◎王 凡（中共成都市委黨校，四川 成都 610110）

當(dāng)前黨內(nèi)民主帶動人民民主的主要制約因素分析
——基于成都基層民主政治建設(shè)的實踐調(diào)查

◎王 凡（中共成都市委黨校，四川 成都 610110）

中國的國情決定了不同于一般國家的民主建設(shè)之路，黨內(nèi)民主示范帶動人民民主的路徑選擇，無疑對黨內(nèi)民主的發(fā)展提出新的更高的要求。當(dāng)前基層黨內(nèi)民主帶動人民民主在基層的實踐中遇到了各方面的阻力，需要我們清醒地把握存在的一些制約因素。

黨內(nèi)民主；人民民主

黨的十六大提出：“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用?！秉h的十七大進一步提出：“人民民主是社會主義的生命。要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進黨內(nèi)和諧促進社會和諧?！卑l(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)，共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，關(guān)鍵的問題在于選擇什么樣的路徑實現(xiàn)這一目標(biāo)。長期以來我們黨一直致力于探索一條具有中國特色的民主政治發(fā)展之路。經(jīng)過多年的探索，以黨內(nèi)民主示范帶動人民民主在理論上日臻成熟，各級地方和基層黨組織的實踐也證明，這是一條符合中國國情的社會主義民主政治發(fā)展之路。但由于中國的政治傳統(tǒng)、特殊的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)以及已有的政治體制構(gòu)架等等，黨內(nèi)民主帶動人民民主在基層的實踐中遇到了各方面的阻力。這既有思想認(rèn)識的問題，也有來自既得利益的阻力，來自現(xiàn)行體制、法規(guī)等的限制。消除人們的思想顧慮，沖破既得利益的阻力，進行體制、制度創(chuàng)新，這些都需要我們清醒地把握黨內(nèi)民主帶動人民民主所存在的制約因素。

一、黨員干部的“救世主”情結(jié)

中國是一個有著2000多年封建歷史的國家，專制政治文化傳統(tǒng)影響根深蒂固，而民主思想比較缺乏，民主精神缺失。毛澤東就認(rèn)為：“中國缺少的東西固然很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨立，一件是民主。這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好?！雹汆囆∑揭苍赋觯骸芭f中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少?！雹陂L期以來在黨內(nèi)存在的與民主格格不入的權(quán)力過分集中、家長制、一言堂、個人專斷、干部職務(wù)終身制等等，無不與封建主義有著千絲萬縷的聯(lián)系。同時，封建小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上產(chǎn)生的小農(nóng)意識的影響也不容低估。毛澤東認(rèn)為：“由于我們的國家是一個小生產(chǎn)的家長制占優(yōu)勢的國家，又在全國范圍內(nèi)至今還沒有民主生活，這種情況反映到我們黨內(nèi)，就產(chǎn)生了民主生活不足的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象，妨礙著全黨積極性的充分發(fā)揮?！雹坌∞r(nóng)意識比較突出的表現(xiàn)就是個人崇拜，由于小農(nóng)經(jīng)濟自身的分散性與弱小性,使他們往往把希望寄托在“救世主”、“青天大老爺”的身上，一旦出現(xiàn)了類似的領(lǐng)袖人物,他們便把領(lǐng)袖奉若神明頂禮膜拜。由于黨員干部的成長不可能脫離既定的封建傳統(tǒng)文化的影響與制約，許多黨員的民主觀念不強，民主習(xí)慣難以養(yǎng)成，對民主的價值認(rèn)同沒有形成，“民之主”、“為民做主”的觀念根深蒂固。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，許多黨員干部在內(nèi)心深處有一種“救世主”的情結(jié)，習(xí)慣于高高在上、俯視蒼生。他們懷疑黨員群眾行使民主權(quán)利的能力，認(rèn)為老百姓，尤其是基層群眾文化水平低，民主素質(zhì)差，目光短淺又自私狹隘，只能從個人眼前利益出發(fā)判斷、選擇干部，憑一己私利決定取舍，不顧及大局利益，由群眾當(dāng)家作主絕不會有好結(jié)果。因此，認(rèn)為群眾的將來需要黨員干部來安排，群眾的幸福寄托在黨員干部身上。對發(fā)展黨內(nèi)民主尚且可以接受，對推進人民民主，特別是基層民主顧慮重重。

