■龐麗峰

影響我國反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化進(jìn)程的問題分析

■龐麗峰

建國以來，我國反腐倡廉建設(shè)大致經(jīng)歷了以懲治腐敗為主、懲防并舉到以側(cè)重預(yù)防腐敗等幾個(gè)階段。當(dāng)前，我國反腐倡廉建設(shè)，不論是理論體系、制度機(jī)制，還是工作方法和策略，都進(jìn)入不斷完善和成熟的階段，建立了一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的比較完整、成熟的反腐倡廉理論體系；建立了較協(xié)調(diào)高效的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制；初步形成了科學(xué)的教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治的工作格局。但是，反腐倡廉形勢(shì)的不斷變化，要求我們必須不斷破解反腐倡廉建設(shè)進(jìn)程中存在的問題，對(duì)癥下藥，不斷推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化，更加科學(xué)、有效地懲治和預(yù)防腐敗。

一、權(quán)力配置與權(quán)力制衡機(jī)制缺乏科學(xué)性

由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、全能政府思維定式影響，我們對(duì)權(quán)力如何科學(xué)有效配置、行使和監(jiān)督的理論與實(shí)踐研究不夠，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊坏轿?。?quán)力過于集中、權(quán)力監(jiān)督不力的問題并沒有從根本上得到解決，問題依然十分突出，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)界限清晰、配置合理、相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制遠(yuǎn)沒有建立起來。從宏觀的權(quán)力架構(gòu)體系來說，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，權(quán)力配置與運(yùn)行模式科學(xué)化程度不足是權(quán)力失范、失序、失控的重要原因。目前，還存在政府與社會(huì)分權(quán)、政府與市場(chǎng)分權(quán)、政府內(nèi)部分權(quán)不夠明確等問題，政府權(quán)力過于集中，不僅權(quán)力運(yùn)行不好規(guī)范、不好監(jiān)督，而且在重權(quán)的壓力下，群眾監(jiān)督顯然也成為了擺設(shè)；從微觀的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系來說，土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)使用、政府采購、國有產(chǎn)權(quán)交易等重要領(lǐng)域和重要行業(yè)的公共資源配置市場(chǎng)化程度不夠，市場(chǎng)機(jī)制的公開性、機(jī)會(huì)平等性和效率最大化程度不夠，權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)仍然嚴(yán)重，滋生腐敗的土壤依然存在。同時(shí)，目前的監(jiān)督體制，仍然是橫向同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主，縱向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為輔，這種體制已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的需求，監(jiān)督體制不順、沒有形成監(jiān)督機(jī)構(gòu)的自成體系，是導(dǎo)致監(jiān)督失控的主要原因之一。由此可見，進(jìn)一步合理劃分、科學(xué)配置各部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力與職能，充分運(yùn)用良性競(jìng)爭(zhēng)和制衡機(jī)制，是反腐和廉政治本之道。

二、反腐倡廉理論研究缺乏前瞻性

理論源于實(shí)踐，同時(shí)又指導(dǎo)實(shí)踐，只有用科學(xué)的理論來指導(dǎo)行動(dòng)，才能在新情況、新形勢(shì)和新任務(wù)面前保持頭腦清醒，行動(dòng)才能科學(xué)正確。從某種意義上說，反腐敗斗爭(zhēng)之所以能獲得今天這樣的大好局面，反腐敗的理論研究功不可沒，雖然它不是直接實(shí)現(xiàn)的，而是通過理論界的研究成果不斷地轉(zhuǎn)化為執(zhí)政者的反腐政策而實(shí)現(xiàn)的。但是，也必須看到，反腐倡廉中的理論研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了反腐敗斗爭(zhēng)的需要，理論研究相對(duì)滯后于反腐倡廉的實(shí)踐，而不能及時(shí)為反腐倡廉實(shí)踐提供科學(xué)的理論依據(jù)和指導(dǎo)。主要表現(xiàn)為：

