□本刊記者 ■特邀嘉賓 燕繼榮

服務型政府的施政理念

□本刊記者 ■特邀嘉賓 燕繼榮

構(gòu)建服務型政府需要重新界定政府的地位和功能；需要區(qū)分“掌舵”與“劃槳”的功能，合理實現(xiàn)公共服務的社會化和市場化；需要構(gòu)建“有限政府”的框架，避免政府包辦主義；需要堅守政府“底線”，矯正政府行為。

以公民權(quán)利和社會需求為本位

□目前，全國各省市都紛紛在打造服務型政府。在您看來，應該怎樣去定義“服務型政府”？

■理論界對于服務型政府的概念尚無定論，但依據(jù)各方共識可以給出這樣的定義：服務型政府是指以人文關(guān)懷、民主、透明、責任、法治等價值為基礎(chǔ)，以公民權(quán)利和社會需求為本位，廣泛接受社會公眾的參與和監(jiān)督，以提供公平、優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務為宗旨的政府形態(tài)。

□這種政府形態(tài)，與現(xiàn)有的或者是其他的政府形態(tài)相比，有什么不同？

■構(gòu)建服務型政府意味著重新界定政府地位和功能。如果說既有的制度安排都是建立在以往計劃主導、政府主導、管制主導、對上負責這種體制的基礎(chǔ)上，其人力財力的分配也以此為中心的話，那么，要切實推廣服務型政府模式，就需要本著市場主導、公民主導、治理主導、對下負責的精神，重新整合政府部門和資源，確立新的人力、財力分配制度。

直白地說，如果以往政府主要通過自己親自操辦招商引資、賺錢生財?shù)氖虑閬頂U大財政收入、改善人民生活的話，現(xiàn)在就要求把賺錢的機會交給社會和個人，政府主要以提供良好的公共服務和管理，為社會繁榮和個人發(fā)家致富創(chuàng)造條件提供便利來促進地區(qū)發(fā)展。

□建設(shè)服務型政府，是不是意味著政府提供的服務越多越好？或者說政府應該包攬所有的公共服務供給？

■“全方位”式的包攬和“第一個到場”的觀念有悖于服務型政府理念。

如果說以往政府包攬一切，總是沖在最前面，因而也必然費力不討好地成為社會矛盾焦點的話，現(xiàn)在要求政府退出“私人物品”的生產(chǎn)領(lǐng)域，而且將部分“公共物品”的生產(chǎn)和服務讓渡出去，讓社會能“私了”的“私了”，能“自理”的“自理”，政府僅僅扮演利益協(xié)調(diào)者和矛盾仲裁者的角色，“該出手時再出手”——在社會不愿“私了”，不愿“自理”，但又必須有人出面辦理的時候出手。

□這是否表示政府要像早期自由主義者所堅持的那樣，在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域扮演“消極”角色？

■我認為不是。服務型政府觀并不是“唯服務論”的政府觀。強調(diào)政府要加強公共服務職能，是指政府在推動經(jīng)濟發(fā)展的方式上要有所創(chuàng)新。

換言之，由市場化早期政府所推行的對市場的替代戰(zhàn)略——政府直接搞投資、搞經(jīng)營、搞建設(shè)——轉(zhuǎn)向為市場競爭、企業(yè)發(fā)展、個人創(chuàng)造財富提供良好的制度服務、政策服務、保障服務、環(huán)境服務，真正使政府成為營造環(huán)境的主體，使企業(yè)成為經(jīng)濟發(fā)展的主體，使人民成為創(chuàng)造財富的主體。

□那如何來看待政府的管理和管制功能？建設(shè)服務型政府，是否意味著要把管理和管制剝離出去？

■建設(shè)服務型政府并不是不要管理和管制。事實上，管理和管制本身就是另一種類型的服務，只不過服務的方式有所差異。服務型政府建設(shè)只是要求將政府的管理和管制功能納入公共服務視角，以公共服務的精神，按照便捷、公開、公正的原則，重塑政府管理職能。

現(xiàn)代社會應盡可能避免剛性的行政管制，而代之以民間自治，由政府和市場以外的“第三部門”協(xié)調(diào)和溝通各種社會力量共同合作來解決公共問題。

區(qū)分“掌舵”和“劃槳”

□在服務型政府的形態(tài)下，如何實現(xiàn)民主治理？

■一個能夠?qū)嵤┯行е卫淼恼?，并不是一個陷入“執(zhí)行”過程的“實干”的政府。

聰明的政府“把掌舵和劃槳分開”，確立一種把政策制定和服務提供分開的體制，以便使自己集中精力進行決策指導，而不至于陷入具體事務的煩擾和糾葛之中。這就要求確立一種民主治理和公共服務的分權(quán)體制：政府集中并協(xié)調(diào)“掌舵”職能，以便更加有效地把握政策和方向，把“劃槳”的權(quán)力下放給社會，實現(xiàn)公共服務的“社會化”和“市場化”。

□具體到實踐中，如何來操作？

■公民參與能夠提高和改善政府管理績效，公共部門、私人部門和“第三部門”共同參與公共服務的供給，在彼此合作的基礎(chǔ)上對公共事務實行共管共治，建立多中心多層級的治理結(jié)構(gòu)，才能實現(xiàn)對公共事務的最佳管理效果，這也是服務型政府的基本理念之一。

