◎鮑景華（中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校，四川 成都 610017）

市民社會(huì)框架下的政治治理理念

◎鮑景華（中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校，四川 成都 610017）

該文從三個(gè)方面研究了市民社會(huì)框架下的政治治理理念：有容、有限、善治。有容是政治治理的條件，有限是政府治理的保障，善治是政治治理的目標(biāo)。只有市民社會(huì)的充分發(fā)展和完善，政治治理才得以可能。

市民社會(huì)；政治治理；有限政府；善治

從世界銀行1989年在討論非洲的發(fā)展時(shí)首次提出“治理危機(jī)”的概念以來，“治理（governance）”這個(gè)概念在學(xué)術(shù)界流行開來。英語中的governance,源于拉丁文，原意為操控、引導(dǎo)和控制，治理的詞根“gubernare”，其含義是掌舵。在英語中，這一單詞具有明智、負(fù)責(zé)、恰當(dāng)?shù)暮x。治理作為政治學(xué)術(shù)語，都是圍繞著公共權(quán)力展開的，反映著國家與社會(huì)之間一定的權(quán)力關(guān)系。它通過對(duì)公共權(quán)力的配置和運(yùn)用，對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治、協(xié)調(diào)和控制，以達(dá)到一定的目標(biāo)。

當(dāng)前，對(duì)治理問題的研究呈現(xiàn)多元化局面，“治理”一詞在許多領(lǐng)域，被不同利益集團(tuán)和群體在不同的場(chǎng)合用于不同的、甚至是互相矛盾的目的，但其中隱含的政治意義卻有著共同之處?！爸卫怼辈⒉灰笳J(rèn)同某種政治制度，并不是推行某種意識(shí)形態(tài)，而是為實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃，在不同利益相互作用的領(lǐng)域建立共識(shí)和妥協(xié)。俞可平認(rèn)為，“治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力引導(dǎo)、控制、規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。[1]不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論，治理的權(quán)威不僅僅是國家機(jī)構(gòu)，還包括建立在市民社會(huì)基礎(chǔ)之上的非政府部門。這種多極化，多元化的治理理念，由此引發(fā)主體多元化、過程互動(dòng)化和方式協(xié)調(diào)化的訴求，“面對(duì)全球化的國際事務(wù)，以及日益活絡(luò)的社會(huì)互動(dòng)和高度復(fù)雜的公共問題，過去強(qiáng)調(diào)政府角色、國家干預(yù)的‘統(tǒng)治’典范，已然無法充分回應(yīng)人民的需求以及有效地因應(yīng)危機(jī)的發(fā)生，因此，一個(gè)超越傳統(tǒng)政治學(xué)架構(gòu)……的‘治理’典范就在理論與實(shí)務(wù)壓力下醞釀而出”。[2]

面對(duì)全球性的各種治理危機(jī)，僅僅依靠政府無法進(jìn)行統(tǒng)治時(shí)，治理理論認(rèn)為公共產(chǎn)品的供應(yīng)可以通過市場(chǎng)由私人部門和非政府部門承擔(dān)，公共事務(wù)的管理權(quán)限和責(zé)任要從傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治中分離出來，形成一種以政府為主導(dǎo)，私人部門和非政府部門共同治理的局面。這就是說，治理理論是以市民社會(huì)為基礎(chǔ)的共治?！吧浦螌?shí)際上是國家權(quán)力向社會(huì)之間的友好合作，它有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，要求公民的積極參與，其基礎(chǔ)就是公民社會(huì)”。[3]市民社會(huì)的現(xiàn)代性意義與價(jià)值，在于它構(gòu)筑了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展的平臺(tái)和確立起了獨(dú)立個(gè)體性、個(gè)體自創(chuàng)性和個(gè)體與個(gè)體之間的契約關(guān)系原則?！捌跫s在其自身不斷發(fā)展演進(jìn)的過程中，逐漸凝煉成了具有平等、人格、獨(dú)立、自由、人權(quán)、誠信、協(xié)作等人文精神的契約理念?！盵4]而政治治理理念，在這樣的理論和現(xiàn)實(shí)框架下，就是與市民社會(huì)契約理念相互暗合的理念。或者說，這種治理理念具有契約性。本文擬就契約治理理念框架下政府的治理理念這個(gè)主題進(jìn)行探討。

