劉惠榮 李 靜

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島 266100）

全球氣候變暖,北極冰蓋融化,使北極通航成為可能,與此同時,隨著該區(qū)域船運(yùn)數(shù)量的增多,又加速了氣候變化的進(jìn)程,這樣的惡性循環(huán)直接影響到了人類的生存環(huán)境,保護(hù)北極的海洋環(huán)境已經(jīng)成為一項(xiàng)緊迫而又現(xiàn)實(shí)的任務(wù)。然而,目前國際社會還沒有專門調(diào)整北極海洋環(huán)境保護(hù)的全球性法律規(guī)范,處理與北極相關(guān)事宜仍需以《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）為依據(jù)。為此,為了保護(hù)北極海域的生態(tài)環(huán)境,特別是防止船源污染,必須認(rèn)真審視《公約》及其中的北極海洋環(huán)境保護(hù)的專門條款——第234條。

一、第234條的文本解析

《公約》關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)定主要見諸于第12部分,該部分共11小節(jié),主要有：海洋環(huán)境保護(hù)的一般規(guī)定,全球性和區(qū)域性合作,防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的國際規(guī)則和國內(nèi)立法、執(zhí)行、責(zé)任等。其中第8小節(jié)第234條被稱為“冰封區(qū)域”條款,根據(jù)本條規(guī)定“沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律法規(guī),以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險,而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律規(guī)章應(yīng)當(dāng)照顧到航行,并且以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ),目的是要對海洋環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和保全?！?/p>

從公約的文本表述上看,該冰封區(qū)域條款具備如下特征：

第一,它賦予沿海國一項(xiàng)權(quán)利,即通過制定和執(zhí)行在本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)適用的國內(nèi)法來控制和管理途經(jīng)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的船舶,以防止或減少其對于本區(qū)域的海洋環(huán)境造成的損害。當(dāng)然,該專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)要具有冰封區(qū)域的特征,或者具有該冰封區(qū)域特征的區(qū)域?qū)儆谄鋵俳?jīng)濟(jì)區(qū)的一部分。

第二,上述權(quán)利的享有和行使受到空間和程度的限制。一方面,該條適用于在冰封區(qū)域內(nèi)的船舶污染,此處的“冰封區(qū)域”是指該區(qū)域有著特別嚴(yán)酷的氣候條件,并且一年中的大部分時候被冰覆蓋,給在這里航行的船舶造成了巨大的障礙或威脅。該條賦予沿海國的權(quán)利被高度特定化,[1]所以早在本條創(chuàng)制之初,就被稱為“北極例外”條款。盡管國際社會對于“一年中的大部分時候”并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),[2]但目前國際社會,特別是加拿大、美國和俄羅斯三國對于該條適用于北極海域并無異議。另一方面,該權(quán)利的享有要達(dá)到“非歧視”的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《公約》第227條的規(guī)定,各國根據(jù)本部分行使和履行義務(wù)時,不應(yīng)該在形式上、事實(shí)上對任何其他國家的船只有所歧視。然而,恰恰是這種“非歧視性”標(biāo)準(zhǔn),很容易就成為非沿海國北極科考的一大“障礙”。

第三,本條的基本立足點(diǎn)在于通過控制、減少船源污染來保護(hù)和保全區(qū)域海洋環(huán)境。所以,它的關(guān)鍵在于船源污染的治理以及船舶管轄權(quán)的分配。

上述特征反映的僅是第234條的總體特征,要想深入了解該條款,還需要運(yùn)用整體性解釋法對公約進(jìn)行剖析,并且對該條涉及的“沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利”和“船源污染管轄”的國際法規(guī)定進(jìn)行梳理。

（一）沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利

根據(jù)《公約》規(guī)定,沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有自然資源的勘探和開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性主權(quán)權(quán)利,另外,還擁有一些事項(xiàng)的管轄權(quán),包括對海洋環(huán)境的保護(hù)和保全的管轄權(quán),這也正是1982年《公約》的亮點(diǎn)所在。對于船舶在一國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的活動,由船旗國的絕對管轄發(fā)展到了船旗國管轄與沿海國、港口國的有限管轄相結(jié)合,平衡了沿海國與船旗國的利益。當(dāng)然《公約》第234條僅僅是原則性地規(guī)定了沿海國的船舶管轄權(quán),具體的適用還要綜合地考察第12部分。

