■涂軍威 周 蓓 朱狄敏

修法力推鄉(xiāng)村民主

■涂軍威 周 蓓 朱狄敏

以“選舉”、“監(jiān)督”、“罷免”等為核心內(nèi)容的村委會組織法修訂工作，目前已經(jīng)進(jìn)行到了“二審”階段，這是該法自1998年實施以來的首次修訂。此次的修法能否解決農(nóng)村民主進(jìn)程中的一系列頑疾，各界拭目以待。

目前在中國農(nóng)村9億多人口中，村民自治這一“中國式的草根民主”已成為被廣泛實踐的一項基本治理制度。而由村民通過直接選舉產(chǎn)生的村民委員會則是這一制度的主要載體。據(jù)報道，截至2008年底，全國共有村委會60.4萬個，自然村200.9萬個，村民小組480.9萬個，村委會成員233.9萬人。

“村民委員會組織法自1998年11月公布施行以來，對推進(jìn)以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治發(fā)揮了重要作用。”2009年12月22日，原民政部部長李學(xué)舉在第十一屆全國人大常委會第十二次會議上積極評價了村民委員會組織法自實施以來取得的成績。

然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和改革的不斷深化，村民自治工作也遇到了許多新情況、新問題，在原有的法律框架內(nèi)無法得到妥善解決。2009年12月22日，村民委員會組織法修訂草案首次提請全國人大常委會審議。2010年6月22日，草案二審稿提交十一屆全國人大常委會第十五次會議審議。

“現(xiàn)行的村民委員會組織法不能有效遏制當(dāng)前村委會選舉中出現(xiàn)的買賣、偽造選票等行為，也缺少保護(hù)村民自治權(quán)利的規(guī)定。”李學(xué)舉在受國務(wù)院委托向全國人大常委會作修訂說明時指出，修訂草案的目的就是要革除上述弊病，進(jìn)一步完善村民自治機(jī)制。

規(guī)范村官的“進(jìn)”與“出”

村民委員會選舉是實行村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！敖陙碓诖迕襁x舉中暴露出來的問題極大地影響了村民自治的開展。”中國國家行政學(xué)院教授許耀桐表達(dá)了自己的憂慮，“村委會選舉現(xiàn)在不太樂觀，最后選出來的不一定就是能真正幫助村民把公益事業(yè)、公共事務(wù)管理好的班子。要更好地保證選出一個好的村民委員會，能夠代表大家的利益，真正為大家辦事，而不是爭權(quán)奪利?！?/p>

浙江省開化縣人民法院的李建麗法官長期在偏遠(yuǎn)農(nóng)村派出法庭工作，對此她深有感觸：“很多村民在選舉中抱著事不關(guān)己的敷衍態(tài)度，不少候選人趁機(jī)在選舉中花錢拉選票、買村官，甚至以威逼利誘的方式得以當(dāng)選，再在任期內(nèi)大肆侵占農(nóng)民利益和農(nóng)村集體利益?！?/p>

對此，草案完善了村民選舉委員會的組成和推選程序，以期最大限度保障村民的自主權(quán)利。同時，草案對備受關(guān)注的“賄選”也作出了規(guī)定。二審稿第十七條規(guī)定：以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會成員的，當(dāng)選無效。

在全國人大常委會委員李傳卿看來：“如果這次在村民委員會組織法的修訂中能夠在村一級予以明確，我認(rèn)為有利于推動在各個層面根治拉票賄選這種不正之風(fēng)。”

然而，一些委員也建議，應(yīng)該確定賄選等不正當(dāng)手段的標(biāo)準(zhǔn)，對這些行為應(yīng)該有明確的界定。一審時，全國人大常委會委員賀旻說：“對在村委會換屆選舉中采取不正當(dāng)手段的處理，法律規(guī)定得比較籠統(tǒng)，到底什么是賄選難以認(rèn)定，也難以處理。應(yīng)進(jìn)一步理順權(quán)限職責(zé)，避免出現(xiàn)問題時造成推諉扯皮現(xiàn)象?！绷邢瘯h的全國人大代表吳金亮指出：“在農(nóng)村，人情關(guān)系復(fù)雜，一些候選人跟村里很多人沾親帶故，不能吃一頓飯、送一點禮就說這是賄選。應(yīng)明確達(dá)到多少金額、涉及多大選民比例才能認(rèn)定為賄選?！?/p>

