唐國建

(山東工商學(xué)院政法學(xué)院,山東煙臺264005)

“條”“塊”不對稱:跨界海域環(huán)境治理政策失靈的制度歸因
——以《渤海碧海行動計(jì)劃》為例3

唐國建

(山東工商學(xué)院政法學(xué)院,山東煙臺264005)

跨界海域環(huán)境治理因?yàn)樯婕暗蕉鄠€(gè)部門和不同區(qū)域,在政策的具體執(zhí)行中采用的是科層制管理方式。條塊分割、職責(zé)明確、文牘主義是科層制組織高效管理的最基本要素。但是,在環(huán)渤海環(huán)境治理政策制定和實(shí)施的過程中,因?yàn)椤皸l”和“塊”的不對稱等原因,科層制管理中出現(xiàn)的官僚主義作風(fēng)、各部門間的敷衍推諉、各地方政府間的利益沖突和地方執(zhí)行機(jī)關(guān)的形式主義等導(dǎo)致了政策失靈。《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》的實(shí)施在同樣的制度環(huán)境中將遭遇與《渤海碧海行動計(jì)劃》失效的同樣困境,其結(jié)果必然體現(xiàn)為政策失靈。

跨界海域;環(huán)境治理;科層制;政策失靈

一、引言

渤海是中國四大海域中唯一的半封閉內(nèi)海,它不僅僅是沿海三省一市(遼寧、河北、山東和天津)的發(fā)展溫床,也是整個(gè)北方大部分省市的污水等垃圾的集散地。2001年,國務(wù)院做出批復(fù),由國家環(huán)?？偩?2008年改為國家環(huán)保部)①牽頭正式實(shí)施《渤海碧海行動計(jì)劃》。國家計(jì)劃在2015年之前,投入555億元人民幣分3個(gè)階段來治理并改善渤海的水環(huán)境。然而,2006年7月國家發(fā)展與改革委員會啟動《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》的編制工作,這宣告了《渤海碧海行動計(jì)劃》在第一個(gè)階段的實(shí)踐失敗了。2008年2月國家海洋局公布了新出臺的《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》,計(jì)劃追加400億元人民幣來治理渤海。對此,國內(nèi)媒體和相關(guān)人士給予了諸多關(guān)注,在眾說紛紜中有一點(diǎn)是共識的,即《渤海碧海行動計(jì)劃》的失敗是一個(gè)典型的環(huán)境治理政策失靈的現(xiàn)象。因此,對于《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》這個(gè)新的政策而言,如果不對前一個(gè)政策失靈進(jìn)行追根溯源,那么,新政策的實(shí)施結(jié)果必然會受到人們的質(zhì)疑。畢竟,《渤海碧海行動計(jì)劃》和《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》都是一種治理的行動策略,很難說誰比誰更科學(xué)。同時(shí),國家海洋局和環(huán)保總局都是國家的職能部門,執(zhí)行策略大同小異。因此,將這次治理的轉(zhuǎn)換用“換湯不換藥”來形容是有理由的。

海域是陸域的延伸。渤海環(huán)境治理主要涉及沿海三省一市,渤海治理政策必然涉及到邊界問題,中央相關(guān)部門更多是扮演決策和協(xié)調(diào)的角色,地方政府及其相關(guān)部門才是主要的政策執(zhí)行者。與其他類型的環(huán)境治理相比,正式的制度安排在跨界海域環(huán)境治理中的作用更加重要。而現(xiàn)代社會中幾乎所有的正式制度安排都采用的是科層制的組織管理方式。本文的目的就是從制度的角度對渤海環(huán)境治理中政策失靈問題進(jìn)行歸因,力求為跨界海域環(huán)境綜合治理政策的決策與實(shí)施提供一定的理論反思。

在具體分析前,本文中兩個(gè)核心概念需要先予以明確:一是跨界海域,指一個(gè)跨越了不同行政區(qū)的海域。依據(jù)研究需要,可按照行政區(qū)級別的大小來確定跨界海域的范圍,如中國環(huán)渤海海域指跨越了三省一市(遼寧、山東、河北、天津)的全部海域,而萊州灣則指跨越了東營、濰坊、萊州、蓬萊等市(縣)的海域;二是政策失靈,[1]指政策實(shí)施的結(jié)果偏離政策目標(biāo)的現(xiàn)象。也有人將之稱為“政府失靈”,[2]筆者認(rèn)為兩者具有相同的含義,只不過“政府失靈”突出的是行為主體,而“政策失靈”強(qiáng)調(diào)的是行為策略。但在實(shí)踐中,都是表示政策實(shí)施未到達(dá)預(yù)期效果。

