駐省國(guó)土資源廳紀(jì)檢組 陳松根 陳宏斌

關(guān)于國(guó)土資源領(lǐng)域防止利益沖突的若干思考

駐省國(guó)土資源廳紀(jì)檢組 陳松根 陳宏斌

利益沖突是指國(guó)家工作人員所代表的公共利益與其私人利益兩者之間的沖突。黨的十七屆四中全會(huì)提出了建立健全防止利益沖突制度。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分多樣化、利益主體多元化，土地礦產(chǎn)資源越來(lái)越稀缺，國(guó)土資源領(lǐng)域利益沖突的現(xiàn)象不斷增多，已成為國(guó)土資源部門(mén)腐敗案件易發(fā)多發(fā)的重要根源。因此，深入研究國(guó)土資源領(lǐng)域利益沖突的表現(xiàn)形式和主客觀原因，建立健全有效防止利益沖突的制度機(jī)制，是加強(qiáng)國(guó)土資源領(lǐng)域廉政建設(shè)，從源頭上防止腐敗的重要舉措和預(yù)防性策略。

一、研究防止利益沖突機(jī)制是加強(qiáng)國(guó)土資源領(lǐng)域反腐倡廉建設(shè)的重大課題

1、研究建立防止利益沖突機(jī)制，是規(guī)范和制約國(guó)土資源系統(tǒng)公職人員的從政行為

我們黨日益重視防止利益沖突問(wèn)題，并作出了相應(yīng)的規(guī)定，如禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)利益、禁止私自從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)、禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響為親屬及身邊工作人員謀取利益、禁止違反規(guī)定干預(yù)和插手市場(chǎng)活動(dòng)等，對(duì)規(guī)范和制約公職人員從政和為，起到了積極有效的預(yù)防作用。防止利益沖突，要求公職人員必須正確處理好個(gè)人私利與公共利益的關(guān)系，不能讓私人利益破壞公共政策和行政行為的公正性、客觀性。這些年來(lái)國(guó)土資源領(lǐng)域所查處的腐敗案件的背后往往都有利益沖突的因素，他們一開(kāi)始從利益沖突的情境中獲的私利，并在私人利益支配下抵觸、違背和侵害公共利益。建立防止利益沖突機(jī)制、強(qiáng)化防止利益沖突政策措施，嚴(yán)格規(guī)范和制約公職人員廉潔從政行為，把公共權(quán)力和公共事務(wù)置于人民群眾的監(jiān)督制約之下，防止決策失誤、權(quán)力失控、行為失范，自覺(jué)堅(jiān)守思想道德防線、自覺(jué)堅(jiān)守廉潔從政底線、自覺(jué)堅(jiān)守黨紀(jì)國(guó)法紅線。

2、研究建立防止利益沖突機(jī)制，是有利于深化國(guó)土資源領(lǐng)域的改革

利益沖突在我國(guó)有許多現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)，除了與其他國(guó)家相似而存在的利益沖突情況外，我國(guó)還有一些因現(xiàn)行體制機(jī)制原因而產(chǎn)生的特有的利益沖突現(xiàn)象。國(guó)土資源部門(mén)履行土地、礦產(chǎn)資源配置交易的管理職能，擁有土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)審批出讓權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。由于行政管理體制、經(jīng)濟(jì)體制不完善，特別是市場(chǎng)配置資源方面的制度機(jī)制不完善，產(chǎn)生利益沖突或以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易的機(jī)會(huì)和空間，腐敗問(wèn)題仍呈易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢(shì)。建立防止利益沖突機(jī)制，對(duì)于深化行政審批制度改革，減少和規(guī)范行政審批，完善配套制度，強(qiáng)化防止利益沖突政策措施，建立審批監(jiān)督制約機(jī)制和責(zé)任追究制度，加大市場(chǎng)配置資源的力度，完善公共資源配置、交易領(lǐng)域市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置交易中的基礎(chǔ)性作用，減少腐敗行為滋生的機(jī)會(huì)和空間，切實(shí)從源頭上防止腐敗具有積極的推進(jìn)作用。