不少學(xué)者也指出，剔除了賄選等一系列不當(dāng)行為后，如何引導(dǎo)候選人與作為選民的村民在選舉前的接觸，如何讓村民通過正當(dāng)渠道來真正了解他們的候選人，都是值得進(jìn)一步探討的問題。

能選好帶頭人固然是好，但選出來的人要是不稱職怎么辦？近年來在一些農(nóng)村出現(xiàn)了村官“罷免難”的現(xiàn)象，也使很多村民頗感無奈?，F(xiàn)行法律要求罷免須有“五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名”才可提起，這一規(guī)定未免過于僵化。此次審議中，常委會組成人員就提出，雖然法律賦予了村民罷免村官的權(quán)利，但在實際中缺乏可操作性。

為解決這一問題，一審稿明確規(guī)定，本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免理由要求罷免村民委員會成員。浙江大學(xué)光華法學(xué)院的鄭磊博士認(rèn)為，草案適當(dāng)降低了罷免村官的門檻，有利于保障村民維護(hù)自身的合法權(quán)益。

在草案二審的過程中，全國人大常委會委員鄭功成還提出了啟動罷免程序的召集人問題，認(rèn)為在修法的過程中應(yīng)該對此進(jìn)行明確。據(jù)了解，這也是實踐中村民罷免村委會成員的難點所在。

“啟動罷免如果沒有領(lǐng)頭人，就讓村民們推選領(lǐng)頭人；若推選不出來，可根據(jù)鄉(xiāng)政府對村委會的指導(dǎo)地位，由其指定。如果缺乏具體的制度設(shè)計，那么‘聯(lián)名罷免’就是一句空話?！编嵗谡f。

設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)以制衡權(quán)力

在推進(jìn)村民自治的過程中，許多地方“四個民主”發(fā)展并不均衡，往往只重視民主選舉環(huán)節(jié)，而忽視了民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。特別是有些地方對干部缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致財務(wù)不公開、決策不民主、管理無規(guī)章，村官違法違紀(jì)呈高發(fā)態(tài)勢，農(nóng)民群眾集體上訪事件不斷發(fā)生。

“相對于城市，農(nóng)村缺乏綜合素質(zhì)較高的村干部；而村民民主監(jiān)督和村民參與村務(wù)民主監(jiān)督都缺乏激勵，難有持續(xù)性?！崩罱惙ü僬J(rèn)為，“在轉(zhuǎn)型社會的背景下，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的過程必然伴隨著較大的經(jīng)濟(jì)利益，有必要完善對村公共事務(wù)的民主監(jiān)督內(nèi)容。”

而在這方面，浙江省走在了全國的前列。2004年6月18日，武義縣白洋街道后陳村的村民代表聚集在村委會會議室，選舉產(chǎn)生了全國第一個村務(wù)監(jiān)督委員會，創(chuàng)設(shè)了一個與村黨支部、村民委員會并列的“第三駕馬車”，其成員由村民代表直選產(chǎn)生，獨立行使監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力。

令人欣喜的是，此次草案增加了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，規(guī)定：村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財和村務(wù)公開等制度的落實，其成員應(yīng)當(dāng)具備財會、管理知識，并由村民選舉產(chǎn)生。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員列席村民委員會會議，向村民會議和村民代表會議負(fù)責(zé)并報告工作。監(jiān)委會通過村級制度修訂、財務(wù)監(jiān)督、村務(wù)聽證、主持干部考評、對村干部彈劾罷免等5道監(jiān)督程序履行9項職責(zé)，監(jiān)督村“兩委”嚴(yán)格按照制度規(guī)定管好村務(wù)。