依據(jù)這些理念，服務型政府并不意味著政府全方位地包攬社會服務，相反，要盡可能將公共服務和公共管理職能讓渡給非政府組織，實現(xiàn)社會管理和公共服務的社會化。因此，公共事務的管理之道也并不在于政府“第一個到場”和親力親為，關(guān)鍵在于構(gòu)建一種全社會民主治理的結(jié)構(gòu)。

□如何在建設(shè)服務型政府的過程中發(fā)揮非政府組織的作用？

■非政府組織承擔著多種功能，比如社會組織功能、社會管理功能以及利益聚集、表達和實現(xiàn)功能。

站在政府的角度看，民間組織可以分擔政府管理事務，減少政府管理成本，提高政府管理績效。此外，它作為普遍的社會信任的培育基地，能夠促進社會信任與合作，有利于實現(xiàn)社會和諧。

因此，構(gòu)建服務型政府，建立民主治理的結(jié)構(gòu)，要求政府必須轉(zhuǎn)變以往對于民間組織的認識觀念，積極鼓勵和促進民間組織的發(fā)展，使之成為政府管理和公共服務的幫手。

□社會化和市場化被認為是公共管理和公共服務發(fā)展的趨勢。這是否意味著政府可以“甩包袱”？

■我并不這樣認為。我們可以把部分“執(zhí)行”性事務社會化或市場化，也可以把個別的掌舵性職能社會化，但不能把治理的全過程都社會化。否則，我們會失去做出集體共同決定的決策機制，就不可能為市場制定規(guī)章條文，就會失去強制執(zhí)行的手段。我們會喪失社會公平感和利他主義精神，不管是為無家可歸者提供住房還是為窮人提供健康醫(yī)療，任何不能賺錢贏利的社會服務都將不復存在。這些重擔無論如何也不應該全部由“私人部門”和“第三部門”來承擔，而且它們也挑不起整個這副重擔。

守住“底線標準”

□服務型政府是否與“有限政府”原則相沖突？

■我認為這一點需要厘清。服務型政府不應該突破“有限政府”的框架，相反，服務型政府建設(shè)應以堅持和貫徹“有限政府”原則為前提。

所謂“有限政府”，是相對于“極權(quán)”和“全能”政府而言的，它是指政府及其官員的權(quán)力范圍有所限制，具體表現(xiàn)為政府能力有限、政府職能有限、政府權(quán)力有限、政府責任有限。根據(jù)政治學的一般理論，“有限政府”需要有三個方面的支持和保證。首先，政府的架構(gòu)必須是憲政的；其次，通過一系列制度安排，造成政府內(nèi)部互相制衡，保持權(quán)力結(jié)構(gòu)相對分散；最后，維持一個由諸如商會、工會和壓力集團等自治組織所組成的廣泛而獨立的公民社會的存在。

因此，“有限政府”的建設(shè)也可以從三個方面展開。第一，確立憲法至上的原則，落實憲政結(jié)構(gòu)的制度安排；第二，確立和落實權(quán)力制衡的原則，保證“以權(quán)力制約權(quán)力”；第三，賦予公民以及社團組織以廣泛的權(quán)利，使它們能夠通過維權(quán)行動來抵抗可能來自政府的侵權(quán)，確保“以權(quán)利約束權(quán)力”。“有限政府”原則以“公域”和“私域”、“公權(quán)”和“私權(quán)”劃分為基礎(chǔ)，強調(diào)“私域”和“私權(quán)”是公民自由權(quán)利的領(lǐng)域，是公共權(quán)力不得介入的空間，因此也是政府權(quán)力的最大邊界。

□能否對政府設(shè)立一定的標準或者要求？

■政府需要明確區(qū)分“高線標準”——為民謀利和“底線標準”——基本服務和管理?！案呔€標準”是對“好政府”的要求，“底線標準”是對一個“不壞的政府”的要求。

舉例來說，“為人民服務”，“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，“聽民情、解民憂、予民利”，這歷來是中國執(zhí)政黨和政府對于官員的要求。仔細分析，這些表述反映了人們對政府及官員的高標準要求。不過，任何有效的約束，除了給出“應該如何作為”的道德引導，還需要劃出“不應該如何作為”的行為限度：不要見死不救，不要違法亂紀，不要與民爭利，不要侵犯公民權(quán)益，不要弄虛作假。

憲政安排按照“底線標準”優(yōu)先原則，保證即使不能實現(xiàn)“高線標準”，也要守住“底線標準”。這其中包含的理念是：政府，即便不能為百姓的幸福提供什么幫助，那么，至少不應該為百姓追求自己的幸福設(shè)置障礙。換言之，政府行為的“底線”是不阻礙百姓追求自己的幸福生活，不干涉百姓的自由生活。

□如何在服務型政府的構(gòu)建中體現(xiàn)這些“底線標準”？

■構(gòu)建服務型政府要求政府依照公共服務的理念和原則，重新界定自己的職能和工作任務，重新確立各項工作的優(yōu)先順序，以此為基礎(chǔ)重新整合自己的人力財力。同時，要明確區(qū)分政府工作的“高線標準”和“底線標準”。

此外，在確定公共服務具體內(nèi)容、服務項目的優(yōu)先順序、具體投入比例等問題的時候，應該確立公民和社團組織、行業(yè)協(xié)會等利益相關(guān)者廣泛參與的制度渠道，引入“協(xié)商民主”的機制，以保證有關(guān)公共服務的各項政策都要經(jīng)過各方討價還價的公共選擇過程來產(chǎn)生。

（燕繼榮：北京大學政治發(fā)展與政府管理研究所研究員、副所長，北京大學政府管理學院教授。）