3、研究建立防止利益沖突機(jī)制，是有效遏制國(guó)土資源領(lǐng)域腐敗案件易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢(shì)

國(guó)土資源部門(mén)掌握稀缺資源，部門(mén)重要、權(quán)力集中，各種利益交織，環(huán)境復(fù)雜，各種誘惑很大，非常容易引發(fā)腐敗行為。從案發(fā)的情況來(lái)看：涉案金額大、窩案竄案增多；涉案環(huán)節(jié)多，從審批到發(fā)證、批后監(jiān)管、行政執(zhí)法、工程項(xiàng)目、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管等，幾乎涉及國(guó)土資源領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)；案件潛伏期長(zhǎng)，作案手段隱蔽，由直接腐敗向隱性腐敗轉(zhuǎn)變；利用職權(quán)和職務(wù)影響為家屬或特定關(guān)系人謀取私利。建立防止利益沖突機(jī)制，強(qiáng)化防止利益沖突政策措施，是更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè)，提高國(guó)土資源領(lǐng)域反腐倡廉建設(shè)的系統(tǒng)性、科學(xué)性和有效性，有效遏制腐敗案件易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢(shì)。

二、國(guó)土資源領(lǐng)域利益沖突的主要表現(xiàn)形式

國(guó)土資源領(lǐng)域利益沖突，主要體現(xiàn)在公共資源配置、交易上，即土地使用權(quán)礦業(yè)權(quán)審批、出讓中公共利益與其個(gè)人利益之間的抵觸、違背和侵害，其表現(xiàn)形式有以下幾種類(lèi)型：

1、入股投資型。主要表現(xiàn)為利用職權(quán)直接到相關(guān)公司、企業(yè)或個(gè)人入股投資，謀取利益。如2004年底，武義縣原國(guó)土資源局局長(zhǎng)鄧x x利用職權(quán)，為其老同學(xué)徐x在土地出讓方面提供了幫助，徐x提出讓鄧投資參股，并從中得到了42萬(wàn)元的好處。又如，麗水市國(guó)土資源局土地利用處原處長(zhǎng)何x為x老板在辦理供地審批手續(xù)及滯納金減免等方面提供幫助，投資100萬(wàn)元與其合資開(kāi)發(fā)一塊土地，并以外甥的名義簽訂合作協(xié)議，明確自己不參與經(jīng)營(yíng)管理，只拿固定回報(bào)的35%，半年后獲利35萬(wàn)元。

2、低價(jià)購(gòu)房型。通過(guò)向房地產(chǎn)企業(yè)打“招呼”的形式，為自己、子女或特定關(guān)系人以明顯低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)房子從中謀利。如麗水市國(guó)土資源局原局長(zhǎng)葉x x為一些房地產(chǎn)企業(yè)在土地滯納金的減免等方面提供便利，以明顯低于市場(chǎng)價(jià)格出售給葉及其共同利益關(guān)系人3套商品房，與實(shí)際支付價(jià)格的差額共計(jì)59萬(wàn)余元。又如臺(tái)州市國(guó)土資源局原局長(zhǎng)劉x x為房地產(chǎn)商在提高容積率、土地使用權(quán)發(fā)證等方面利用職權(quán)，以其父親、兒子、外甥等名義先后從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商處以低于市場(chǎng)價(jià)80萬(wàn)元購(gòu)得三處房產(chǎn)。

3、“人情禮往”型。一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)上影響，在節(jié)日或在平時(shí)接受企業(yè)老板的禮金和各種有價(jià)證券、支付憑證作為“人情禮往”，謀取不正當(dāng)利益。如義烏市國(guó)土資源局原局長(zhǎng)龔x先后幾十次收下了義烏市多家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和一些私營(yíng)企業(yè)老板送的總計(jì)價(jià)值40余萬(wàn)元的中華煙煙票。又如，新昌縣x勘測(cè)代理服務(wù)站站長(zhǎng)為感謝新昌縣國(guó)土資源局原局長(zhǎng)王x x在業(yè)務(wù)上的支持，在2003年—2005年的春節(jié)中，先后共送給王X X人民幣4萬(wàn)元。