一、政治治理具有寬容與理性妥協(xié)的精神——有容

市民社會(huì)是一個(gè)利益主體多元化的社會(huì)，各個(gè)利益主體之間又是平等、自愿、自由的，他們之間以契約為依據(jù)建立各種關(guān)系。如果一種利益主體堅(jiān)持不肯妥協(xié)，必須與對(duì)方達(dá)到你死我活的結(jié)果方肯罷休，這必將對(duì)社會(huì)秩序造成破壞性的后果。如果對(duì)立雙方都堅(jiān)持認(rèn)為自己的目標(biāo)、原則、要求是絕對(duì)正確的、絕對(duì)合理的和公正的，并認(rèn)為對(duì)方的一切是錯(cuò)誤的、不合理的，應(yīng)該全部拋棄的，這樣他們往往會(huì)不惜代價(jià)來實(shí)現(xiàn)自己的要求，結(jié)果只能是矛盾更加尖銳，合作不能實(shí)現(xiàn)。也就是說，在個(gè)人理性與集體理性沖突的情況下，各人追求利己行為而導(dǎo)致的最終結(jié)局是一個(gè)“納什均衡”，也是對(duì)所有人都不利的結(jié)局。所以，理性考慮對(duì)方的要求，合理地妥協(xié)、讓步是建立契約的關(guān)鍵，而不是堅(jiān)持一己之利。所以，我們認(rèn)為建立在市民社會(huì)基礎(chǔ)上的政治治理理念的首要精神就是寬容與理性的妥協(xié)精神——有容。這一精神內(nèi)涵不僅僅是政治治理的需要，而且與自由主義的契約精神暗合，體現(xiàn)著更為寬廣的公民的政治自由和政治參與。政治治理的最終目標(biāo)不是完成某種政治目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)治，而是在一種更高的層面上實(shí)現(xiàn)政府、利益集團(tuán)、公民的共贏。

所以，市民社會(huì)以私人領(lǐng)域、志愿性民間組織、公共領(lǐng)域、社會(huì)運(yùn)動(dòng)以及個(gè)人主義、多元主義和寬容精神而展現(xiàn)著自由契約精神和現(xiàn)代社會(huì)生活。良好的政治治理需要市民社會(huì)的支撐，而以契約精神為核心的市民社會(huì)則在政治治理的引導(dǎo)下才能積極向“善”治發(fā)展。市民社會(huì)的培育是累積的結(jié)果，也是政治體系刻意安排的結(jié)果。同時(shí)，市民社會(huì)的培育是一個(gè)選擇的過程，其目的是盡量為政治的運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)適宜的社會(huì)基礎(chǔ)?！爸袊F(xiàn)代化的兩難癥結(jié)真正的根本的要害，在于國家與社會(huì)二者之間沒有形成適宜于現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會(huì)一直沒有形成獨(dú)立的、自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域?！盵5]在當(dāng)代中國培育市民社會(huì)的根本就是轉(zhuǎn)變治理理念，重新定位政府在治理中的角色，把公共生活的秩序重新奠定于社會(huì)而不是國家或者政府的基礎(chǔ)之上。政府在治理過程中允許、包容各種利益群體、各個(gè)階層的各種需求，合理地接納、培育、管理社會(huì)團(tuán)體，在治理過程中和這些第三部門形成良性的互動(dòng)和合作關(guān)系，促進(jìn)政治實(shí)體關(guān)系的和諧。

當(dāng)前，中國經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，社會(huì)結(jié)構(gòu)有了很大的變化，已經(jīng)具備了市民社會(huì)的基礎(chǔ)。大批具有獨(dú)立利益的私人部門、社會(huì)組織和有著獨(dú)立思考能力的個(gè)人大量涌現(xiàn)，它們對(duì)于國家的治理有著自己的利益需求，況且很多利益集團(tuán)的存在已經(jīng)在某種程度上給國家的治理帶來了巨大的壓力，對(duì)現(xiàn)有的國家統(tǒng)治模式提出了挑戰(zhàn)。所以，經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，中國構(gòu)建和諧社會(huì)應(yīng)轉(zhuǎn)變以“統(tǒng)治”為特征的政治體制，轉(zhuǎn)向以“治理”為主導(dǎo)的共贏模式。在統(tǒng)治方式上不僅實(shí)行強(qiáng)制的統(tǒng)治管理，又有與非政府組織之間的民主協(xié)商與妥協(xié)；既采取正統(tǒng)的法制制度，又有所有參與治理的主體間都自愿接受的非正式的措施約束。

