(jìn)農(nóng)村土地整治中存在難點(diǎn)和問(wèn)題

總體來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)村土地整治發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，呈現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從單一的土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)向土地綜合整治轉(zhuǎn)變，從局部整治向全域整治轉(zhuǎn)變，從土地單項(xiàng)改革向綜合配套改革轉(zhuǎn)變。但是，農(nóng)村土地整治中也面臨一些突出困難，影響整治工作的順利推進(jìn)。

一是農(nóng)村土地整治規(guī)劃滯后，統(tǒng)籌不夠。當(dāng)前，一些地方在開(kāi)展農(nóng)村土地整治前，未能編制科學(xué)合理的整治規(guī)劃，或編制的規(guī)劃未能與相關(guān)規(guī)劃搞好銜接，影響項(xiàng)目的順利實(shí)施和推進(jìn)，規(guī)劃引領(lǐng)作用發(fā)揮不足。

二是部門資源分散配置，合力推進(jìn)不足。農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)部門，關(guān)系多方利益，必須依靠政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌各部門資源力量，才能順利推進(jìn)。但在實(shí)施過(guò)程中，一些地方政府的主導(dǎo)作用沒(méi)有充分發(fā)揮，而國(guó)土資源部門一家力量有限，不能有效整合各方資源來(lái)快速推進(jìn)。

三是制度設(shè)計(jì)相對(duì)滯后，政策配套不夠到位。農(nóng)村土地整治工作涉及利益主體和敏感問(wèn)題較多。在實(shí)施過(guò)程中，由于相關(guān)配套政策制度如戶籍制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等沒(méi)有及時(shí)跟上，低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)利用、灘涂圍墾造地涉及相關(guān)政策制約問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)解決等，導(dǎo)致農(nóng)村土地整治工作難以順利推進(jìn)。

四是資金籌措渠道不多，缺乏可靠保障。農(nóng)村土地整治涉及的住房拆遷建設(shè)、土地平整復(fù)墾、環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，無(wú)一不需要大量資金。實(shí)踐中，農(nóng)村土地整治潛力大、整治需求迫切的村莊，集體經(jīng)濟(jì)往往卻相對(duì)薄弱，所需資金難以得到可靠保障，制約了工作的開(kāi)展。

五是分類指導(dǎo)不夠，監(jiān)管有待加強(qiáng)。一些地方在推進(jìn)農(nóng)村土地整治過(guò)程中，不顧各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，簡(jiǎn)單搞“一刀切”，影響了基層政府和群眾的積極性。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村土地整治實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的一些違法違規(guī)現(xiàn)象，缺乏有效監(jiān)管；對(duì)整治過(guò)程中產(chǎn)生的不符合現(xiàn)行政策法規(guī)的輿論導(dǎo)向，不能正確引導(dǎo)和及時(shí)糾正。

六是對(duì)土地綜合整治集聚形成的農(nóng)村新社區(qū)治理研究不足。農(nóng)村新社區(qū)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一種全新的社會(huì)管理形態(tài)，具有自身的特殊性，既不同于傳統(tǒng)的行政村，也不同于現(xiàn)代的城市社區(qū)。如何完善農(nóng)村新社區(qū)的治理模式，使農(nóng)民盡快融入城市社區(qū)，尚需作更深入系統(tǒng)研究。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地整治需要著力進(jìn)行制度和機(jī)制創(chuàng)新

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地整治中面臨的困難，迫切需要從以下方面入手，大力進(jìn)行制度和機(jī)制創(chuàng)新。