《公約》的第12部分的第1節(jié)“一般規(guī)定”首先明確指出各國有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)。接著第194條把這種義務(wù)具體化,規(guī)定“各國應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)那樾蜗聜€別或聯(lián)合采取措施防止、減少和控制海洋環(huán)境污染,并為此目的盡量協(xié)調(diào)各自國內(nèi)政策,以確保在其管轄或控制范圍內(nèi)的事件或活動所造成的污染不致于擴(kuò)大到其它按照本公約行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外。”從以上規(guī)定可以看出,沿海國的有關(guān)各項(xiàng)活動不能損害別國的海洋環(huán)境,并且應(yīng)當(dāng)盡到必要的注意義務(wù)。

該部分第5節(jié)的第211條專門規(guī)定船源污染的沿海國管轄權(quán),其第4款和第5款分別是領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的管轄權(quán)的規(guī)定,根據(jù)第5款“沿海國為第6節(jié)所規(guī)定的執(zhí)行目的,可在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制定法律法規(guī),以防止、減少和控制來自船舶的污染,而且此法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)符合通過主管國際組織或一般外交會議制定的一般可接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),并使之有效?！碧厥獾囊?guī)定是第6款,它賦予沿海國在特定區(qū)域內(nèi)的管轄權(quán),根據(jù)該款規(guī)定,如果沿海國有合理依據(jù)認(rèn)為,由于有著特殊的海洋和生態(tài)條件,有關(guān)的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)不能適用于其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的一部分時,有權(quán)根據(jù)該區(qū)域的特殊性質(zhì)制定適用于該區(qū)域的法律法規(guī),采取防止船源污染的特別強(qiáng)制措施。

（二）“冰封區(qū)域”內(nèi)船源污染的管轄

隨著“冰封區(qū)域”的通航條件逐步實(shí)現(xiàn),對于途經(jīng)此區(qū)域的船舶有效管轄,控制、防止、減少這些船舶給海洋環(huán)境污染就成了國際社會不得不考慮的問題。船源污染作為海洋污染的重要的來源,是指船舶在正常航行中故意或無意排放、廢棄洗艙水、油類物質(zhì)、有害物質(zhì)等造成海洋環(huán)境污染,以及由海上船舶事故引起的石油排放造成的污染。[3]

目前適用于北極海域的船舶管轄法律規(guī)范大致可以分為以下三個方面：

1、全球性公約?？刂拼拔廴镜膰H條約首推《公約》,它是海洋環(huán)境保護(hù)的全球性框架公約,《公約》在立法、執(zhí)行、保障辦法和責(zé)任承擔(dān)方面均做出了系統(tǒng)的規(guī)定,特別是第234條對“冰封區(qū)域”有關(guān)國家的管轄權(quán)做出限定。

2、船舶管轄的國際公約。最早成文并通過的國際公約是1954年在倫敦防止船舶污染的國際海洋法會議上簽訂的《國際防止油類物質(zhì)污染海洋公約》,公約經(jīng)過三次修正,根據(jù)公約的規(guī)定,船舶所載油料要登記,其污染物排放應(yīng)當(dāng)是在航行之中,根據(jù)船舶的噸位限制排放數(shù)量,并應(yīng)該盡可能遠(yuǎn)離陸地。該公約得到國際社會的普遍認(rèn)同,北極圈內(nèi)八國全部加入。該公約在第6條規(guī)定對于違反公約限制性規(guī)定的船舶,船旗國有管轄權(quán),很明顯,這是為了維護(hù)船旗國的利益。然而,該公約對船舶在公海上造成的污染的事后處理卻未提及,這對沿海國的利益是極不尊重的,所以其實(shí)際的適用效果非常有限,它很快就被1973年的《國際防止船舶造成污染公約》所取代。《1973年的防污公約》具體的防污標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定在五個附件之中,《關(guān)于1973年國際防止船舶造成海洋污染公約的 1978年議定書》,即MARPOL 1973/1978,它是至今防止船舶污染方面的最全面、管理最嚴(yán)格的國際公約,對油輪的設(shè)計(jì)和操作有很大的作用和影響,提高了世界油輪船隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn),依靠技術(shù)手段限制油類物質(zhì)的排放,并且列出了禁排的閉海和半閉海,但公約也明確規(guī)定北極海域不在這些禁排區(qū)域之列。