二、環(huán)渤海環(huán)境治理政策的制定、實(shí)施與成效

決策正確與否是政策成功與否的前提基礎(chǔ)。“環(huán)境治理就是在對自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中,環(huán)境福祉的利益相關(guān)者們誰來進(jìn)行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策,行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任而達(dá)到一定的環(huán)境績效、經(jīng)濟(jì)績效和社會績效,并力求績效的最大化和可持續(xù)性”。[3](P52)但是,決策正確只是前提基礎(chǔ),正確的決策需要有效的執(zhí)行才能使政策獲得預(yù)期的成效。

雖然《渤海碧海行動計(jì)劃》只實(shí)施了一個(gè)階段(不到5年),但是,從決策階段來看,它是科學(xué)的和合法的。首先,從它產(chǎn)生的歷程來看,它的產(chǎn)生是無數(shù)人花費(fèi)了將近30年時(shí)間的心血結(jié)晶:1972年,出口檢驗(yàn)部門發(fā)現(xiàn),渤海的海產(chǎn)品里含有毒物,國家提出了海洋環(huán)境保護(hù)問題;1978年,依據(jù)國務(wù)院指示,國家科委(現(xiàn)為國家科學(xué)技術(shù)部)開展了名為“渤海、黃海海域污染防治研究”的重大科研項(xiàng)目,參與此項(xiàng)工作的有山東、天津等五省市和國家海洋局、衛(wèi)生部、中國科學(xué)院等部門的下屬計(jì)122個(gè)單位、1800多人。其研究結(jié)果《渤海、黃海海域污染防治研究》的總報(bào)告當(dāng)時(shí)被認(rèn)為在國內(nèi)處于領(lǐng)先地位并在某些方面達(dá)到國際水平;1998年12月,國家環(huán)?？偩终匍_渤海環(huán)境保護(hù)工作會議,討論實(shí)施“碧海行動”計(jì)劃,會后,國家環(huán)境保護(hù)總局起草了擬上報(bào)國務(wù)院的《關(guān)于將渤海納入全國環(huán)保工作重點(diǎn)的請示》,“渤海碧海行動計(jì)劃”被列為國家環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作; 2001年國務(wù)院批復(fù)該計(jì)劃正式實(shí)施。

其次,從《渤海碧海行動計(jì)劃》的內(nèi)容自身也可以看出:(1)這個(gè)計(jì)劃并不是某個(gè)職能部門的興起之作,而是基于科學(xué)認(rèn)識基礎(chǔ)上的規(guī)劃方案。在參照《渤海、黃海海域污染防治研究》的基礎(chǔ)上,計(jì)劃詳細(xì)分析了渤海污染物入海總量,指出污染控制重點(diǎn)主要在陸地;詳盡地設(shè)計(jì)了“污染控制體系層次結(jié)構(gòu)”,規(guī)定了各類污染物的排放控制量;制定了遼河、海河、黃河三流域和三流域外其他地區(qū)的行動計(jì)劃;等等。(2)這個(gè)計(jì)劃有合法的基礎(chǔ),它的編制依據(jù)中就包含《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》等20部法律、行政法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn),以及《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》、《海河流域水污染防治規(guī)劃》等8個(gè)國家有關(guān)文件。

圖1 2001-2007年環(huán)?？偩植澈Ｋ|(zhì)狀況統(tǒng)計(jì)圖

圖2 2001-2008年海洋局渤海清潔海域面積統(tǒng)計(jì)圖

但是,如圖1、2所示,國家環(huán)保總局和國家海洋局的統(tǒng)計(jì)都顯示了渤海治理的失敗,雖然環(huán)?？偩值慕y(tǒng)計(jì)顯示海域水質(zhì)有所改善,但并沒有達(dá)到政策實(shí)施的預(yù)期效果。一個(gè)科學(xué)且合法的決策為什么沒有導(dǎo)致相應(yīng)的結(jié)果?很多專家學(xué)者都將視線放在了政策的實(shí)施過程中存在的問題?！拔妪堲[海”、“九龍治水”成為大多數(shù)人對渤海環(huán)境綜合治理過程的形象概括;[4]缺乏統(tǒng)一有效的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、配套的政策法規(guī)的缺失、公眾參與的長效機(jī)制尚未建立等導(dǎo)致了政策實(shí)施中的各種問題。[5]那么,渤海環(huán)境治理政策究竟是如何實(shí)施的?