治理的本質(zhì)特征在于它是政府與公民的合作管理，治理的基礎(chǔ)與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或市民社會(huì)。沒有一個(gè)健全、發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，和諧社會(huì)里的治理理念就成了空中樓閣。社會(huì)資本與政治治理二者是一種相互制約和依存的關(guān)系?！俺湓５纳鐣?huì)資本儲(chǔ)備往往產(chǎn)生聯(lián)系緊密的市民社會(huì)，而市民社會(huì)是現(xiàn)代自由民主制度的必要條件”。[6]所以，就當(dāng)下中國的治理實(shí)踐來說，迫切需要政府摒棄權(quán)威主義治理理念，樹立從“統(tǒng)治”向“治理”，從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變的治理理念。重點(diǎn)是處理政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)、公民之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的主體由一元走向多元，即從以政府為唯一治理主體的治理模式轉(zhuǎn)向政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民為多元主體的共同參與治理模式。

為此，當(dāng)前要完成治理模式的轉(zhuǎn)變，當(dāng)務(wù)之急就是培育和完善中國脆弱的民間力量，使其成為名副其實(shí)的第三部門。面對(duì)中國民間組織生存和發(fā)展的種種問題，加快民間組織的發(fā)展，首先，政府要放松對(duì)民間組織的管制，要看到其在公共事務(wù)和實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定中的重要作用；其次，要加快規(guī)范民間組織良性發(fā)展的法律、法規(guī)的建設(shè)，引導(dǎo)民間組織合法、快速、規(guī)范發(fā)展；再次，民間組織內(nèi)部要形成合理的結(jié)構(gòu)，同時(shí)承擔(dān)起更多的社會(huì)管理和服務(wù)職能。

二、政治治理要求——有限政府

潘恩認(rèn)為，“管得最少的政府就是管得最好的政府。政府本身不擁有權(quán)利，只負(fù)責(zé)義務(wù)”。這句話體現(xiàn)出古典自由主義，亦即今天保守主義的精神。古典自由主義不同情國家，也不贊成政府過多的干預(yù)。約翰·洛克在《政府論》中，把政府看作是“必要的惡”，明確提出“有限政府”的概念，強(qiáng)調(diào)以基本人權(quán)（生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)）來為政府行為設(shè)置“底線”，以法治和人民的“革命”權(quán)來抗擊政府強(qiáng)權(quán)。國家是一種“必要的惡”，之所以說它是一種“必要的”，是因?yàn)閲以诒３稚鐣?huì)秩序，保衛(wèi)國家安全方面，能夠確保各項(xiàng)政策和協(xié)議的一致性，它是有效的和必要的。然而，說它是一種“惡”，因?yàn)樗鸭w意志凌駕于個(gè)人和社會(huì)之上，限制個(gè)人自由的發(fā)展。潘恩對(duì)社會(huì)與政府作了區(qū)分，認(rèn)為“社會(huì)在各種情況下都是受人歡迎的。但說到政府，即使是在它最好的情況下，也是一件免不了的禍害，而一旦碰上它最壞的時(shí)候，它就成了不可容忍的禍害”[7]，主張以憲法至上的共和制度來降低政府“禍害”的程度。因此古典自由主義的理想在于建立一種最小的或所謂“守夜人”式的國家，其任務(wù)是保護(hù)公民不受他人侵犯。

有限政府理論最初的理論淵源是保護(hù)公民的自由和財(cái)產(chǎn)安全，而在當(dāng)前有限政府理論發(fā)展成為一種政治治理的應(yīng)有之義，旨在改變過去傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式。有限政府，是指權(quán)力、職能、規(guī)模和行為方式都受到憲法和法律的明文限制，并接受社會(huì)監(jiān)督和制約的政府。包括三個(gè)方面：其一，有限政府是權(quán)力必須予以分立并受到制衡的政府；其二，有限政府是一種試圖協(xié)調(diào)個(gè)人權(quán)利與政府權(quán)力的關(guān)系，并在二者之間尋求平衡的政府理論；其三，有限政府是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與政府之間權(quán)力重新進(jìn)行制度性分配的一種范式。

