吳楚 徐勇

(1.蘇州市衛(wèi)生監(jiān)督所 江蘇蘇州 215006;2.蘇州大學(xué)放射醫(yī)學(xué)與公共衛(wèi)生學(xué)院 江蘇蘇州 215123)

衛(wèi)生行政處罰聽證的問題探討

吳楚1,2徐勇2

(1.蘇州市衛(wèi)生監(jiān)督所 江蘇蘇州 215006;2.蘇州大學(xué)放射醫(yī)學(xué)與公共衛(wèi)生學(xué)院 江蘇蘇州 215123)

衛(wèi)生行政處罰聽證程序的價(jià)值目標(biāo)是公正和效率。衛(wèi)生行政處罰聽證的實(shí)施,正體現(xiàn)了這一目標(biāo),它起到了監(jiān)督行政執(zhí)法行為的效果,保護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益,具有普法教育功能。本文從衛(wèi)生行政處罰聽證的法理依據(jù)、證據(jù)要求及人的因素等三方面進(jìn)行問題探討,以求能在衛(wèi)生行政處罰中更好地適用聽證程序。

衛(wèi)生行政處罰 聽證

衛(wèi)生行政處罰聽證程序是指衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)在作出重大的、影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的衛(wèi)生行政處罰決定之前,聽取當(dāng)事人陳述、申辯和質(zhì)證,然后根據(jù)雙方質(zhì)證、核實(shí)的材料作出行政處罰決定的一種程序。行政聽證的價(jià)值目標(biāo)是公正和效率。衛(wèi)生行政處罰聽證的實(shí)施,正體現(xiàn)了這一目標(biāo),它起到了監(jiān)督行政執(zhí)法行為的效果,保護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益,具有普法教育功能。本文從衛(wèi)生行政處罰聽證的法理依據(jù)、證據(jù)要求及人的因素等三方面進(jìn)行問題探討,以求能在衛(wèi)生行政處罰中更好地適用聽證程序。

1 衛(wèi)生行政處罰聽證的法理依據(jù)問題

1.1 聽證范圍過于狹小,認(rèn)識(shí)各有不同

關(guān)于衛(wèi)生行政處罰聽證的適用范圍,《行政處罰法》和《衛(wèi)生行政處罰程序》均規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等”適用聽證程序,此處的“等”為“等內(nèi)等”還是“等外等”在理論和實(shí)踐中均存在爭(zhēng)議,有些地方如江蘇在制定行政處罰聽證程序規(guī)則時(shí)將“等”字去掉了,僅限于列舉的三類行政處罰。有觀點(diǎn)認(rèn)為,適用聽證程序的處罰種類難以完全列舉,立法的本意是將所有嚴(yán)厲的行政處罰納入聽證范圍,因此,此處的“等”為“等外等”,“一些地方條件如果具備,適當(dāng)擴(kuò)大聽證的適用范圍,比如將沒收較大數(shù)額的非法所得或非法財(cái)物的行政處罰納入聽證范圍,是可以的,是符合行政處罰精神的”。筆者也認(rèn)同該觀點(diǎn),另外,最高人民法院也對(duì)該條作了擴(kuò)大性司法解釋,即適用聽證的罰種不應(yīng)限于列舉的3種,其“答復(fù)”也符合《行政處罰法》的立法本意。因此,行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前,聽證適用范圍應(yīng)擴(kuò)大,且須考慮法院的判決、批復(fù)和司法解釋,應(yīng)盡量不與其發(fā)生抵觸,以免被變更甚至撤銷。

1.2 聽證參與對(duì)象規(guī)定不明

《行政處罰法》在聽證程序中對(duì)第三人未作規(guī)定,《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則(試行)》雖有規(guī)定,但過于簡(jiǎn)化,實(shí)際操作有難度,在事實(shí)上,與案件處理可能有利害關(guān)系的第三人(如職業(yè)衛(wèi)生案件中的職業(yè)危害直接受害者)很少能參加衛(wèi)生行政執(zhí)法聽證,無法發(fā)表他們的看法,其權(quán)益無法得到有效保障,應(yīng)進(jìn)一步完善第三人申請(qǐng)和參加聽證權(quán)利的有關(guān)制度。

1.3 聽證主持人制度尚有缺陷

聽證主持人是整個(gè)聽證程序的靈魂和核心,其負(fù)責(zé)聽證程序的具體運(yùn)作、調(diào)節(jié)與控制,他的素質(zhì)、權(quán)力和職責(zé)直接影響衛(wèi)生行政執(zhí)法聽證的質(zhì)量和公正。

實(shí)際操作中,聽證主持人一般由衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)中法制機(jī)構(gòu)的人員或?qū)Ｂ毞ㄖ迫藛T擔(dān)任,與執(zhí)法人員均屬衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部人員,有熟人關(guān)系,不可避免地出現(xiàn)單方面接觸行為,有先入為主之嫌,從而影響公正。筆者認(rèn)為,《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則(試行)》雖對(duì)聽證主持人的人選、職責(zé)等進(jìn)行了較詳細(xì)的規(guī)定,遵循了職能分離原則和回避原則,對(duì)其獨(dú)立性的保障起了一定作用,但還不夠,且缺乏對(duì)聽證主持人的監(jiān)督機(jī)制,其制度還有待完善,可參照西方國(guó)家,逐步建立一支相對(duì)獨(dú)立、穩(wěn)定、具備較高專業(yè)知識(shí)和豐富行政管理經(jīng)驗(yàn)的聽證主持人隊(duì)伍,并由政府法制部門負(fù)責(zé)資格準(zhǔn)入、日常管理和定期考核。