1、突出中心鎮(zhèn)中心村地位，加快建立規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制。規(guī)劃與建設(shè)、管理，是土地綜合整治的“三個(gè)輪子”，其中規(guī)劃是驅(qū)動(dòng)和主導(dǎo)輪。新形勢(shì)下的土地綜合整治，要在科學(xué)規(guī)劃的引導(dǎo)下，優(yōu)化空間配置，重整再造農(nóng)村山河，從根本上改變農(nóng)村住房“建了拆、拆了建”和“有新房、無(wú)新村”的現(xiàn)象。中心鎮(zhèn)、中心村是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，是推進(jìn)農(nóng)村集聚集約發(fā)展的重要載體，是推進(jìn)農(nóng)村土地整治的關(guān)鍵所在。要按照優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局和有利于農(nóng)村人口集聚，有利于中心鎮(zhèn)、中心村的打造的要求，在搞清楚哪些鄉(xiāng)村是集聚發(fā)展的、哪些鄉(xiāng)村是逐步萎縮的、哪些鄉(xiāng)村是基本不變的基礎(chǔ)上，利用當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃修編的有利時(shí)機(jī)，科學(xué)分析工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展過(guò)程中各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的功能定位與發(fā)展方向，以集聚發(fā)展中心村、整治改造一般村、整村搬遷高山村和保護(hù)建設(shè)特色村為原則，編制中心鎮(zhèn)、中心村的土地綜合整治規(guī)劃，并與相關(guān)規(guī)劃搞好銜接，確立整治規(guī)劃的調(diào)控和引導(dǎo)地位。

2、結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，建立綜合整治部門合作機(jī)制。當(dāng)前推行的農(nóng)村土地整治，不同于以往單一的土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾，而是以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，田、水、路、林、村綜合整治，實(shí)行“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”，重點(diǎn)要在“綜合”上做好文章。一要與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。對(duì)總體規(guī)劃中確定集聚發(fā)展的中心村、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村和大企業(yè)駐地村等，要按照城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)的要求，進(jìn)行統(tǒng)一集中改造建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，并按照社區(qū)化進(jìn)行管理。二要與推進(jìn)耕地保護(hù)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。農(nóng)村土地整治的目的，既要解決節(jié)約集約用地的問(wèn)題，更要解決耕地的有效保護(hù)問(wèn)題。在推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中，要與永久基本農(nóng)田建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)功能區(qū)建設(shè)等結(jié)合起來(lái)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)耕地資源的保護(hù)。要結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，從空間形態(tài)上對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行重新布局，保護(hù)有限的耕地資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。三要與優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境相結(jié)合。按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林”原則，做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。特別是對(duì)有歷史文化特色的村，要加強(qiáng)保護(hù)。通過(guò)農(nóng)村土地整治，真正實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”。

3、加快推進(jìn)綜合整治配套制度創(chuàng)新。農(nóng)村土地整治與農(nóng)村制度創(chuàng)新息息相關(guān)，涉及農(nóng)村規(guī)劃、用地、住房、戶籍和社會(huì)保障制度等方面的改革。推動(dòng)農(nóng)村土地整治必須以改革為動(dòng)力，根據(jù)各地實(shí)際情況，創(chuàng)新促進(jìn)人口集聚、置換退出、明晰權(quán)屬等各項(xiàng)制度。一要?jiǎng)?chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村人口集聚的辦法。探索采取集體土地調(diào)換、農(nóng)民宅基地置換、村莊撤并等具體辦法，引導(dǎo)自然村及周邊行政村的農(nóng)村人口到中心村集聚。二要探索鼓勵(lì)宅基地退出機(jī)制。通過(guò)政府主導(dǎo)，以獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助等政策措施，鼓勵(lì)宅基地異地置換。通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)、戶籍制度等配套改革，對(duì)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)、有穩(wěn)定收入來(lái)源的，鼓勵(lì)退出原有農(nóng)村宅基地，并將其納入基本養(yǎng)老保保險(xiǎn)，使其原有宅基地成為進(jìn)城落戶的可靠資本和增加財(cái)產(chǎn)性收入的重要來(lái)源。三要加快推進(jìn)農(nóng)戶宅基地確權(quán)、登記、頒證工作，依法保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)，為宅基地置換和流轉(zhuǎn)提供有效的產(chǎn)權(quán)制度保障。四要加大推進(jìn)城鄉(xiāng)增減掛鉤實(shí)施力度，加大周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達(dá)規(guī)模，變項(xiàng)目管理為制度安排。五要加強(qiáng)對(duì)低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)涉及林地、灘涂圍墾造地和土地整理涉及水域等政策問(wèn)題的研究和破解，確保農(nóng)村土地整治工作順利推進(jìn)。