有限政府的努力方向，并不意味著隨著權(quán)力和職能的收縮，政府的責(zé)任就可以減少，反之，責(zé)任政府的意識(shí)必須加強(qiáng)。責(zé)任政府是指正確地、有效地、合理地行使國家行政權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)，它意味著國家行政機(jī)關(guān)是公民權(quán)利的忠實(shí)代表者和有效維護(hù)者，意味著國家行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行職能，意味著國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在違法失職或不當(dāng)行政時(shí)必須承擔(dān)道義上、政治上或法律上的責(zé)任。然而，有學(xué)者指出，政府工作中還存在著很多不盡如人意、責(zé)任意識(shí)淡化的方面，如政府職責(zé)“錯(cuò)位”、“缺位”的問題仍不同程度地存在；一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r(shí)制止和糾正；對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制還不夠健全，等等。解決這些問題，打造有限政府，是推進(jìn)我國行政改革的重要任務(wù)。

當(dāng)前，在市民社會(huì)的框架下，我國打造有限政府離不開憲法的保障，這需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行完善。其一，現(xiàn)代政治制度之所以要以憲法為基礎(chǔ)，就是要通過制定憲法的形式為國家權(quán)力設(shè)定根本的規(guī)則——提供合法性來源，規(guī)定行使的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序，明確其界限和責(zé)任。憲法通過對(duì)責(zé)任主體、責(zé)任對(duì)象和責(zé)任內(nèi)容等方面作出規(guī)定，從制度上構(gòu)建有限政府。其二，純粹民主不能充分保障政府承擔(dān)其責(zé)任，純粹的民主可能導(dǎo)致民主的濫用，形成“多數(shù)人的暴政”或“無政府狀態(tài)”，從而影響政府承擔(dān)責(zé)任。但有了憲法的支撐，民主沿著憲法和法律規(guī)定的軌道運(yùn)行，就不會(huì)出現(xiàn)這種情況。其三，政府權(quán)力亦受到憲法限制，不得行使憲法沒有授予和禁止行使的權(quán)力，否則必須承擔(dān)違憲責(zé)任；其權(quán)力也不得侵犯憲法所規(guī)定的公民權(quán)利，而且有義務(wù)保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。所有這些正是有限政府的內(nèi)涵。

所以，有限政府不僅是責(zé)任政府，更意味著政府是在憲法的框架下運(yùn)用行政權(quán)力，受法律的監(jiān)督，是完全意義上的法治政府。

三、政治治理的目標(biāo)——善治

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架下，政府的治理是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，以最小的投入帶來最大的公共收益，但是在制約自身權(quán)力、滿足社會(huì)多元化的需求、培養(yǎng)市民社會(huì)的生活方式等方面也存在著內(nèi)在的缺陷。政府和市場(chǎng)都存在無法避免的缺陷，相對(duì)而言，政治治理可以彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府（國家）在協(xié)調(diào)、控制和分配方面的某些不足。善治概念和理論正是基于市場(chǎng)失靈和政府失靈應(yīng)運(yùn)而生。

“善治”的概念由世界銀行提出后，不脛而走，成為某種不言而喻的要求和標(biāo)準(zhǔn)在國際間流行。它常常與在第三世界國家推進(jìn)民主和有效率的政府的努力相聯(lián)系。1996年，國際會(huì)議年會(huì)的主題就是討論何為有效的治理，最后的結(jié)論是：減少國家的特權(quán)，加強(qiáng)市民社會(huì)的力量。善治即政府與社會(huì)實(shí)現(xiàn)良好的合作與良性互動(dòng)，有效完成對(duì)公共事務(wù)的治理。善治的根本特征在于政府與社會(huì)二者在共治過程中建立良好的合作關(guān)系，與傳統(tǒng)“善政”的區(qū)別正在于此。善政是政府這一單一主體的良性運(yùn)行，而善治是兩個(gè)主體的良性互動(dòng)。

因此，所謂善治，是指在最大限度地推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的前提下，建立政府公共組織與公民社會(huì)之間的合作關(guān)系，其本質(zhì)是“政府與公民社會(huì)對(duì)公共事物的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵8]

