杜成軍

(河南電影電視制作集團有限公司財務部,鄭州 450003)

一、國庫管理制度改革的背景

改革開放以來,我國財稅體制進行了一系列重大改革。以往改革的重點是調整收入分配關系,但財政資金的收付管理制度未作大的調整。在財政國庫管理方面,長期實行以自行多重設立賬戶為基礎的分散收付制度。財政收入由征收單位通過設立過渡性存款賬戶收繳,從征收到入庫的時間相當長,收入退庫管理也不夠規(guī)范。財政支出通過預算單位各自開設的存款賬戶層層撥付,在政府單位內部經過冗長的轉移過程,才能支付到供貨商和用款單位。大量預算外資金未納入預算和財政專戶統(tǒng)一管理,政府沒有一本統(tǒng)一完整的賬。具體到預算單位,情況也是如此,一個單位之內有多個部門管賬戶、管資金,財政部門無法進行集中統(tǒng)一管理。這種資金收繳和撥付管理方式,是在計劃經濟的特殊背景下形成的。隨著社會主義市場經濟體制的建立和發(fā)展,這種管理制度已經不能適應新形勢下公共財政發(fā)展的要求,弊端越來越突出。主要表現,一是不能對預算執(zhí)行過程實行有效監(jiān)控。一些單位存在的資金擠占、挪用,違反財經紀律、觸犯刑律的事件,乃至經濟領域的一些犯罪,都在一定程度上與落后的資金運行機制有關。二是預算執(zhí)行透明度不高?，F行的運作方式下,無法完整、準確、及時反饋財政資金運行信息,既不能滿足政府對宏觀經濟管理的需要,也不能滿足社會公眾依法知情的要求。三是資金運行效率低下。各單位層層占壓資金,導致財政資金運行效率低下,難以降低財政籌資成本和提高使用效益。為從根本上克服這些弊端,黨中央、國務院決定進行部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等財政管理制度改革。把深化國庫集中收付制度改革,作為完善社會主義市場經濟體制,推進財政管理體制改革的一項重要內容。這是我國財政運行方式的重大轉變。從 2001年開始推行的財政國庫管理制度改革是隨著部門預算、政府采購改革之后的又一項重要改革,已取得初步成效。

廣播電影電視系統(tǒng)財務管理亦是如此,按照在廣播電視節(jié)目的采編、制作、傳輸、播出過程中承擔的不同職責成立了多個不同的事業(yè)單位。各個事業(yè)單位都是獨立的事業(yè)法人,業(yè)務相對獨立開展,財務獨立核算。

這種財務管理模式在實踐中的弊端是顯而易見的,造成廣播電視節(jié)目的制作與播出不考慮經濟效益,不計成本與投入,鋪張浪費嚴重,單位個體追求大而全、小而全,廣播電視綜合管理部門的宏觀調控能力受到制約,單位個體因擔負職能不同而待遇相差懸殊,大產業(yè)功能無法實現等。

二、國庫管理制度改革的特點

為從根本上克服這些弊端,從 2001年開始,黨中央、國務院決定進行部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等財政管理制度改革。把深化國庫集中收付制度改革作為完善社會主義市場經濟體制,推進財政管理體制改革的一項重要內容。這是我國財政運行方式的重大轉變。推行的財政國庫管理制度改革是隨著部門預算、政府采購改革之后的又一項重要改革,已取得初步成效。國庫管理制度改革的重要精神是:

一是不改變預算單位的預算執(zhí)行主體地位。各個部門仍然是預算執(zhí)行主體。人代會批準的預算具有法律效力,預算確定的事項由各部門執(zhí)行和組織實施,國家財政部門主要是履行監(jiān)督預算執(zhí)行過程的義務,財政國庫主要是為部門搞好預算執(zhí)行提供服務,各單位預算執(zhí)行主體地位不會下降。