3、北極圈內(nèi)國家的國內(nèi)法。極圈國家對于北極海洋環(huán)境的保護(hù)的國內(nèi)立法與雙邊協(xié)議也在不同程度上涉及到北極航行船舶的管轄。最典型的是1978年加拿大制定的《北極水污染防治法》（The A rctic Water Pollution control Act）,該法案對北極航行船舶的類型、構(gòu)造條件、航行時間以及排污的許可程序做了明確規(guī)定。

綜上所述,《公約》第234條實(shí)則體現(xiàn)出沿海國與船旗國在船源管轄之爭中的利益傾向,即該條更多地代表了沿海國的利益。

二、《公約》第234條執(zhí)行的必要性

《公約》第234條是北極海洋環(huán)境保護(hù)的專門條款,一定程度上來說,盡管是國際社會追求公平的結(jié)果,但是同時也體現(xiàn)了極圈國家利益,尤其是美國、加拿大、俄羅斯這三國。冷戰(zhàn)結(jié)束后,形成了一個對美國、加拿大和俄羅斯來說完全不同的國際政治環(huán)境,而這三個國又對該條的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。這三個國家均支持北極海域的國際航行,但都提出必須以遵守本國的國內(nèi)法規(guī)定為前提。如此一來,就引發(fā)了下面兩個問題：一是北極水域的海洋污染的治理；二是沿海國對北極水域航行船舶的管理權(quán)限。

由于關(guān)系到極圈各國的北極海洋污染管轄權(quán)限,沿海國與航運(yùn)國展開了利益博弈。其中加拿大的做法就頗具戰(zhàn)略意義,加拿大政府敏銳地察覺到美國絕不會允許他單方面主權(quán)擴(kuò)張,為了避免同美國的正面沖突,加方推出了實(shí)用主義的外交策略,用功能性防御來取代強(qiáng)硬的行政管理。作為策略的第一步,就是回應(yīng)美國的曼哈頓航程事件,①曼哈頓航程：20世紀(jì)60年代,美國Humble公司想用一艘超大型油輪走西北航道,把在阿拉斯加北部斜坡上發(fā)現(xiàn)的石油運(yùn)送至曼哈頓島,最終發(fā)往南美市場。這項(xiàng)提議遭到加拿大民眾的反對,因?yàn)樵诩幽么竺癖娍磥?其北部水域一向是加拿大國家的重要組成部分,該行程不僅對拿大主權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn),而且一旦發(fā)生油輪的意外漏油,將會給這里的生態(tài)系統(tǒng)造成巨大災(zāi)難。加拿大政府采納了總理 Trudeau的提議,制定了《北極水污染防治法》（簡稱AW PPA）,試圖用該法案確立加拿大的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),并用此標(biāo)準(zhǔn)來控制途經(jīng)其北部水域和西北行道的船舶。盡管加拿大政府也承認(rèn),AWPPA當(dāng)中的一些標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)于國際法,甚至超越了國際法的規(guī)定,但是他們認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)都是非歧視性的,并且各國可以通過“保留”來避免直接沖突。[4]第二步,加拿大在第三次海洋法會議中提出特殊區(qū)域保護(hù)的動議,力圖通過特殊區(qū)域保護(hù)政策,特別是“脆弱地區(qū)”的保護(hù)政策協(xié)調(diào)各國的利益沖突。由于極圈各國對于各自國家的北極利益的強(qiáng)硬態(tài)度,使得加拿大的提議很難落實(shí)。對于海運(yùn)國而言,特別是美國、蘇聯(lián),竭力保護(hù)他們各自在國際航行水道的航行自由,特別是他們在這些水道中的潛水艇的航行自由是他們的最終目標(biāo)。與之相反,沿海國,譬如加拿大,領(lǐng)土與國際水道接壤的國家卻積極擴(kuò)展他們的權(quán)利以控制通過的船舶。[5]很明顯,平衡沿海國對水域的控制與航行自由的關(guān)系就成為第三次海洋法會議的中心議題。[6]然而對于加拿大政府提出的“例外的脆弱區(qū)域”保護(hù),美國認(rèn)為它僅僅具有環(huán)境保護(hù)功能,而不能說明北極某些水域的歸屬；俄羅斯態(tài)度堅(jiān)決,認(rèn)為公約應(yīng)為他主張北部海航線的控制提供國際法支持。談判從1974年加拉加斯的第三次海洋法會議的第一次會議一直持續(xù)到1976年紐約的第三次會議,結(jié)果是加拿大提出的“例外性的脆弱區(qū)域”一再被縮小,最后僅僅被限定在“冰封區(qū)域”之上,這樣第234條最終被置于《公約》第12章海洋環(huán)境保護(hù)和保全中,成為北極海洋環(huán)境保護(hù)的專門條款。