首先,從組織結(jié)構(gòu)看,國家環(huán)?？偩肿鳛闋款^人,主要負(fù)責(zé)全局工作,而其他中央相關(guān)部門,如國家海洋局、國家水利部等協(xié)助工作,具體的執(zhí)行部門是三省一市中沿海的13個(gè)市的地方政府和相關(guān)部門。概括說就是“中央領(lǐng)導(dǎo),地方執(zhí)行”和“環(huán)保部門牽頭,水利等部門協(xié)助”。其次,從實(shí)踐層次看,在決策上中央相關(guān)部門提供指導(dǎo)方針,地方相關(guān)部門制定具體行動方案;在具體措施上以治污項(xiàng)目投資建設(shè)為主,同時(shí)加強(qiáng)排污監(jiān)管力度;在項(xiàng)目投資建設(shè)上國家投資比例小,地方投資比例大等等。

總之,環(huán)渤海環(huán)境治理政策的實(shí)施體現(xiàn)幾個(gè)特點(diǎn):(1)條塊分割,各司其職?！皸l”體現(xiàn)為政策法規(guī)在中央及相關(guān)部門——省級政府(直轄市)及相關(guān)部門——市級政府及相關(guān)部門——縣級政府及相關(guān)部門——鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級政府及相關(guān)部門之間的直線貫通;“塊”在部門上體現(xiàn)為陸域治理主要?dú)w水利行政主管部門、海域治理主要?dú)w海洋行政主管部門、總體環(huán)境監(jiān)督主要?dú)w環(huán)保行政主管部門,在地域上則體現(xiàn)為中央負(fù)責(zé)總體布局、地方負(fù)責(zé)各自行政區(qū)域中政策的具體實(shí)施。(2)區(qū)域分化,各取其利。作為具體實(shí)施載體的三省一市,互不統(tǒng)屬,各有其權(quán);各地發(fā)展不均衡,各求其利。陸域治理中內(nèi)陸河流的治理更能彰顯區(qū)域分化所導(dǎo)致的各取其利的政策實(shí)施。(3)重投資建設(shè),輕運(yùn)行監(jiān)管。從環(huán)保總局、各地政府的簡報(bào),以及社會媒體的評論來看,治理項(xiàng)目投資建設(shè)是關(guān)注的重點(diǎn)而濃墨深繪,至于項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行和監(jiān)管則是輕描淡寫、避重就輕。

政策實(shí)施過程中的問題,人們最終都傾向于將其歸因于體制問題。相應(yīng)的,轉(zhuǎn)變運(yùn)行機(jī)制、完善社會體制等往往就是這些歸因者給出的終極對策?！艾F(xiàn)有一切經(jīng)濟(jì)機(jī)制、資源分配、管理模式等等,都要從全社會的利益出發(fā),而不是以某些部門、某些地方、某些利益集團(tuán)的利益來衡量和取舍。否則,再好的政策也會在執(zhí)行中支離破碎,面目全非”。[1](P15)目前所倡導(dǎo)的“良治”或“善治”(good governance)、[6]多中心治理主體、[7]環(huán)境公民社會等,[8]其實(shí),都是希望通過體制的轉(zhuǎn)變來保證政策的有效實(shí)行。從實(shí)踐層面來看,這些觀點(diǎn)所反映的實(shí)質(zhì)是同一個(gè)問題,即現(xiàn)代社會組織,尤其是政府部門的運(yùn)行方式問題。

三、環(huán)境綜合治理與科層制

現(xiàn)代社會中絕大多數(shù)組織都是科層制組織?！皩?shí)際上,科層制的趨勢在歷史過程中日益重要,科層制組織已開始主宰我們的經(jīng)濟(jì)和政治機(jī)構(gòu)”。[9](P192)馬克斯·韋伯盡管批判科層制存在一些負(fù)效應(yīng),但是,他更多的內(nèi)容是展示按照技術(shù)與效益的原則實(shí)行的科層制管理所具有的合理性。[10]結(jié)合韋伯的分析,筆者認(rèn)為現(xiàn)代社會組織中的科層制管理高效率取決于三個(gè)最基本、最重要的要素:(1)條塊分割,等級界限明晰;(2)職責(zé)明確,職位專業(yè)化;(3)文牘主義,強(qiáng)化形式合理。這三個(gè)要素對科層制組織管理的作用,用一句話概括就是組織中各個(gè)職能部門(人)在合法的前提下進(jìn)行客觀的、專業(yè)的合作。