4、干預(yù)和插手型。利用職權(quán)影響干預(yù)和插手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，謀取私利。如溫州市國(guó)土資源局原副局長(zhǎng)干x x，在任溫州市地質(zhì)礦產(chǎn)局副局長(zhǎng)、甌江砂石綜合整治辦公室主任、溫州市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)期間，對(duì)溫州市國(guó)巖砂石開(kāi)采有限公司，在甌江砂石整治、砂石礦區(qū)劃分、船舶報(bào)廢更新登記、采砂許可證年審等多個(gè)方面為其提供便利，特別是在干的干預(yù)和插手下，該公司以協(xié)議出讓的方式獲得三年有償出讓采礦權(quán)。為表示“感謝”，該公司沈x從2002年到2007年間，先后送給干X X 47萬(wàn)余元財(cái)物。

5、從事?tīng)I(yíng)利型。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部暗地里通過(guò)政策偏袒、內(nèi)部信息等手段為自己親屬或合作者謀取利益提供方便。如義烏市國(guó)土資源局原局長(zhǎng)龔x，在2006年以兒子的名義注冊(cè)了一家公司，由這家公司出面以126萬(wàn)余元的總價(jià)拿到了義烏市廿三里街道7畝工業(yè)用地，并在2008年轉(zhuǎn)手倒賣(mài)非法取利380萬(wàn)元。

6、曲線斂財(cái)型。極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在位時(shí)利用手中權(quán)力為私營(yíng)企業(yè)老板謀取利益提供方便，離職或退休后，接受照顧過(guò)的私營(yíng)企業(yè)或中介機(jī)構(gòu)的高薪聘任，曲線斂財(cái)。

三、國(guó)土資源領(lǐng)域利益沖突產(chǎn)生的主要原因分析

1、資源的稀缺性和增值性是產(chǎn)生利益沖突的客觀原因。社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都需要依賴(lài)土地和礦產(chǎn)資源，而我省土地礦產(chǎn)資源的供需矛盾日益突出，資源的增值性和稀缺性日益顯現(xiàn)，導(dǎo)致利益協(xié)調(diào)難度和誘惑加大。國(guó)土資源部門(mén)作為履行國(guó)土資源配置的職能部門(mén)，已成為社會(huì)、企業(yè)和群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，特別是一些民營(yíng)企業(yè)為了追逐利益，采取各種手段拉攏腐蝕干部。

2、權(quán)力相對(duì)集中和透明度不高是產(chǎn)生利益沖突的關(guān)鍵原因。國(guó)土資源部門(mén)擁有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)審批、出讓的行政審批權(quán)。由于權(quán)力相對(duì)集中，一些權(quán)力行使不規(guī)范、自由裁量權(quán)過(guò)大的環(huán)節(jié)上，又缺乏有效的監(jiān)督，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部因個(gè)人私欲膨脹、暗箱操作，為自己、親屬或特定關(guān)系人謀取利益提供方便。從近年來(lái)，我們查處的每一起案件中，都可以發(fā)現(xiàn)權(quán)力操縱資源配置和利益沖突的影子。

3、體制機(jī)制制度不健全是產(chǎn)生利益沖突的主要原因。于當(dāng)前土地、礦產(chǎn)管理體制和機(jī)制的還不健全和完善，往往會(huì)出現(xiàn)一些讓不法分子有可乘之機(jī)的漏洞。一是市場(chǎng)化配置資源程度有待提高。目前 ， 仍然有相當(dāng)部門(mén)土地、礦業(yè)權(quán)的配置是通過(guò)行政審批來(lái)實(shí)現(xiàn)的，國(guó)土部門(mén)的權(quán)力還比較集中，而這些權(quán)力又往往集中在部分領(lǐng)導(dǎo)人和少數(shù)審批人員手中，形成有的人既有建議權(quán)，又有決策權(quán) ， 還有執(zhí)行權(quán) ， 多權(quán)集于一身，容易產(chǎn)生腐敗。二是管理體制還不嚴(yán)密。比如在國(guó)有土地的轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，有的應(yīng)當(dāng)招標(biāo)、拍賣(mài)的不招標(biāo)、不拍賣(mài)，搞“暗箱操作”，有的掛牌出讓搞“量體裁衣”。還有在土地、礦業(yè)權(quán)批后監(jiān)管方面，各個(gè)職能部門(mén)之間監(jiān)管合力沒(méi)有形成，擅自改變土地用途、提高容積率等時(shí)有發(fā)生，讓不法分子乘隙而入，拉攏和腐蝕國(guó)土資源系統(tǒng)的黨員干部。