《公約》冰封區(qū)域條款在制定之初并未引起國際社會的重視,僅僅在國際談判中作為附帶性條款而提及。但是隨著全球氣候變暖,北極冰蓋融化速度和范圍加大,北極通航即將成為可能,航道的國際管制就成為一個現(xiàn)實(shí)問題。然而縱觀全球的北極海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)甚少,能被國際社會普遍接受的就只有《公約》第234條,加上各國北極利益的存在,特別是極圈國家之間北極海域大陸架劃分上的爭議,使得北極海域糾紛在很長時間之內(nèi)不可能徹底解決,然而面對北極脆弱的生態(tài)系統(tǒng),在全球一體化趨勢之下各國在北極問題上,又不得不放低姿態(tài),采取一種較為緩和的方式——以“北極海洋環(huán)境保護(hù)”為契機(jī),擱置爭議,進(jìn)行國際合作?？梢哉f執(zhí)行《公約》第234條既是形勢使然,又是一種解決爭議的完美方式。

三、《公約》第234條在北極海洋環(huán)境保護(hù)中的執(zhí)行

（一）《公約》第234條的執(zhí)行狀況

對《公約》第234條的執(zhí)行,反映出的問題就是各國對于該條的接受和認(rèn)可的程度,以及是否能在此基礎(chǔ)上形成國際社會普遍接受的行動標(biāo)準(zhǔn)。它涉及到諸多因素,比如國家利益、國家間政治關(guān)系、國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r等等（我們暫且放下對于北極某些水域的法律性質(zhì)的探討,默認(rèn)北極的特定部分水域?qū)儆谀硣膶俳?jīng)濟(jì)區(qū)）。

《公約》第234條對北極海洋環(huán)境保護(hù)做出原則性規(guī)定,然而在該法條的執(zhí)行層面卻缺少能被國際社會普遍接受和認(rèn)可的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范?？v觀目前北極海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī),已呈現(xiàn)出一種各自為政的局面,各極圈國家試圖通過國內(nèi)立法的方式來保證本國對北極海域某部分的控制權(quán),以及途經(jīng)某海域船舶的管轄權(quán)。比如俄羅斯1990年制定的《北部海航線規(guī)則》（The Northern Sea Route簡稱NSR）,挪威與俄羅斯在巴倫支海進(jìn)行環(huán)境控制的合作（No rw egian-Russian Cooperation on Environmental Control of Operation in the Barents Sea）, 2007年丹麥制定的《進(jìn)入以及在格陵蘭島特定區(qū)域內(nèi)旅游應(yīng)具備條件的行政命令》（Executive Order on Access to and Conditions for Travelling in Certain Parts of Greenland）等?？梢钥闯?北極環(huán)境保護(hù)的國際法律法規(guī)呈現(xiàn)出分散的、不成體系的狀況,從而導(dǎo)致北極環(huán)境保護(hù)的國際合作大打折扣。