科層制管理的這三個(gè)要素是社會理性化的結(jié)果,是科層制組織高效率運(yùn)行的保證。社會理性化程度越高,科層制管理就越高效。在跨界海域環(huán)境治理中,不管是環(huán)保總局牽頭的《渤海碧海行動計(jì)劃》,還是國家海洋局牽頭的《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》,其實(shí)踐過程中都是科層制管理。單以《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》的編制工作(其實(shí)這就是決策規(guī)劃)為例,可以清晰地發(fā)現(xiàn)中國政府這個(gè)超級科層制組織中各個(gè)組織部門是如何就一個(gè)共同的目的而進(jìn)行分工合作的。

2006年8月10日,國家發(fā)展與改革委員會成立了由科技部、財(cái)政部、建設(shè)部、交通部、水利部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)?？偩?、國家林業(yè)局、國家海洋局等9個(gè)部門,河北、遼寧、山東、天津、大連等三省二市以及中石化、中海油、神華等5個(gè)企業(yè)集團(tuán)組成的《規(guī)劃》編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組,其中:

海洋局負(fù)責(zé)準(zhǔn)備渤海環(huán)境保護(hù)總體目標(biāo)和現(xiàn)狀分析;

建設(shè)部準(zhǔn)備環(huán)渤海13個(gè)城市污水處理廠、垃圾填埋廠項(xiàng)目清單核實(shí)及目標(biāo)可行性分析;

水利部準(zhǔn)備灘涂開發(fā)、流域和水系分季入海徑流量和污染物量分析;

環(huán)?？偩譁?zhǔn)備陸源工業(yè)點(diǎn)源排污量清單;

交通部、農(nóng)業(yè)部(漁業(yè))、林業(yè)局對溢油、面源、漁業(yè)生產(chǎn)及保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和濕地保護(hù)進(jìn)行問題分析;

中石化、中海油、神華集團(tuán)等企業(yè)提交有關(guān)環(huán)境保護(hù)措施有效性分析報(bào)告。

從這一段論述中②參見國家海洋局官方網(wǎng)站相關(guān)報(bào)道,http://www.soa.gov. cn/hyjww/index.htm。,我們可以看到通過如此多組織部門精密合作而編制的規(guī)劃是全面而又科學(xué)的,更主要的是這些部門也是整個(gè)規(guī)劃實(shí)施的主要負(fù)責(zé)部門。如果這些部門能夠完全按照科層制管理的方式運(yùn)作的話,那么,渤海環(huán)境治理就能夠獲得應(yīng)有的效果。然而,《渤海碧海行動計(jì)劃》的事實(shí)已經(jīng)表明,在政策實(shí)施過程中涉及的部門越多、區(qū)域越多,沖突就越多,實(shí)施的效果就越差。對此,只要考察渤海環(huán)境治理中的兩個(gè)主要部門——環(huán)保部門和海洋部門之間的沖突就可以明了。圖1、圖2、表1和表2③筆者之所以在三省一市中選擇天津市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來展示,是因?yàn)樵诮y(tǒng)計(jì)過程中筆者發(fā)現(xiàn)天津市的統(tǒng)計(jì)最能說明地方政府在環(huán)境治理中是如何敷衍的。表1中除了2003年的數(shù)據(jù)有小數(shù)外,其他年份都是整數(shù),而2003年的總數(shù)之和是100.1%,或許這可以說成是統(tǒng)計(jì)誤差。但是,為什么2003年的一、二類水的比例比前兩年高得不是一點(diǎn)點(diǎn)!《渤海碧海行動計(jì)劃》在2003年出了第一期公開的簡報(bào)。表2中是實(shí)施監(jiān)測的入海排污口數(shù)量,并不是天津市所有的入海排污口。顯示出了這兩個(gè)部門在同一問題上至少存在兩點(diǎn)沖突性差異:(1)用兩種標(biāo)準(zhǔn)來衡量同一事物,環(huán)保部門有統(tǒng)計(jì)的變量,海洋部門就沒有;(2)兩個(gè)部門只監(jiān)測對方負(fù)責(zé)領(lǐng)域,海洋部門關(guān)注陸源污染,而環(huán)保部門關(guān)心海洋本身的變化。