二、既得利益的阻礙

從當(dāng)前我國基層民主發(fā)展的路徑來看，地方黨委、政府的推動是一個非常重要的因素，這在現(xiàn)行的體制中是必需的。問題是民主機制一旦創(chuàng)新出來，就要及時地進行制度化、規(guī)范化和程序化，從而使民主進程得以可持續(xù)發(fā)展。我們從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，基層以黨內(nèi)民主帶動人民民主的探索，存在著一種“兩頭熱中間冷”的狀況。一方面是地方黨委高度重視，思路明確，態(tài)度堅決，并且提出了具體要求，另一方面是廣大基層黨員群眾積極響應(yīng)和擁護。但就是部分區(qū)（市）縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部瞻前顧后、顧慮重重。他們擔(dān)心如果普遍實行“公推直選”，還要不要黨的領(lǐng)導(dǎo)？顧慮推進基層民主會不會貽誤經(jīng)濟發(fā)展的速度，造成發(fā)展的被動局面；擔(dān)心推進基層民主有可能把中國農(nóng)村中的家族、幫派等問題重新召喚出來，使農(nóng)村的宗法勢力、黑社會組織和其他惡勢力乘機合法化；甚至認(rèn)為民主過頭會引發(fā)不同意見的抬頭、不同利益的爭執(zhí)乃至不良政治要求的泛濫，進而導(dǎo)致不穩(wěn)定，等等。表面上看這是思想認(rèn)識不到位的問題，實際上則是既得利益的問題。對于思想和利益的關(guān)系有個形象的說法叫“屁股決定腦袋”，說的是人的利益決定立場，立場決定觀點，觀點決定行為。隨著黨內(nèi)民主與人民民主的推進，官員要通過黨員群眾的選舉產(chǎn)生，要得到多數(shù)人的擁護與支持；其權(quán)力要受到各方面的制約，不能為所欲為，還要與老百姓平起平坐、討價還價；來自民主的監(jiān)督會越來越到位，能夠隨意動用社會公共資源的空間會越來越少。而這些首當(dāng)其沖就是區(qū)（市）縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，對既有權(quán)力的眷戀以及對未來不確定性的擔(dān)心，使得他們裹足不前，視改革為畏途。因此，就各級領(lǐng)導(dǎo)干部而言，推進民主既要解放思想，更要有壯士斷臂的自我改革精神和破

除既得利益的勇氣。

三、理論支撐不足的制約

隨著改革開放的不斷深入，在中國經(jīng)濟社會取得巨大進步的同時，改革中利益關(guān)系的調(diào)整極大地激發(fā)了人們的政治參與，新問題、新矛盾層出不窮。在保持地方發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的巨大壓力下，地方和基層的干部用傳統(tǒng)的辦法解決這些矛盾和問題已是力不從心的情況下，急于找到新的化解矛盾、解決問題的辦法。而民主機制是世界公認(rèn)的最有效化解矛盾、包容矛盾的方法。因此，地方和基層的民主實踐中可以說是被現(xiàn)實逼出來的。但這樣的創(chuàng)新由于缺乏理論層面的支撐，其合法性往往遭到了廣泛的質(zhì)疑，存在著一定的風(fēng)險性和不確定性。創(chuàng)新的實踐一定要有創(chuàng)新的理論支撐，我們不僅要及時把實踐的最新成果上升到理論層面，而且要通過理論創(chuàng)新推進實踐的進一步發(fā)展。例如，實行“公推直選”，黨管干部原則如何落實？現(xiàn)在黨管干部的原則是體現(xiàn)在管“人頭”、管結(jié)果，還是應(yīng)該轉(zhuǎn)變到管程序、管過程，轉(zhuǎn)變到調(diào)動黨員群眾政治參與的熱情上，體現(xiàn)在制定民主程序、推進民主發(fā)展上來？又如，組織部門的職能應(yīng)該怎樣定位？有的同志講：“組織部就應(yīng)該是組織黨員選干部?！碑?dāng)年馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗的時候，提出的第一個原則就是普選制，所有的領(lǐng)導(dǎo)干部都是選舉產(chǎn)生的，并且是可以隨時通過選舉撤換的。但在隨后的社會主義革命和建設(shè)實踐中任命制反而成為主要形式。組織部的職能應(yīng)該由現(xiàn)在考察、任命和管理干部回歸到組織公平、公正、公開的選舉，組織部就是組織選舉的部門。再如，怎樣認(rèn)識一些國家法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)章滯后于基層民主推進的實際，導(dǎo)致改革與法規(guī)、規(guī)章的矛盾與沖突的問題。應(yīng)該說法規(guī)和規(guī)章滯后于改革和實踐是不可避免的，但是長期滯后那就不利于改革和實踐的順利進行，尤其是在改革和實踐取得重大進展和突破以后。如果我們不能從理論與實際的結(jié)合上，對這些問題作出令人信服的回答，這將成為影響改革創(chuàng)新的重要制約因素。