4、少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法紀(jì)觀念淡薄自律不嚴(yán)是產(chǎn)生利益沖突的內(nèi)在原因。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，人們的價(jià)值觀念和生活取向發(fā)生了變化，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不注重學(xué)習(xí)，放松思想改造，理想信念滑坡，法紀(jì)觀念淡薄，經(jīng)受不住改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊，在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中迷失方向，人生觀、價(jià)值觀、權(quán)力觀發(fā)生扭曲，他們往往當(dāng)其代表的公共利益與其私人利益兩者發(fā)生沖突時(shí)，會(huì)選擇犧牲公共利益而獲取私人利益。

5、社會(huì)環(huán)境的“人情味”和潛規(guī)則是產(chǎn)生利益沖突的外在原因。由于幾千年的社會(huì)文化延續(xù)，中國(guó)是一個(gè)十分講究人情的社會(huì)。人與人之間的社會(huì)關(guān)系一定程度上是靠親情、鄉(xiāng)情等人情關(guān)系維系的。大家需要辦什么事、或碰到什么困難了，都會(huì)很自然的想到找人、找關(guān)系來(lái)幫忙。正是濃厚的人情關(guān)系和潛規(guī)則，使一些公職人員模糊了是非標(biāo)準(zhǔn)，這種人情和私利不恰當(dāng)?shù)赜绊懙剿麄兟男泄猜氊?zé)，他們就存在現(xiàn)實(shí)的利益沖突了。

四、國(guó)土資源領(lǐng)域防止利益沖突的對(duì)策與思考

1、加強(qiáng)防止利益沖突的宣傳教育。防止利益沖突是更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè)，是拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域的重要舉措。要加強(qiáng)防止利益沖突的宣傳教育，并納入到反腐倡廉教育的重中之中。當(dāng)前，要深入學(xué)習(xí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，深刻掌握領(lǐng)會(huì)《廉政準(zhǔn)則》對(duì)防止利益沖突的規(guī)定和要求，尤其要運(yùn)用這些年來(lái)所查處的腐敗案例中利益沖突的典型案件進(jìn)行教育，教育引導(dǎo)黨員干部充分認(rèn)識(shí)利益沖突的本質(zhì)，以及利益沖突產(chǎn)生腐敗的危害，進(jìn)一步增強(qiáng)他們防止利益沖突的意識(shí)，正確處理好公共利益與私人利益的關(guān)系，決不能讓私人利益破壞公共政策和行政行為的公正性。

2、深化關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。防止利益沖突關(guān)鍵要深化改革，用改革的思路和辦法從源頭上防止利益沖突。一是進(jìn)一步推進(jìn)審批制度改革。深化以減少審批事項(xiàng)、審批環(huán)節(jié)和審批時(shí)間為主要內(nèi)容的行政審批制度改革。加大政務(wù)公開(kāi)力度，認(rèn)真貫徹政務(wù)信息公開(kāi)條例，將國(guó)土資源行政許可事項(xiàng)、程序、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果都在網(wǎng)上進(jìn)行公開(kāi)，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。二是進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)土資源使用制度改革。加大市場(chǎng)配置資源的力度，完善國(guó)土資源配置市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，建立健全統(tǒng)一規(guī)范的土地、礦業(yè)權(quán)等要素市場(chǎng)，大力推進(jìn)土地、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)體系建設(shè)，探索顯化土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的有效形式，完善土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)“招拍掛”制度，將土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓全部進(jìn)入政府公共資源交易平臺(tái)，解決公共資源配置上容易產(chǎn)生的效率缺失和社會(huì)公平缺失問(wèn)題，并積極探索網(wǎng)上公告、網(wǎng)上報(bào)名注冊(cè)、網(wǎng)上競(jìng)買(mǎi)的網(wǎng)上交易辦法，要加強(qiáng)土地、礦產(chǎn)供應(yīng)及開(kāi)發(fā)利用情況的監(jiān)管，完善土地、礦業(yè)權(quán)審批、供應(yīng)、使用等管理的綜合監(jiān)管平臺(tái)，進(jìn)一步壓縮暗箱操作的空間。三是進(jìn)一步推進(jìn)重大事項(xiàng)決策制度改革。建立和規(guī)范“三重一大”集體決策和集體會(huì)審制度，建立決策失誤糾錯(cuò)改正和責(zé)任追究制度。