表1 環(huán)保總局統(tǒng)計(jì)中天津市海域水質(zhì)狀況(%)

表2 國家海洋局統(tǒng)計(jì)中天津市實(shí)施監(jiān)測的入海排污口統(tǒng)計(jì)狀況

為什么在實(shí)行同樣的科層制管理的一個(gè)國家行政體系中各部門之間存在這么大的差異?這些部門之間的差異所引發(fā)的沖突的外在表現(xiàn)就是“五龍鬧?！薄ⅰ熬琵堉嗡?、地方政府與中央政府之間的行動不一致,等等。筆者認(rèn)為,如圖3所示④圖系參照了國家行政部門的職責(zé)范圍,以及參考了王浩主編的《中國水資源與可持續(xù)發(fā)展》第403頁的“全國水行政管理體系框架”。圖系中有很多關(guān)系沒有用線聯(lián)系起來,是因?yàn)榈燃壪嗤块T之間的關(guān)系是一樣的,即建設(shè)部等部門與其他部門間的關(guān)系和農(nóng)業(yè)部與其他部門間的關(guān)系是一樣的。,本來高效率的科層制管理出現(xiàn)這種混亂局面,主要是兩個(gè)因素導(dǎo)致的:(1)在界限明晰的條塊分割中過于倚重于“塊”的作用。在跨界海域環(huán)境治理中將治理主體安放在地方政府及其各相關(guān)部門之上,必然會導(dǎo)致實(shí)踐中區(qū)域利益的強(qiáng)化而損害整體利益的狀況。(2)科層制組織中人的作用。科層制管理要求組織中的人在工作中不帶有任何人格化的因素,而僅僅奉行法律程序和公務(wù)原則,這顯然是科層制管理在中國這樣一個(gè)“倫理本位”的社會中遇到的最大癥結(jié)。這個(gè)癥結(jié)是導(dǎo)致科層制管理所有負(fù)面效益(官僚主義作風(fēng)、形式主義盛行、遇事扯皮,等等)的根源。這些負(fù)面效應(yīng)會導(dǎo)致科層制管理的效率極其低下。

圖3 當(dāng)前渤海環(huán)境治理中各行政部門間的關(guān)系

高效的科層制管理必須同時(shí)滿足上面所提及的三個(gè)最基本、最重要的要素,任何一個(gè)要素的缺失或弱化,都會導(dǎo)致其他要素弱化,其結(jié)果就是科層制管理出現(xiàn)低效或無效。因此,下面的質(zhì)疑是很正常的,即在行政體系中位階并不高于環(huán)?？偩值膰液Ｑ缶症輫液Ｑ缶质菄临Y源部管理的監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)、依法維護(hù)海洋權(quán)益、組織海洋科技研究的行政機(jī)構(gòu)。牽頭來實(shí)施《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》,是否會如當(dāng)年的環(huán)?？偩忠粯痈揪蜔o法消除圖3展示的科層體系中所存在負(fù)面效應(yīng)?

應(yīng)對環(huán)境治理中的“市場失靈”,政府采取的主要措施是征收環(huán)境污染附加稅(庇古稅)和基于科斯定理的排污許可證制度。[11]但是,“中國同時(shí)存在著市場失靈和政策失靈”,[1](P1)尤其是作為治理政策執(zhí)行主體的地方政府的失靈現(xiàn)象普遍。[12]就環(huán)渤海環(huán)境治理而言,“渤海之所以產(chǎn)生如此嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī),既有區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)行為主體的破壞行為約束軟化這一制度原因,又有區(qū)域規(guī)劃和決策失誤引起的區(qū)域盲目發(fā)現(xiàn)這一經(jīng)濟(jì)動因?！覀冋J(rèn)為,區(qū)域制度約束弱化和區(qū)域微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體在利益引誘下向社會轉(zhuǎn)移成本的非正當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為是構(gòu)成渤海污染危機(jī)的主要原因。”[13](P20)