各國對于《公約》第234條的態(tài)度各異,其中加拿大、美國和俄羅斯這三個極圈大國頗受關(guān)注。上個世紀(jì)的六七十年代,加拿大以“《公約》第234條缺乏執(zhí)行機(jī)制”為由制定了《北極水污染防治法》（簡稱AWPPA）,并且要求途經(jīng)其北部水域的船舶履行相應(yīng)的許可程序。各國對加拿大的做法頗有微詞,國際法院也并不認(rèn)可該法案在處理相關(guān)爭端時的作用。[5]加拿大政府通過該法案確保了對于其北部水域的控制政策的連續(xù)性。美國既沒有簽署《公約》,也沒有加入,對于《公約》第234條,美國認(rèn)為它僅僅是環(huán)境保護(hù)條款,并且排除了阿拉斯加、Valdez港對于《公約》的適用。②因?yàn)槊绹⒉徽J(rèn)為這兩個區(qū)域?qū)儆诒睒O理事會定義下的“北極區(qū)域”.See PAM EWorking Group Meeting（5-8 June2000）Copenhagen 3 [S].而俄羅斯于1997年3月12日加入《公約》,以行動的方式,認(rèn)可了《公約》234條的海洋環(huán)境保護(hù)功能,因?yàn)樵谄渲贫ū辈亢：骄€航行規(guī)則（NSR）時,盡管沒有直接援引公約,但是該規(guī)則的出發(fā)點(diǎn)與第234條立法目的是一致的。

20世紀(jì)90年代,各國都意識到制定一項(xiàng)國際社會普遍適用的關(guān)于船舶設(shè)計(jì)、航行的規(guī)則對于海洋環(huán)境保護(hù)的重要性,于是在以《公約》第234條為基礎(chǔ)、由國際海事組織（IMO）倡導(dǎo)的極地行動守則的制定活動興起,但是由于在極地操作程序和船舶構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)上未達(dá)成一致,在美國的游說下行動守則中第三組起草的“北極水域船舶操作方針”又未成形。

目前,北極的海洋環(huán)境保護(hù)主要是通過成立于20世紀(jì)90年代的“北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略”（AEPS）以及北極理事會進(jìn)行的,這是一個區(qū)域?qū)哟蔚沫h(huán)境保護(hù)機(jī)制,主要是由通過論壇或協(xié)議的形式來推動北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。北極理事會對“北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略”進(jìn)行了全盤移植,其中就有北極海洋環(huán)境保護(hù)的專門工作組。AEPS并不涉及北極海域劃界等實(shí)質(zhì)性問題,僅對環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商或合作,所以各國對它是持積極態(tài)度的,但是由于A EPS只是一種沒有約束力的“軟法”性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)行動機(jī)制,不需要參加者的承諾、實(shí)施的時間表,而且北極理事會也不是一個具有國際法人資格的組織,所以在北極問題日益嚴(yán)峻的背景下,涉及到各個國家的北極利益、國家安全時,這種自愿性的、協(xié)商性的實(shí)施機(jī)制,在北極海洋環(huán)境治理方面很難顯示出更大的成效。綜上可見,第234條的執(zhí)行狀況并不理想。

（二）對公約第234條執(zhí)行措施的完善——區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)模式的借鑒

船源污染是一種特殊的環(huán)境侵權(quán),對于它的控制和治理,已經(jīng)演變成一種“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”與“環(huán)境保護(hù)”之間的博弈。對于北極而言,考慮到國際社會各國的發(fā)展差異,這些極圈國家,特別是與北冰洋接壤的沿海發(fā)達(dá)國家是否能夠在船舶的構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)、操作程序、船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行上做到實(shí)質(zhì)的公平？鑒于“財(cái)力和技術(shù)”的原因,發(fā)展中國家是否會因?yàn)闆]有達(dá)到沿海國家的極地船舶航行標(biāo)準(zhǔn)而被當(dāng)然地排除在北極科考之外？

從整體上看,《聯(lián)合國海洋法公約》給所有國家?guī)淼睦?遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了任何顯示的或者是理論上的不利。[7]的確,《公約》給北極環(huán)境保護(hù)提供了適用框架,但從現(xiàn)實(shí)情況來看,這種規(guī)定過于寬泛,以至于缺乏執(zhí)行性。筆者認(rèn)為,《公約》第234條的作用更類似于國際私法中的沖突規(guī)范。但隨之的問題就是,當(dāng)公約的規(guī)定指向一個國家的國內(nèi)法的時候（比如在西北航道的航行船舶適用加拿大的國內(nèi)法,在東北航線上可能會受到俄羅斯國內(nèi)法的約束）,是否能夠保證該國家的國內(nèi)法規(guī)定一定是“非歧視性的、一視同仁的”,進(jìn)而被國際社會所普遍遵從。