理論的研究方向缺乏預(yù)見性、主動(dòng)性。反腐倡廉理論研究具有較強(qiáng)的政治性和政策性，在反腐倡廉理論研究過程中，始終緊跟時(shí)代脈搏，不斷拓展研究領(lǐng)域，切實(shí)改進(jìn)研究方法，不斷從反腐倡廉工作實(shí)踐中篩選研究方向，這是提高反腐倡廉理論研究水平的關(guān)鍵。然而，多年來，更多的研究成果是針對(duì)反腐倡廉建設(shè)實(shí)踐工作中出現(xiàn)的問題而進(jìn)行對(duì)策性研究，甚至一些人還滿足于簡(jiǎn)單地照搬西方國家的反腐敗理論，缺乏對(duì)我國當(dāng)前或今后的反腐形勢(shì)以及可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行預(yù)見性研究，缺乏對(duì)具有前瞻性的戰(zhàn)略問題進(jìn)行思路性研究，缺乏對(duì)重大問題進(jìn)行導(dǎo)向性研究；同時(shí)，針對(duì)從源頭上防止腐敗的理論研究也相對(duì)薄弱。理論研究缺乏一定的科學(xué)性，勢(shì)必導(dǎo)致實(shí)踐工作缺乏科學(xué)性。

理論成果缺乏轉(zhuǎn)換。目前，反腐倡廉理論研究與反腐實(shí)踐存在嚴(yán)重脫節(jié)現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：理論成果缺乏上升到制度層面或運(yùn)用到實(shí)踐中并指導(dǎo)實(shí)踐的思路，缺乏把理論研究的成果轉(zhuǎn)化為反腐倡廉建設(shè)的思路，缺乏把有針對(duì)性的防范措施轉(zhuǎn)化為懲防腐敗體系的制度規(guī)范等；反腐實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)缺乏總結(jié)和上升到理論高度，難以把好的經(jīng)驗(yàn)推廣開來。這些問題不及時(shí)解決，勢(shì)必阻礙反腐倡廉建設(shè)的科學(xué)化水平。

理論研究的方式方法缺乏靈活多樣性。反腐倡廉是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是全社會(huì)整體合力長期作用的結(jié)果，其理論研究同樣需要社會(huì)力量的整合。目前，反腐倡廉研究基本是單兵作戰(zhàn)，單打獨(dú)斗，缺乏研究力量與實(shí)際工作力量的有機(jī)整合，缺乏實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)，這樣的選題不僅難以找準(zhǔn)共振點(diǎn)，更容易形成閉門造車、脫離實(shí)際的空洞研究。只有把基礎(chǔ)理論研究與深入基層調(diào)研有機(jī)結(jié)合，不斷深入到反腐倡廉的新領(lǐng)域，深入到腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的地方，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正苗頭性、傾向性的腐敗問題，才能真正找到從源頭上防治腐敗的理論研究的切入點(diǎn)。

三、反腐倡廉制度建設(shè)缺乏突破性

科學(xué)的制度設(shè)計(jì)是科學(xué)推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的保障。隨著世情、國情、黨情的深刻變化，反腐倡廉建設(shè)的復(fù)雜性、艱巨性、長期性更加凸現(xiàn)，加快提升制度建設(shè)的科學(xué)性，是“以改革精神推進(jìn)制度建設(shè)，以創(chuàng)新思路尋求直奔辦法，更加科學(xué)有效防止腐敗”的根本之道。十六大以來，黨中央加大了制度反腐力度，反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)的思路逐漸成熟，法規(guī)建設(shè)工作的制度化、規(guī)范化取得明顯進(jìn)步。但是，在體制深刻轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整和社會(huì)深刻變革的歷史時(shí)期，我們的制度建設(shè)依然顯得比較滯后，一些制度設(shè)計(jì)不嚴(yán)密、不系統(tǒng)、不配套，制度執(zhí)行機(jī)制缺乏有效的突破，使制度反腐在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展中缺乏應(yīng)有的快速反應(yīng)能力。