因此,就政策失靈而言,制度環(huán)境和政策執(zhí)行主體對于政策效果的實(shí)現(xiàn)都是至關(guān)重要的。《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》的實(shí)施面臨著導(dǎo)致《渤海碧海行動計(jì)劃》失敗的相同困境,這個(gè)困境不在于政策本身的內(nèi)容問題,而在于政策執(zhí)行的載體(執(zhí)行組織和具體執(zhí)行的人)。科層制是高效還是低效運(yùn)行,主要還是取決于科層制中的人。而在治人的問題上,中國傳統(tǒng)文化中所倡導(dǎo)的“德治”歷史證明有相當(dāng)好的成效。所以,在堅(jiān)持強(qiáng)化“正式規(guī)則”的同時(shí),訴求于環(huán)境道德,[14]或許能為中國的環(huán)境治理走出制度化困境開辟一條新的道路。因?yàn)榈赖率侵稳?人治理好了,政策才能得到切實(shí)地執(zhí)行。

四、結(jié)論與討論

作為一項(xiàng)制度安排,與《渤海碧海行動計(jì)劃》相比,《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》只是在政策的內(nèi)容要素(如測量指標(biāo)、責(zé)任部門)上有所轉(zhuǎn)變,在執(zhí)行與監(jiān)督等過程中卻是由相同的執(zhí)行主體遵循著相同的運(yùn)行邏輯,即科層制的“條塊化”運(yùn)行方式,那么,其實(shí)行結(jié)果必然體現(xiàn)為政策失靈。

亞里士多德指出:“凡是屬于最多數(shù)人的事物常常是最少受人照顧的事物,人們關(guān)懷著自己的所有,而忽視公共的事物;對于公共的一切,他至多只留心其中對他個(gè)人多少有些相關(guān)的部分。”[15](P30)海洋環(huán)境因其不可分性、非競爭性和非排他性而是一種典型的公共物品,必須要求政府參與管理,而且政府也是目前管理上最有優(yōu)勢的社會組織。[16]多元中心主義、環(huán)境公民社會、社區(qū)治理等主張實(shí)質(zhì)尋求的都是一種“合作型環(huán)境治理”。[17][18]但是,這種多元主體的協(xié)商式合作型環(huán)境治理在管理和實(shí)際執(zhí)行中仍然是科層制的運(yùn)作方式,只不過不再單純以政府部門之間的合作為主,而是強(qiáng)化公民社會的作用。擴(kuò)大環(huán)境治理行為主體的范圍,但是沒有改變影響行為主體做出某種環(huán)境行為的客觀要素。尤其是跨界海域環(huán)境治理問題上,強(qiáng)調(diào)多元主體會更加強(qiáng)化區(qū)域社會的力量,這有可能使環(huán)境因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的差異而更加惡化。所以,環(huán)境政策失靈的根本原因不在于政策內(nèi)容本身,而在于政策執(zhí)行的載體及其運(yùn)行邏輯,其中人的因素起著至關(guān)重要的作用。

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The Institutional Attribution for the Policy Failure in the Environmental Governance of Transboundary Waters

Tang Guojian
(School of Political Science and Law,Shandong Institute of Business and Technology,Yantai 264005,China)

The environmental governance of transboundary w aters invo lves many departments and re2 gions,and adop ts bureaucratic management to imp lement specific policies.Departmental and regional divi2 sion,well2defined responsibilities and red2tapism are fundamental elements for the efficientmanagement of bureaucratic organizations.However,in the p rocess of policy formulation and imp lementation,the policy failure results from bureaucratic style of wo rk,perfunctory buck2passing among different departments,the conflict of interest among local governments,and formalism among local executive agencies.One of the most impo rtant reasons is the asymmetry of departments and regions."The General Plan of Environmental Protection of Bohai Sea",imp lemented in the same institutional environment as that of"The Plan of Clean2 ing Bohai Sea",w illmeet w ith the similar p light of policy failure.

transboundary waters;environmental governance;bureaucracy;policy failure

book=27,ebook=1

C911

A

16722335X(2010)0420027205

責(zé)任編輯:王明舜

2010205228

2008年國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)渤海環(huán)境治理失靈問題的整合研究”(08BSH032);2009年教育部人文社科青年項(xiàng)目“海洋發(fā)展、資源再分配與漁村的變遷”(09YJC840022)

唐國建(19782 ),男,廣西全州人,山東工商學(xué)院政法學(xué)院講師、河海大學(xué)社會學(xué)系博士生,主要從事環(huán)境社會學(xué)研究。①2008年環(huán)保總局改為環(huán)保部,但由于本文所討論的內(nèi)容都是2008年之前的,所以,文中仍然用“國家環(huán)?？偩帧边@個(gè)名稱。