北極海域的生態(tài)系統(tǒng)脆弱,自我修復(fù)能力極差,一旦被破壞,后果不堪設(shè)想。北極環(huán)境保護(hù)的必要性和迫切性促使國際合作朝更廣、更深的方向發(fā)展,各國除了在信息技術(shù)上的交流和分享之外,還在政治和法律制度方面有所溝通,可喜的是這些環(huán)境治理措施成效顯著。但同時也不難發(fā)現(xiàn)這些措施均是一些分散的、只針對特定問題而展開的論壇、宣言或是協(xié)定,并未形成體系,對于行為主體也沒有相應(yīng)約束機(jī)制,這并沒有從根本上解決公約在北極環(huán)境治理當(dāng)中欠缺操作性的問題。

基于上述分析,《公約》第234條在北極環(huán)境保護(hù)的具體執(zhí)行上亟需一種制度加以輔助,以彌補(bǔ)公約在執(zhí)行力上存在的缺陷。國際環(huán)境法著名學(xué)者基斯指出：在國際海洋環(huán)境保護(hù)方面,區(qū)域法律制度最為先進(jìn)。[8]（P176）目前世界的18個區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目,不管分屬哪一類型,③目前世界上的18個區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目可以分為兩類：一類是獨(dú)立性保護(hù)海域,如北極海域；另一類是由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）推動保護(hù)的海域,如地中海海域。它們均以統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)為考慮目標(biāo),根據(jù)具體的海域情況采取行動手段,在適用的法律結(jié)構(gòu)上采取了“框架協(xié)定——議定書”的方式,這種方式從波羅地海沿海國最先啟用,之后推廣到世界多個海域。

以《保護(hù)地中海免受污染的公約》（又稱《巴塞羅那公約》）為例進(jìn)行說明。

1976年地中海各國訂立了《巴塞羅那公約》。該公約分為框架公約和6個議定書,兩個層次的法律制度,其中框架協(xié)定規(guī)定了沿海國必須遵守的義務(wù),每一個締約國必須加入框架協(xié)定。議定書是針對具體污染的技術(shù)條款和特殊規(guī)則條款,考慮到各國發(fā)展水平的差異,議定書為所有的締約國確定了其能力所能盡快實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),而且可以通過談判的形式加以調(diào)整。在締約國簽署框架協(xié)議的時候,必須同時簽署一個以上的議定書。公約明確指出,框架協(xié)議、議定書以及附件都是整個文件的組成部分。

周延的框架結(jié)構(gòu)和地中海區(qū)域公約體系所給予的法律保障,使得該模式能夠在區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目上長時間運(yùn)轉(zhuǎn),并獲得各方認(rèn)可,[9]加上該項(xiàng)目的時間表安排,在一定程度上提升了項(xiàng)目的操作性。據(jù)1977年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的報(bào)告顯示,從1975年地中海保護(hù)的第一期計(jì)劃執(zhí)行之日起,各國對于陸源污染認(rèn)識的不確定性大大降低,誤差減少了兩個量級。[10]到1995年,地中海海域保護(hù)進(jìn)入第二期行動計(jì)劃,具體涉及到特別保護(hù)區(qū)、歷史遺跡和污染防治科研等,標(biāo)志著各國就該海域的環(huán)境保護(hù)合作進(jìn)入到新的階段。如今,地中海保護(hù)的“巴塞羅那模式”已經(jīng)建立了十多個地區(qū)性海洋計(jì)劃,成為UNEP著力推廣的典范。