反腐倡廉制度科學(xué)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。反腐倡廉制度是否具有科學(xué)性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：即監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)力對(duì)稱與否和監(jiān)督者與被監(jiān)督者獲取信息對(duì)稱與否。目前，反腐倡廉制度建設(shè)依然存在“弱制”和“弱監(jiān)”的空間，首先表現(xiàn)為制約監(jiān)督意識(shí)淡薄。長期以來，存在監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)力不對(duì)等、權(quán)力至上、情大于法的傳統(tǒng)觀念嚴(yán)重地干擾著對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，即使監(jiān)督也是流于形式。由于監(jiān)督者處于被監(jiān)督者之下，自己的前途命運(yùn)為領(lǐng)導(dǎo)左右，很難形成真正的監(jiān)督。其次是監(jiān)督者與被監(jiān)督者的信息不對(duì)等的問題。由于權(quán)力運(yùn)作缺乏一定的規(guī)范性，決策往往處于封閉運(yùn)行狀態(tài)，透明度很低，監(jiān)督者所掌握的信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被監(jiān)督者，使監(jiān)督者難以實(shí)行監(jiān)督權(quán)力。這樣就形成社會(huì)上流行的“制度創(chuàng)新是花架子”、“制度創(chuàng)新是形式主義”等說法，其造成的負(fù)面影響是不可低估的。

反腐倡廉制度缺乏動(dòng)態(tài)性。如果制度存在缺陷而不及時(shí)修補(bǔ)，就可能被破壞制度的人鉆空子。制度建設(shè)本身具有一定的長期性、穩(wěn)定性、連續(xù)性，但同時(shí)也要體現(xiàn)它的動(dòng)態(tài)性。當(dāng)前，在制度設(shè)計(jì)過程中，首先缺乏前瞻性意識(shí)。主要表現(xiàn)為對(duì)改革開放新階段反腐敗斗爭(zhēng)的規(guī)律以及黨風(fēng)廉政建設(shè)的特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不夠，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部看不到新階段腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)，簡(jiǎn)單迷信過去適用的老經(jīng)驗(yàn)、老辦法。其次在制度設(shè)計(jì)上缺乏實(shí)效性。在具體的標(biāo)準(zhǔn)和程序上還存在一定的教條性，缺乏對(duì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的綜合考慮，缺乏對(duì)新的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行深刻剖析。任何現(xiàn)行制度的設(shè)計(jì)均是以現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需要為基礎(chǔ)，以解決當(dāng)前存在的問題為目標(biāo)。因此，在制度的設(shè)計(jì)，特別是在一些重要機(jī)制和政策的設(shè)計(jì)上必須滲透和體現(xiàn)解決預(yù)期問題的內(nèi)涵。

反腐倡廉制度設(shè)計(jì)缺乏開放性。一個(gè)制度或政策的制定與出臺(tái)，首先要考慮它的先進(jìn)性和創(chuàng)造性，不能固步自封，不能沒有創(chuàng)意，不能只治標(biāo)不治本。比如，我們黨內(nèi)制度的制定缺乏一定的公開性，在確保國家機(jī)密的前提下，缺乏通過黨內(nèi)聽證、公開征求意見的程序，這樣很容易造成黨政領(lǐng)導(dǎo)干部既是政策的制定者，同時(shí)又是制度的執(zhí)行者。這或許是反腐敗制度并不少，卻收效甚微的癥結(jié)所在。再比如黨政問責(zé)制，由于現(xiàn)行的法律制度缺乏社會(huì)民主監(jiān)督的法律框架，故黨政問責(zé)更多的體現(xiàn)為“同體問責(zé)”，其功效自然大打折扣。這種具有自我循環(huán)性質(zhì)的制度設(shè)計(jì)，非但沒有起到反腐倡廉的作用，反而易在社會(huì)上產(chǎn)生惡劣影響，為滋生更多的腐敗提供溫床。