3、建立健全防止利益沖突制度。制定統(tǒng)一的利益沖突法律法規(guī)，是規(guī)范公務(wù)人員從政行為，禁止公職人員假借職權(quán)、關(guān)照請(qǐng)托、交易行為等獲得不當(dāng)利益的強(qiáng)制措施。一是建立健全利益沖突回避制度。明確回避的范圍、申請(qǐng)回避和執(zhí)行回避的監(jiān)督懲戒程序等。二是建立健全利益公開(kāi)制度。探索建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，形成公職人員就職申報(bào)、現(xiàn)職申報(bào)、離職申報(bào)涵蓋整個(gè)職業(yè)過(guò)程的，并通過(guò)規(guī)定程序向社會(huì)公眾公開(kāi)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度真正發(fā)揮反腐敗的預(yù)防性措施。三是建立健全離職限制制度。嚴(yán)格執(zhí)行《廉政準(zhǔn)則》對(duì)離職后的規(guī)定，并根據(jù)國(guó)土資源管理職能，制定具體的可操作的措施和規(guī)定。

4、強(qiáng)化防止利益沖突的實(shí)施機(jī)制。一是建立崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。通過(guò)查找國(guó)土資源管理利益沖突的重要崗位和重要環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，完善和規(guī)范每一項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行流程，建立健全以崗位為點(diǎn)、程序?yàn)榫€、制度為面、監(jiān)控為主的崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，切實(shí)防止利益沖突的發(fā)生。二是建立利益沖突的評(píng)價(jià)機(jī)制。把利益沖突的評(píng)價(jià)納入整個(gè)廉政體系之中，對(duì)公職人員執(zhí)行廉政情況實(shí)行全方位評(píng)價(jià)，并建立利益沖突的預(yù)警機(jī)制，起到事前預(yù)防，不造成利益沖突。三是建立督查問(wèn)責(zé)機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)公職人員利益沖突情況的監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮各種監(jiān)督的力量，形成對(duì)公職人員的利益沖突行為的監(jiān)督體系，對(duì)違反者實(shí)行問(wèn)責(zé)、懲戒。

5、加強(qiáng)對(duì)防止利益沖突問(wèn)題的理論政策研究。管理和防止利益沖突是加強(qiáng)廉政建設(shè)的預(yù)防性策略。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、利益觀念調(diào)整的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益沖突不斷上升，已成為產(chǎn)生腐敗的重要根源。一些國(guó)家對(duì)利益沖突問(wèn)題都比較關(guān)注，建立的反腐敗機(jī)制、反腐敗法律，在很大程度上就是圍繞著防止利益沖突這個(gè)核心構(gòu)建起來(lái)的。而我們?cè)诶鏇_突的問(wèn)題上還剛剛“破題”，是一個(gè)急待破解的廉政課題。我們要認(rèn)真總結(jié)我國(guó)現(xiàn)有對(duì)防止利益沖突的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究分析已經(jīng)制訂的相關(guān)規(guī)定運(yùn)行情況，借鑒世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)防止利益沖突的成果，加強(qiáng)對(duì)利益沖突的理論研究和政策法規(guī)探索，為建立健全防止利益沖突制度提供科學(xué)決策依據(jù)。