二是不改變預算單位資金使用權限。預算一經人代會審議通過,各部門使用預算資金時,只要符合人代會審議通過的預算,如何使用仍然由部門掌握,資金的支配權和使用權由各單位掌握,具體使用方向、項目開支都是按預算確定的內容執(zhí)行。財政部門主要是保證部門預算是什么,部門執(zhí)行的就是什么。預算單位什么時候用錢,就按規(guī)定程序,由財政直接或授權預算單位通過國庫單一賬戶體系及時支付到位。

三是不改變預算單位財務管理和會計核算權限。

四是改變賬戶設置。改變賬戶設置就是要改革各單位自行、多重和分散設置賬戶的做法,建立國庫單一賬戶體系。從財政部門來看,在中央銀行開設的國庫單一賬戶,要管理和核算所有的財政性資金,形成政府性資金的一本賬。還要在商業(yè)銀行開設零余額賬戶,用于財政直接支付。對于預算單位,財政部門要為其在商業(yè)銀行開設零余額賬戶,用于預算單位的財政授權支付,單位通過財政授權支付方式的用款,都使用這個賬戶,既可以轉賬,也可以提取現金,用款很方便。建立這套新的賬戶體系,能夠克服過去由單位自行、分散、多重設置銀行賬戶產生的種種不規(guī)范問題,是新的財政國庫管理制度的基礎。通過新的賬戶體系,主要是加強了預算執(zhí)行和資金使用的監(jiān)控。

五是改變財政資金的收繳和支付方式。在國庫單一賬戶體系的基礎上,對收入收繳和支出支付的方式都進行了改革,減少中間環(huán)節(jié),提高資金收付效率。在收入收繳方面,目前重點是改革非稅收入收繳管理程序。按照前臺方便繳款人、后臺提高運行效率的要求,取消各單位的收入過渡性存款賬戶,使用新的財政執(zhí)收票據,采取直接繳庫和集中匯繳的方式將收入繳進財政專戶或國庫。在支出支付方面,根據財政資金的性質,分別實行財政直接支付和財政授權支付。具體支付時,財政直接支付就是按照批準的預算和用款計劃,由預算單位按規(guī)范程序提出申請,財政國庫部門按照申請所列事項,將資金直接支付到收款人,財政部門起到資金出納的作用。這種支付方式主要是適用于工資、大宗物品和服務采購、大型修繕、大中型基本建設項目等。財政授權支付就是由財政部門按照預算和用款計劃,將用款額度下達到單位的零余額賬戶,各預算單位在用款額度內自行開出支付令支付資金,資金出納仍然由單位自己做。這種支付方式適用于單位經常性的小額支出。

六是加強用款的計劃性。按照國庫單一賬戶體系和新的資金支付管理方式的要求,使用財政資金必須加強計劃性。部門預算確定之后,財政部國庫司要根據部門預算的規(guī)定將資金劃分為財政直接支付和財政授權支付范圍,預算單位要根據財政直接支付和財政授權支付范圍按季編制分月用款計劃,分月用款計劃是辦理財政資金支付的依據,用款計劃必須堅持按照財政預算、項目進度的原則編制。

三、執(zhí)行國庫集中收付廣播電視事業(yè)單位存在的困難

從廣播電視部門實施過程中存在的問題來看,廣播電視部門完全按照國庫管理制度改革要求,還存在著諸多困難。

一是財政部門為主導的國庫集中收付管理體制無法滿足廣播電視部門的實際業(yè)務需要。眾所周知,廣播電視部門越是別的部門閑的時候,他們的業(yè)務量越大,節(jié)目制作質量、播出質量要求越高,與此相對應,所需資金量越大。如果電臺、電視臺完全按照財政部門要求實行國庫集中收付,由于國庫集中收付資金使用審批手續(xù)繁瑣,資金流轉時間較長,則有可能因為資金使用不及時問題造成政治或者播出事故。