四、“下改上不改”的體制瓶頸

就目前黨內(nèi)民主帶動人民民主的實踐而言，民主的發(fā)展只是處于基層的層面，而不是一個全面的民主發(fā)展。這就是說基層民主是在體制上層的民主改革沒有進行的前提下推進，因此這種改革所面臨的壓力會非常之大，發(fā)展的勢頭會很不穩(wěn)定。并且由于授權(quán)主體的不同，上下級組織在實際運轉(zhuǎn)中必然會出現(xiàn)矛盾和問題。例如，“公推直選”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記由黨員群眾選舉產(chǎn)生，并且按照現(xiàn)行的考核辦法，如果年終考核沒有70%的黨員群眾支持，他就要“下課”。那么他是應(yīng)該對下負(fù)責(zé)還是對上級負(fù)責(zé)？特別是上級的命令與部分群眾的意愿發(fā)生沖突的時候，會不會出現(xiàn)政令不暢，執(zhí)行不力的情況。事實上基層干部直接面對群眾，直接面對大量實際問題，常常會出現(xiàn)兩難的選擇。我們也聽到一些基層干部“下改上不改，改了也白改”的議論。盡管從理論上講，上級組織的政令代表了最廣大人民群眾的根本利益，黨的利益與群眾利益根本上是一致的。但基層的工作總是具體而且現(xiàn)實的，他們沒有多少回旋的余地，必須做出選擇。比如，上級決定規(guī)劃一條高速公路從一個鎮(zhèn)通過，全封閉的高速公路會給群眾的生產(chǎn)生活帶來不方便，因而這個鎮(zhèn)絕大多數(shù)群眾都不同意，這個書記聽誰的？就這個問題，我們在調(diào)研中問了好幾個“公推直選”的書記，回答幾乎都一樣，那就是盡可能做工作，盡可能說服群眾。在矛盾困惑面前，已經(jīng)有一些選舉出來的干部，只想當(dāng)“老好人”，該管的事不敢管，該說的話不敢說，該批評的不敢批評，甚至該處理的不敢處理，采取回避的態(tài)度，使政令渠道出現(xiàn)了不同程度的梗阻?！皩ι稀迸c“對下”的矛盾本來就是普遍的客觀存在，它實質(zhì)上是局部與全局、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、部分與整體的利益矛盾在管理體制上的表現(xiàn)形式，只不過由于“公推直選”而在基層黨組織書記身上凸顯出來，這與其說是對他們的考驗，還不如說是對我國現(xiàn)行政治體制的挑戰(zhàn)。

五、對黨內(nèi)民主能否帶動人民民主的質(zhì)疑

在我們調(diào)查走訪中也發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一些黨員群眾認(rèn)為本地區(qū)黨內(nèi)民主和人民民主的發(fā)展水平差不多，并沒有誰帶動誰的邏輯關(guān)系。一些黨員干部認(rèn)為本地區(qū)的黨內(nèi)民主并不比人民民主更先進，在有些方面甚至落后于人民民主，對黨內(nèi)民主能否帶動人民民主表示質(zhì)疑。例如，黨代會和人代會相比較，對基層黨員而言，面前人大代表的吸引力要大過黨代表。有的基層黨員反映，人大代表至少每年能開一次會，決定重大問題，平時還有視察、調(diào)研等等；而黨代表就是“三手代表”，即開會之前與領(lǐng)導(dǎo)握握手，開會時舉舉手，開完會揮揮手再見。代表職責(zé)就算履行完了，因此有“一次性代表”之說，更多的把黨代表視作一種政治榮譽。又如，人大代表可以聯(lián)合提名候選人，而多年來黨內(nèi)選舉的候選人(包括黨代表候選人)的提名主要是通過“醞釀”或在基層黨員推選候選人后由領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)“集中”的方式產(chǎn)生，缺乏自下而上的選舉人聯(lián)合推薦提名的渠道，使選舉人選擇空間有限，參選熱情和積極性不高。再如，一些基層黨組織，特別是農(nóng)村黨員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)令人堪憂。據(jù)我們了解，在成都的一些邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村黨員不僅人數(shù)少（多的村50-60人，少的村20-30人），而且年齡大（50歲以上的占60%，60歲以上的占50%），文化低的黨員占多數(shù)。在這樣的基層組織推進黨內(nèi)民主，并示范帶動人民民主的發(fā)展難以讓人信服。

注釋：

①《毛澤東選集》第2卷，第731頁。

②《鄧小平文選》第2卷，第332頁。

③《毛澤東選集》第2卷，第529頁。

中共成都市委黨校黨建教研部主任、教授。

D262.11

A

1008-9187-（2010）02-0073-03

朱鳳霞