如果說,單從區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)模式所取得的成果上來論證北極海域選擇該模式的適當(dāng)性不夠嚴(yán)謹(jǐn),那么不妨再從兩者的相似性上考察該問題。首先,從環(huán)境保護(hù)模式所依托的客觀環(huán)境來看,兩者均具有特殊的生態(tài)系統(tǒng),都可能因?yàn)閿?shù)量越來越多的海上運(yùn)輸而遭到破壞,因此制定系統(tǒng)的法律法規(guī)成為必需。其次,從這些法律法規(guī)的執(zhí)行過程看,國家間的合作,特別是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的合作是項(xiàng)目執(zhí)行的關(guān)鍵。相較于地中海海域中法國同其它地中海周邊發(fā)展中國家的合作,北極海域所涉利益更為廣泛和復(fù)雜,國家間的利益博弈以及在發(fā)展水平上的差異,必然導(dǎo)致執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定時程度上的不同以及執(zhí)行時間上的參差。鑒于此,有必要根據(jù)各國的履約能力和各自的承諾制定相應(yīng)的計(jì)劃或時間表。

當(dāng)然,地中海的環(huán)境保護(hù)主要在陸源污染的治理,[10]與北極地區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)有所不同,并且UNEP在具體工作中起到的作用也不盡相同,但是,筆者認(rèn)為,這些差異并不能構(gòu)成對北極海域在環(huán)境保護(hù)模式選擇上的實(shí)質(zhì)性影響。

四、結(jié)論

北極的大陸架、資源、航道爭奪的白熱化,使得北極問題的解決不是一朝一夕的事情,但是北極海洋環(huán)境保護(hù)卻迫在眉睫,把北極環(huán)境治理放在全球化的背景之下,在現(xiàn)有的國際法體系內(nèi)解決北極問題的做法業(yè)已被各國接受。在北極缺乏專門的環(huán)境立法保護(hù)的情況下,大多數(shù)國家愿意在《聯(lián)合國海洋法公約》的框架下解決北極環(huán)境保護(hù)問題。④正如冰島官員所稱：應(yīng)當(dāng)把北極問題放在全球?qū)用嫔霞右越鉀Q,而公約提供了充分的法律框架和適用的靈活性。參見M r.Tomas H. Heidar Legal Adviser,Oceans and the Law of the Sea Statement[EB/OL],http://www.mfa.is/speeches-and-arcticles/nr/3817#pageextra2, visit on：2008-12-4.在此背景下,《公約》就顯得愈發(fā)重要,不可否認(rèn)“大而全”的《公約》能夠在復(fù)雜的國家社會中協(xié)調(diào)各方利益、緩和矛盾,促成國際合作以達(dá)到北極環(huán)境保護(hù)目的。然而,這種“大而全”注定在一些具體的操作過程中顯得心有余而力不足。

既然《聯(lián)合國海洋法公約》在解決北極問題上的框架性作用已經(jīng)被國際社會所接受,而且大多國家也批準(zhǔn)加入了《公約》,⑤美國也在考慮加入公約的相關(guān)適宜。美國《海上力量》雜志2009年4月刊發(fā)表了其特約記者Daisy.R.Khalifa的一篇美國與《聯(lián)合國海洋法公約》文章,文中指出盡管關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)《公約》反對者和支持著各占一半,但是新一屆政府希望盡快簽約。并且作者認(rèn)為,遲遲不加入《公約》對美國是不利的。[EB/OL]http://www.mil.new s.sohu.com/20090423/n263585347.shtml,visit on：2009/5/11.另外,考慮到北極海域涉及的成員數(shù)量之多、利益結(jié)構(gòu)之復(fù)雜,優(yōu)先采用區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)模式,在《公約》的框架下,采取“多邊條約-議定書、附件”的形式解決北極的環(huán)境問題具有可行性。因?yàn)?筆者認(rèn)為通過“議定書”或“附件”的方式執(zhí)行公約較為原則性的規(guī)定,可以彌補(bǔ)《公約》操作性上的不足。這樣一來,不僅降低了為制定一項(xiàng)在北極普遍適用的國際規(guī)范而引發(fā)沖突的可能性,還可以通過附帶時間表的形式照顧到發(fā)展中國家的能力,避免沿海發(fā)達(dá)國家適用“非歧視”標(biāo)準(zhǔn)將他們排斥在北極之外。

鑒于上述分析,筆者認(rèn)為,針對北極海域的特殊生態(tài)和海洋條件,可以參考區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的實(shí)施模式,制定一套在《公約》框架下的執(zhí)行措施,不失為北極海洋環(huán)境保護(hù)的一種有效方式。

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