也有委員對此表示了擔(dān)心?！安莅敢?guī)定所有的村都應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是否有必要？”陳斯喜委員說，“農(nóng)村基層情況差別很大，有的村經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好，有比較多的村財務(wù)，需要加強(qiáng)監(jiān)督。有的村很窮，沒有什么錢，而且人也很少，都要搞這樣一個監(jiān)督機(jī)構(gòu)，會使村里的機(jī)構(gòu)設(shè)置過于龐大。有些比較小的村，經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)，由村民代表會議監(jiān)督就可以了，不一定設(shè)置單獨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！?/p>

此外，草案還完善了民主評議的內(nèi)容，規(guī)定：村民委員會成員、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補貼的聘用人員應(yīng)當(dāng)接受村民會議或者村民代表會議的民主評議。

值得關(guān)注的是，對于“村委會成員連續(xù)兩次被評議不稱職”的，二審稿直接規(guī)定“其職務(wù)終止”。而此前的一審稿則對此規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)主動辭職；拒不辭職的，應(yīng)當(dāng)啟動罷免程序?！?/p>

尚需還原自治本色

“修訂村民委員會組織法很有必要，草案所做的修改也大多有益，但是，并未觸及到該法修訂的要害問題，即村民委員會的去行政化問題。”廣州市社會科學(xué)院研究員、我國“三農(nóng)”問題著名專家史嘯虎教授如此認(rèn)為。

村民委員會是農(nóng)村的自治組織。但是在現(xiàn)行體制下，村委會承擔(dān)了大量原本應(yīng)由政府承擔(dān)的辦理公共事務(wù)的職能，使其越來越像一級政府。

要完善我國的村民自治制度，首先要弄清楚村民委員會這個自治組織到底是一個什么性質(zhì)的自治組織。是行政自治，還是社會自治，抑或是經(jīng)濟(jì)自治，對此，村民委員會組織法及修訂草案都沒有給予正面回答。

史嘯虎認(rèn)為，村民委員會組織法雖然沒有明確定性，但從該法第二條規(guī)定的村民委員會的職責(zé)范圍來看，村民自治組織是一個既要辦理公共事務(wù)，也要辦理公益事業(yè)的全面自治組織。從辦理公共事務(wù)和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的角度看，村民委員會這個村民自治組織的性質(zhì)是一個行政組織；但如果從法律授權(quán)該組織負(fù)責(zé)辦理公益事業(yè)的角度看，村民自治組織還具有一種社會組織，甚至帶有經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)。既辦理公共事務(wù)，又辦理公益事業(yè)，要村民自治組織去包打農(nóng)村基層天下則顯得不切實際，這也是村民自治制度之所以長期陷入困境的根本原因。

“修法的要害之處是去行政化，這樣才能修出一個真正的好法律來，以讓政府復(fù)歸公共服務(wù)的本來職責(zé)，還村民委員會民間組織的本來面貌?！笔穱[虎呼吁。

此外，“責(zé)任”條款的缺乏也被認(rèn)為是此次修法中需要關(guān)注的問題?！按逦瘯捌涑蓡T在任期內(nèi)的貪腐行為和不作為行為，有什么法律責(zé)任？現(xiàn)在沒有規(guī)定?！倍彆r，鄭功成委員指出，村委會及其成員在任期內(nèi)，草案里規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么”，“但應(yīng)當(dāng)做的沒有做怎么辦，不該做的做了怎么辦，草案中找不到法律后果和責(zé)任的規(guī)定?！?/p>

盡管還存在著不同的聲音，但許耀桐教授對于這次修訂將在中國基層民主進(jìn)程中起到的積極作用充滿期待。他說：“民主政治要起步于基層，只要修訂能夠在原來的臺階上邁開一個新的步伐，就是一種進(jìn)步。通過村民委員會組織法的修訂，可以使得我們村民的民主權(quán)利落實到位，真正把村民的積極性、創(chuàng)造性、主動性發(fā)揮起來。”