二是實行國庫集中收付,對部門預算的編制要求非常高,而廣播電視部門由于新聞采訪、節(jié)目制作、播出的突發(fā)性任務較多,預算編制的預見性較差,難以做到細致周全,在實際執(zhí)行過程中,預算調整的任務量較大,影響資金支付,已影響到實際工作的開展。

三是根據《國家稅務總局關于廣播電視事業(yè)單位征收企業(yè)所得稅若干問題的通知》(國稅發(fā) [2001]15號),廣播電視事業(yè)單位取得的生產、經營所得和其他所得,應當繳納企業(yè)所得稅。如果從將來應稅的角度考慮,在廣播電視節(jié)目的采編、制作、傳輸、發(fā)射過程中承擔不同職責的事業(yè)單位成本費用必須進行系統(tǒng)統(tǒng)一核算,集中核算所得稅,才能符合廣播電視部門行業(yè)特點,做到公平應稅。

四、廣播電視部門結合國庫管理制度改革方案,結合行業(yè)實際情況的具體探索和實踐

根據上述情況,河南省廣播電視財務主管部門自 2001年起,一直對廣播電視財務管理體制進行探索,在省委、省政府和省財政主管部門的大力支持下,初步建立較適應廣播電視部門事業(yè)發(fā)展的新型財務管理體制,其具體做法是:

1.在省編委、省財政主管部門的大力支持下,成立了河南省廣播電影電視局財務管理中心,作為對所屬事業(yè)單位實行會計集中核算和資金集中管理的職能部門,依法對所屬事業(yè)單位實施會計集中核算和資金集中管理。

2.參照省級財政國庫集中收付的管理辦法,結合廣播電視部門行業(yè)特點和業(yè)務工作需要,按照“管理權限不變,收支渠道不變,資金所有權不變,分戶管理、集中核算”原則,對所屬 9個事業(yè)單位實行會計集中核算。

3.按照“不改變局屬事業(yè)單位的預算執(zhí)行主體地位,不改變單位資金所有權,不改變單位的財務管理權”原則,對所屬電臺、電視臺等 11個事業(yè)單位實行資金集中管理,提高資金使用效率,降低資金成本。(1)設立省廣電局財務管理中心總賬戶。該賬戶匯集各預算單位收入過渡賬戶資金及省財政部門撥入資金,定期將預算外資金按規(guī)定比例上繳省財政部門開立的財政專戶。(2)設立各預算單位收入過渡賬戶。該賬戶為預算單位預算外資金收入及其他各項零星收入的匯繳專用存款賬戶。局計財處授權銀行,該賬戶資金只收不支,其資金自動轉入局財務管理中心總賬戶,每日清繳后余額為零,不得用于預算單位的業(yè)務支出。(3)設立各預算單位支出專用賬戶。主管部門授權銀行,該賬戶資金只能從局財務管理中心總賬戶按預算和單位用款計劃撥入,拒絕接受外部匯入款項和現金存入。預算單位通過該賬戶按規(guī)定辦理各項業(yè)務支出。

4.全額預算事業(yè)單位工資統(tǒng)發(fā),按照省級財政關于工資統(tǒng)發(fā)的有關規(guī)定,財務管理中心對所屬 6個全額預算單位實行工資統(tǒng)發(fā)。

5.加強局屬企業(yè)財務監(jiān)管。根據《公司法》等相關法律規(guī)定,組織制定了《企業(yè)財務監(jiān)管方案》,其指導思想是實行企業(yè)外部財務監(jiān)督與內部財務約束相結合,分層制衡,全方位監(jiān)管。