四、反腐倡廉工作的方法缺乏創(chuàng)新性

中國改革開放的巨輪在激流勇進(jìn)30年之后，全面駛?cè)牍?jiān)克難的“深水區(qū)”。反腐倡廉建設(shè)正面臨和即將面臨許多新問題、新情況和新特點(diǎn)。正如中紀(jì)委向黨的十七大的報(bào)告中用了“兩個(gè)仍然”來描述——消極腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重、反腐倡廉形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。面對(duì)反腐敗工作涉及的領(lǐng)域越來越多、范圍越來越廣，腐敗手段更加多樣，腐敗形式更加隱蔽的嚴(yán)峻形勢(shì)，一成不變的反腐倡廉建設(shè)工作方式方法已難以適應(yīng)新形勢(shì)變化的要求。只有不斷創(chuàng)新工作方式方法，才能把制度落到實(shí)處，才能推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化取得新成效、開創(chuàng)新局面、再上新臺(tái)階。

反腐倡廉理論研究與實(shí)踐工作難以整合，導(dǎo)致反腐倡廉工作缺乏可操作性。“法乃理之所需”。按照事物內(nèi)在規(guī)律去應(yīng)對(duì)問題和解決問題就是最好的方法。由于反腐倡廉研究與實(shí)踐工作難以整合，逐漸形成研究部門潛心研究，紀(jì)檢監(jiān)察部門認(rèn)真辦案的工作格局。即使研究部門對(duì)腐敗現(xiàn)象發(fā)生變化的原因、規(guī)律，針對(duì)不同時(shí)期的不同問題、不同個(gè)案、不同階段的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行了分析，也難以形成及時(shí)指導(dǎo)實(shí)踐的理論依據(jù)。只有加強(qiáng)了理論研究與實(shí)踐的有機(jī)整合，增強(qiáng)反腐敗措施的針對(duì)性和可操作性，使之實(shí)用、管用、而且好用，才能實(shí)現(xiàn)反腐倡廉建設(shè)的科學(xué)化。

反腐倡廉工作機(jī)制不完善，導(dǎo)致資源缺乏有效整合。目前，反腐措施之間協(xié)調(diào)性不夠，懲防體系整體效能沒有充分發(fā)揮。雖然懲防體系提出了整體謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)的反腐工作理念和要求，但在反腐倡廉建設(shè)實(shí)踐中，反腐協(xié)同作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮。一些地方反腐機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通協(xié)作機(jī)制，實(shí)施效果不佳，工作整體合力有待提高；一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)工作相互孤立，自成體系，查辦案件、監(jiān)督檢查、治本抓源頭、教育、調(diào)研、法規(guī)制度研究、糾風(fēng)等業(yè)務(wù)板塊之間缺乏協(xié)同配合；同時(shí)，部門之間缺乏協(xié)調(diào)合作。雖然建立了紀(jì)委牽頭、多個(gè)部門協(xié)調(diào)合作的反腐機(jī)制，但在不少地方都還只是個(gè)工作要求和概念，缺乏實(shí)質(zhì)性合作，或者合作得松散零星，沒有明確把反腐倡廉工作融入到各部門日常工作中，沒有形成一種長效機(jī)制，使得反腐敗效果大打折扣。

反腐倡廉工作的責(zé)任追究不到位，導(dǎo)致制度建立流于形式。目前，從表面上看，各部門確實(shí)形成了一把手負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)各負(fù)其責(zé)、所有領(lǐng)導(dǎo)干部都要做到業(yè)務(wù)工作與反腐倡廉工作“一崗雙責(zé)”的責(zé)任制，政府系統(tǒng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)負(fù)起職責(zé)范圍內(nèi)反腐倡廉建設(shè)的重大政治責(zé)任。但在實(shí)際工作中，依然缺乏黨內(nèi)責(zé)任追究的力度，一旦案發(fā)，首先追究的是業(yè)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而對(duì)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究相對(duì)薄弱甚至還處于空白狀態(tài)；其次，缺乏“作為”責(zé)任追究和“不作為”責(zé)任追究相結(jié)合的機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)，因?yàn)槟撤N作為，如決策失誤、用人失察等原因造成損失的理應(yīng)受到法律和制度的追究；因?yàn)槟撤N不作為，如姑息放縱、該管不管等原因造成損失的，同樣應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的責(zé)任。責(zé)任追究缺位，就難以體現(xiàn)制度的嚴(yán)肅性和公平性。

（作者單位：山西省社科院馬克思主義研究所）