2 衛(wèi)生行政處罰聽證的證據(jù)要求問題

有學(xué)者認(rèn)為,行政證據(jù)是在行政程序中,由行政主體、相對(duì)人、代理人等依照法定程序收集或提供的具有法定形式、能夠證明案件真實(shí)情況并經(jīng)行政主體查證屬實(shí)的一切事實(shí)。該定義從主體、程序、形式、用途等方面闡述了行政證據(jù)的基本涵義,衛(wèi)生行政處罰聽證是行政程序的一種,其證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是一致的。證據(jù)是行政行為合法的基礎(chǔ),其必須具有關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性。在現(xiàn)實(shí)操作中,還存在較多的證據(jù)不充分,違法事實(shí)認(rèn)定不清的問題,極易導(dǎo)致在行政聽證、復(fù)議或訴訟中處罰決定被撤銷或變更。目前尚沒有完備的行政證據(jù)制度,筆者認(rèn)為,可根據(jù)行政訴訟證據(jù)規(guī)則及司法解釋等來規(guī)范行政證據(jù)。

2.1 證據(jù)的關(guān)聯(lián)性不夠

主要在衛(wèi)生行政處罰的證據(jù)中,除現(xiàn)場(chǎng)筆錄外,過多依賴詢問筆錄,而往往缺少鑒定結(jié)論、視聽資料或其他行政部門出具的證明(多見于外調(diào)材料)等證明力更強(qiáng)的證據(jù)。證據(jù)的多樣性及能夠相互佐證,可防止當(dāng)事人通過不正當(dāng)途徑出具偽證,以完善整個(gè)證據(jù)鏈,充分證明案件的待證事實(shí)。

2.2 證據(jù)缺乏合法性

行政機(jī)關(guān)未按法定的步驟、順序、方式、時(shí)限進(jìn)行收集,如行政機(jī)關(guān)在檢查時(shí)未出示證件、證據(jù)先行保存不當(dāng)、或筆錄有差錯(cuò)、遺漏時(shí)隨意更改,無相對(duì)人補(bǔ)充簽名等問題,另外在實(shí)際中,行政機(jī)關(guān)采取偷拍、偷錄、利誘等不正當(dāng)手段獲取證據(jù)材料的現(xiàn)象在一定程度上也存在。上述行為取得的證據(jù)依法都不能作為行政行為合法的依據(jù)。

2.3 證據(jù)的真實(shí)性不強(qiáng)

從廣義上講,行政證據(jù)是否客觀、真實(shí),是否能夠證明案件事實(shí),同樣也是判斷行政行為是否合法的重要標(biāo)準(zhǔn)之一?！缎姓V訟證據(jù)規(guī)定》第56條規(guī)定的審查證據(jù)的真實(shí)性有幾個(gè)方面,即審查證據(jù)形成的原因,發(fā)現(xiàn)證據(jù)時(shí)的客觀環(huán)境,證據(jù)是否為原件、原物,復(fù)制件、復(fù)制品與原件、原物是否相符,提供證據(jù)的人或者證人與當(dāng)事人是否有利害關(guān)系等,明確了保障證據(jù)真實(shí)的若干要求,對(duì)行政證據(jù)也同樣適用。實(shí)際中,也確實(shí)存在上述問題,我們應(yīng)認(rèn)真進(jìn)行審查。

2.4 衛(wèi)生行政處罰聽證程序中聽證筆錄的法律效力問題還有待明確

目前,《行政處罰法》中尚未明確案卷排他性規(guī)則即以聽證記錄在卷的證據(jù)為唯一事實(shí)根據(jù),行政認(rèn)知除外,由于行政權(quán)過強(qiáng),部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高,往往聽證程序的功能和效果得不到實(shí)現(xiàn),可能還會(huì)出現(xiàn)行政主體事后補(bǔ)證的情況。

3 人的因素也影響著衛(wèi)生行政處罰聽證的實(shí)施

行政處罰聽證的價(jià)值體現(xiàn)不僅需要其內(nèi)在因素,即整個(gè)聽證制度理論的完善,也需要其外在因素,即外部運(yùn)行環(huán)境的優(yōu)化包括行政體制的深化改革、行政人員的素質(zhì)提高以及公民參與意識(shí)、維權(quán)能力的增強(qiáng)等多方面。

3.1 衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)程序法治觀念和行政人員依法辦事水平亟待提高

(1)行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以往形成了重實(shí)體、輕程序的陋習(xí),在行政行為過程中只重結(jié)果,不重程序的現(xiàn)象比較普遍,有時(shí)甚至為達(dá)目的不擇手段,對(duì)程序極其漠視。(2)由于行政權(quán)的行使主張主要依靠行政人員去實(shí)現(xiàn),行政人員的執(zhí)法水平高低直接決定行政行為的效果。(3)根據(jù)對(duì)蘇州市2007年至2009年衛(wèi)生行政處罰聽證情況的調(diào)查來看,行政相對(duì)人聽證申請(qǐng)和參與度很低,多數(shù)對(duì)聽證結(jié)果沒有多大信心[5]。筆者認(rèn)為要改變行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀,關(guān)鍵在于提高衛(wèi)生行政人員依法辦事的能力和執(zhí)法水平,同時(shí),還要加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)程序違法的打擊力度。

3.2 公民參與意識(shí)和維權(quán)能力有待增強(qiáng)

行政聽證是公民參與行政的典型制度,但如果公民沒有很強(qiáng)的參與意識(shí)和維權(quán)能力,那么在聽證過程中也不能真正行使自己的權(quán)利,與行政機(jī)關(guān)之間根本不可能形成真正地交鋒,自己的利益也就無法得到有效保障。筆者認(rèn)為,公民參與意識(shí)和維權(quán)能力的增強(qiáng),需要我們加強(qiáng)宣傳教育,進(jìn)一步強(qiáng)化和發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體及律師代理的作用[5]。

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