4、積極探索農(nóng)村新型社區(qū)治理機(jī)制建設(shè)。要把推進(jìn)土地綜合整治建設(shè)與推進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和農(nóng)民全面發(fā)展。一要積極探索農(nóng)民異地落戶后原承包地管理辦法和戶籍、教育、醫(yī)療、計(jì)生、就業(yè)、社保等公共服務(wù)的屬地管理辦法。二要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理。擁有集體經(jīng)濟(jì)和集體資產(chǎn)是農(nóng)村社區(qū)區(qū)別于城市社區(qū)的最大特點(diǎn)。要把加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集體資產(chǎn)管理作為加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)管理的重點(diǎn)，加大社區(qū)股份合作制的推行力度，讓廣大農(nóng)民擁有股權(quán)和股份收益權(quán)，真正成為集體經(jīng)濟(jì)和集體資產(chǎn)的主人。特別是城中村、城郊村要通過(guò)推行社區(qū)股份合作制，防止集體資產(chǎn)流失。要積極探索農(nóng)戶承包土地量化折股辦法，組建土地股份合作社，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)民分工分業(yè)。要通過(guò)推行社區(qū)股份合作制和土地股份合作制，妥善處理好行政村撤并時(shí)原各村間集體資產(chǎn)、土地資產(chǎn)的關(guān)系，避免出現(xiàn)集體資產(chǎn)平調(diào)。三要開(kāi)辟集體物業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新道路。要用足用好“村集體留用地”政策和宅基地整理復(fù)墾的用地指標(biāo)，投資發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)廠房、民工公寓、商業(yè)用房等集體物業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)。同時(shí)，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民參股發(fā)展集體物業(yè)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)集體增收和農(nóng)民增收的雙重效果。

5、建立和完善農(nóng)村土地整治投融資機(jī)制。探索建立財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助和部門資金整合相結(jié)合的資金投入機(jī)制和政府主導(dǎo)下的農(nóng)村土地整治投融資機(jī)制。探索農(nóng)村有效擔(dān)保抵押物范圍，依法開(kāi)展權(quán)屬清晰、風(fēng)險(xiǎn)可控的大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、四荒地使用權(quán)等抵押貸款，穩(wěn)妥開(kāi)展確權(quán)登記后的農(nóng)民住房和依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)，積極組建政府主導(dǎo)、多渠道籌資、多元化參與的農(nóng)村信用創(chuàng)新投融資方式。鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)林權(quán)抵押貸款、聯(lián)保貸款等形式籌措資金，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村住房抵押貸款試點(diǎn)，積極開(kāi)展農(nóng)村小額信貸服務(wù)。

6、建立和完善嚴(yán)格的監(jiān)管制度。一要明確監(jiān)管責(zé)任，建立監(jiān)管制度。要明確各級(jí)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，建立實(shí)施進(jìn)度的日常報(bào)告制度、重大問(wèn)題專門報(bào)告制度以及偏差糾正制度，實(shí)施項(xiàng)目備案，數(shù)據(jù)報(bào)送、專項(xiàng)稽查和群眾參與相結(jié)合的監(jiān)管模式。二要加快建立土地整治動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。充分應(yīng)用信息技術(shù)手段，建立統(tǒng)一的土地整治項(xiàng)目的信息平臺(tái)，對(duì)土地整治實(shí)施全面、全程有效監(jiān)管，并運(yùn)用遙感技術(shù)手段，提升監(jiān)管的效率和水平。三要及時(shí)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估。通過(guò)制定明確的考核指標(biāo)體系和考核方法，對(duì)農(nóng)村土地整治的綜合效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。加大注重考核結(jié)果的激勵(lì)運(yùn)用，將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與土地整治資金分配、計(jì)劃下達(dá)和地方政府的業(yè)績(jī)考核等相掛鉤，強(qiáng)化土地整治的激勵(lì)約束機(jī)制。