這里的新穎關(guān)系其實(shí)就是國家依賴于市民社會(huì)從而實(shí)現(xiàn)最佳治理的自愿協(xié)作關(guān)系。筆者前面提到，政府在制約自身權(quán)力、滿足社會(huì)多元化的需求、培養(yǎng)市民社會(huì)的生活方式等方面存在著內(nèi)在缺陷。但是在市民社會(huì)發(fā)育良好的社會(huì)里，政府就可以把由自身的缺陷所帶來的危害降到最低，依賴市民社會(huì)的民間組織達(dá)到最有效的治理。而民間組織也在這種和政府的協(xié)作過程中不斷地完善和調(diào)整與政府的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)治理。

目前，就中國的現(xiàn)實(shí)而言，社會(huì)權(quán)力萎縮導(dǎo)致國家權(quán)力過分?jǐn)U張，再加上缺乏相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致國家政治腐敗，社會(huì)沖突加劇。在全球政治治理理念的浪潮之下，中國政治治理的主要任務(wù)是，在市民社會(huì)的框架下完成自上而下的單向權(quán)力向度向自下而上和自上而下的雙向權(quán)力轉(zhuǎn)變?！吧浦螌?shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程實(shí)際上就是一個(gè)還政于民的過程。善治表示國家與社會(huì)或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會(huì)范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民……善治有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治。所以，善治的基礎(chǔ)與其說在政府或國家，還不如說在公民或民間社會(huì)。從這個(gè)意義上說，公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的民間社會(huì)，就不可能有真正的善治”。[9]這不是國家改革，也不是政治體制改革，而是要將部分社會(huì)權(quán)力從政府和公共部門轉(zhuǎn)移到個(gè)體和私營部門。實(shí)質(zhì)上在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益以及認(rèn)同基礎(chǔ)上的協(xié)作，善治的管理機(jī)制并不是主要依賴于政府的權(quán)威，而是市民社會(huì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力的向度是多元的、互助的，而不是單一的和自上而下的。

要建立多元的協(xié)作治理機(jī)制，就需要政府積極培育社會(huì)力量，只有社會(huì)力量不斷壯大，善治才得以可能。所以，培育社會(huì)力量的渠道是讓那些目前有能力的民間組織參與到政府的治理中來?！吧浦问钦c公民之間的積極而有成效的合作，這種合作成功與否的關(guān)鍵是參與政治管理的權(quán)力。公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。顯而易見，保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)力的現(xiàn)實(shí)機(jī)制只能是民主政治，這樣，善治與民主便有機(jī)地結(jié)合了起來”。[10]

這種政府和民間組織之間的合作要依托市場(chǎng)機(jī)制，讓那些具有共同志趣、利益和要求的人們自愿地組織起來，按照不同的需求形成各種利益群體，為滿足自己的利益需求，維護(hù)自身的利益，自愿參與到國家的治理中來。當(dāng)然國家要轉(zhuǎn)變當(dāng)前對(duì)于社會(huì)力量的態(tài)度，在立法上放開對(duì)社會(huì)團(tuán)體的管理，允許它們?cè)诜傻目蚣芟聟⑴c國家的治理，這所有的一切才有可能。

[1][3][9]俞可平.治理與善治[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：5；11；11.

[2]陳欽春.系譜學(xué)觀點(diǎn)之剖析[J/OL].銘傳大學(xué)2005國際學(xué)術(shù)研討會(huì)，轉(zhuǎn)引自www.mcu.edu.tw/department/pubaffair.

[4]楊解君.契約文化的變遷及其啟示（下）[J].法學(xué)評(píng)論，2005（1）.

[5]鄧正來、景躍進(jìn).建構(gòu)中國的市民社會(huì)[J].中國社會(huì)科學(xué)季刊（香港）,1992(1).

[6]弗朗西斯·福山.社會(huì)資本、公民社會(huì)與發(fā)展[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2003.(2).

[7]托馬斯.潘恩著,何實(shí)譯.常識(shí)[M].華夏出版社，2004:2.

[8][10]俞可平.治理和善治——一種新的政治分析框架[J].南京社會(huì)科學(xué)，2001(9).

鮑景華，中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校副教授。

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1008-9187-（2010）02-0057-04

朱鳳霞