6.構建財務信息與資金管理系統(tǒng)。為把局屬各單位財務系統(tǒng)集成起來,實現財務信息化、業(yè)務流程化及建立內部共享平臺,經多方考察調研,河南省廣播電視部門啟用了“用友政務管理軟件 (GRP)”,充分利用局域網技術,將所屬事業(yè)單位財務系統(tǒng)實行專網聯接。針對財務集中管理后,資金量大及在途資金占用時間長的情況,引入了建設銀行網上銀行系統(tǒng),確保資金實時劃撥。目前,財務信息和資金管理系統(tǒng)已初步建成,在財務信息共享,加強資金管理,提高運行效率,增強抗風險能力,降低運營成本等方面,成效顯著。

7.廣播電視本級系統(tǒng)事業(yè)單位成本初步統(tǒng)一核算。根據國家稅務總局關于廣播電視經營收入繳納所得稅的要求,為準確計算事業(yè)單位成本,實現向成本核算體制的靈活轉變,結合國家廣電總局《廣播電臺、電視臺內部成本核算試行辦法》(征求意見稿),借鑒行業(yè)成熟經驗,確定了初級成本核算的指導思想,建立了適合廣播電視業(yè)務特點和管理要求的內部成本核算具體實施辦法,即以事業(yè)單位會計制度規(guī)定的會計科目為基礎,吸收企業(yè)成本核算辦法,滿足向財政部門報送事業(yè)報表需要;實現了“四個統(tǒng)一”,形成了規(guī)范統(tǒng)一的會計核算體系、成本核算辦法和會計集中核算體系。

2005年財務管理體制改革后,經兩年多來的運行實踐,初步顯現出了旺盛的生命力。既保證了國家國庫管理制度改革大的原則的具體落實,又保證了廣播電視事業(yè)單位突發(fā)性任務資金需要,有力地促進了廣播電視事業(yè)和產業(yè)的發(fā)展。同時,也規(guī)范了財務管理和會計核算,加強了隊伍廉政建設,進一步推進了廣播電視事業(yè)單位成本核算,通過建立成本費用分析報告制度,每月對成本費用發(fā)生情況進行認真的匯總和分析,為成本管理積累了大量數據信息,為下一步全面成本核算的開展奠定了較好的基礎。

五、實行會計集中核算和資金集中管理后,還應加強以下方面工作

一是完善會計集中核算制度的配套改革。嚴格細化部門預算編制工作,完善政府采購預算,增強部門預算的科學性和預見性,增強預算的約束力,為會計集中核算工作的有效運行提供更完善的運行條件。

二是加強對預算單位的財務管理,完善和統(tǒng)一相關費用開支標準。由于改革前預算單位費用開支標準自己控制,雖然國家有統(tǒng)一費用開支標準,但是由于一些標準已經過時,嚴重脫離實際,預算單位之間執(zhí)行費用標準相差很大。建議主管部門對預算單位財務開支費用標準加以整理、歸類和修訂,出臺相應法規(guī)、制度,加強對預算單位財務管理,維護正常的財經秩序。

三是加強對財務會計人員的業(yè)務技能培訓。由于改革前和改革后預算單位帳務處理都有很大的變化。實行會計集中核算和資金集中管理后,會計核算、支付方式都發(fā)生了很大的變化。這就要求有更多綜合素質高、政策水平好的財會人員與之配套,我們必須加大對財務人員的培訓力度加強會計核算的科學化,規(guī)范核算操作。使廣大財務人員對會計集中核算和資金集中管理政策熟悉,了解有關的操作程序,能夠正確的進行會計核算。

四是加強事業(yè)單位國有資產的管理,實行會計集中核算后,所屬事業(yè)單位固定資產實物與帳面分離,增加了固定資產的管理難度,單位資產管理部門必須建立固定資產登記卡制度和臺帳制度,明確管理人員和使用人員,定期與財務管理中心帳面核對,確保國有資產的安全、完整。

五是進一步完善集中管理資金支付信息系統(tǒng)。建立完善的網絡信息系統(tǒng)是保證整個支付系統(tǒng)內部信息高速交換的根本平臺,應該逐步完善和提高財務管理信息系統(tǒng),為會計集中核算和資金集中管理提供技術支持。

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