◎齊 燕（洛陽師范學(xué)院管理科學(xué)系，河南 洛陽 471022）

健全我國公務(wù)員退出機制的路徑選擇

◎齊 燕（洛陽師范學(xué)院管理科學(xué)系，河南 洛陽 471022）

公務(wù)員退出機制在公務(wù)員管理中占有重要地位，是改善公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公務(wù)員勤政、廉政的重要保證。但目前我國公務(wù)員退出機制的建設(shè)卻較為滯后，嚴(yán)重制約了公務(wù)員隊伍的健康發(fā)展。從轉(zhuǎn)變觀念、制定相關(guān)法律法規(guī)、健全相關(guān)機制等方面完善我國公務(wù)員退出機制，將有利于拓寬和理順官員退出渠道，規(guī)范退出行為，形成有進(jìn)有退、能進(jìn)能退的公務(wù)員管理機制。

公務(wù)員；退出機制；公務(wù)員制度

公務(wù)員的退出，是指根據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)定，按照法定程序，國家公務(wù)員與國家行政機關(guān)解除任用關(guān)系的一種法律行為，不再保留公務(wù)員身份，也不再履行相應(yīng)職責(zé)、享有相應(yīng)權(quán)力。公務(wù)員退出包括退休、辭職、辭退和開除等四種形式。

健全公務(wù)員退出機制的關(guān)鍵就是把目前的非正常退出改變?yōu)檎Ｍ顺觯⒛苷哌M(jìn)庸者出的公務(wù)員正常退出機制。公務(wù)員系統(tǒng)必須具有健全完善的流動更新和新陳代謝機制，保持與系統(tǒng)外部長期的持續(xù)的相互交流，才能始終保持生機與活力，才能做到與時俱進(jìn)。在把緊挑選公務(wù)員入口的同時，讓公務(wù)員退出變得更常態(tài)更便捷，才能徹底解決公務(wù)員的退出問題。

2008年，中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008——2012年工作規(guī)劃》提出，建立公務(wù)員正常退出機制。同年12月，國家公務(wù)員局發(fā)布《公務(wù)員考核規(guī)定》試行規(guī)定，公務(wù)員年度考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資以及獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)。“連續(xù)兩年年度考核被確定為不稱職等次的，予以辭退”的明文規(guī)定，是《公務(wù)員法》實施以來第一次對公務(wù)員考核做出如此細(xì)致的規(guī)定，這意味著被視為“金飯碗”的公務(wù)員崗位首次出現(xiàn)落在“紙面上”的退出制度。雖然是一次“制度性的進(jìn)步”，但公務(wù)員能否從“金飯碗”變成“瓷飯碗”，實現(xiàn)“干部能上能下，公務(wù)員能進(jìn)能退”，仍是一個長期的過程，公務(wù)員制度改革的任務(wù)依舊任重道遠(yuǎn)。

一、轉(zhuǎn)變觀念意識，消除官本位思想

公務(wù)員總是被人視為“金飯碗”，工資收入穩(wěn)定，福利待遇有保證，被賦予了政權(quán)化、權(quán)力化的色彩。所以很多人將公務(wù)員作為一種榮譽和身份的象征，認(rèn)為退出公務(wù)員系統(tǒng)會被人嘲笑和輕視，思想壓力大，這是造成公務(wù)員退出機制失效的思想原因。要轉(zhuǎn)變公務(wù)員的職業(yè)觀念，促使其自愿退出公務(wù)員隊伍，必須樹立“民本位”和責(zé)任意識，加強輿論宣傳工作，重點對“官本位”思想進(jìn)行輿論批判，增強公務(wù)員職業(yè)風(fēng)險意識，職業(yè)選擇應(yīng)當(dāng)是多元的，樹立新的價值觀和職業(yè)觀，消除官本位的思想，使公務(wù)員認(rèn)識到政府系統(tǒng)不再是保險箱。只有形成公務(wù)員職業(yè)僅僅只是一種普通職業(yè)的觀念，公務(wù)員不再具有永久的穩(wěn)定性，同樣存在職業(yè)風(fēng)險，既有就業(yè)、也會有失業(yè)，才能夠引導(dǎo)公務(wù)員正確看待退出機制。

二、健全和完善公務(wù)員退出的相關(guān)法律法規(guī)

目前我國實行公務(wù)員退出機制的時間較短，運作缺少彈性，制度不夠健全、許多法規(guī)缺失、實施的程序不合理，存在人力資本浪費的現(xiàn)象，還不能真正實現(xiàn)退出機制對公務(wù)員隊伍和國家行政機關(guān)建設(shè)的促進(jìn)作用。如《公務(wù)員法》沒有規(guī)定公務(wù)員的最低服務(wù)年限，不利于公務(wù)員退出機制的暢通；關(guān)于公務(wù)員辭退的規(guī)定太過模糊，有待細(xì)化，缺乏可操作性；關(guān)于公務(wù)員強制退休年齡沒有明確規(guī)定；而在公務(wù)員開除方面，雖然作了原則性規(guī)定，但缺乏具體化的操作規(guī)定，開除的條件不甚明確。應(yīng)改善法律法規(guī)的滯后，首先，應(yīng)對公務(wù)員辭退和開除條件進(jìn)一步具體化。如應(yīng)當(dāng)規(guī)定“不勝任現(xiàn)職工作”的標(biāo)準(zhǔn)是什么，針對開除中“情節(jié)嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)是什么也要做出詳細(xì)的規(guī)定。只有將模糊的辭退和開除條件具體化，才能淘汰冗員，暢通公務(wù)員出口。其次，應(yīng)采取激勵手段鼓勵提前退休，對沒有達(dá)到法定退休年齡但愿意退休的公務(wù)員，可以給予其適當(dāng)?shù)睦嫜a償。最后，取消最低服務(wù)年限設(shè)置，對一些不愿意從事公務(wù)員職業(yè)的人員，應(yīng)允許退出公務(wù)員隊伍，可以為其提供適宜崗位的招聘信息，轉(zhuǎn)向自己喜歡的職業(yè)，提供自謀職業(yè)優(yōu)惠政策等各種方式供其選擇，鼓勵雙向度職業(yè)選擇。

三、完善公務(wù)員考核機制

完善而有效的考核制度是建立正常公務(wù)員退出機制的前提，考核制度與退出制度相結(jié)合，可以拓寬官員的退出渠道。但目前我國公務(wù)員考核機制不健全，大多流于形式，考核指標(biāo)難于量化，重定性輕定量，過于籠統(tǒng)；《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》出臺后，雖從“德、能、勤、績、廉”五方面提出了標(biāo)準(zhǔn)，可是對細(xì)化和量化方面的規(guī)定并不詳細(xì)；此外，考核主體和考核客體之間缺乏溝通，造成考核結(jié)果很難成為公務(wù)員退出的重要依據(jù)。所以，建立科學(xué)的考核制度顯得尤為必要。確立一套以工作實績?yōu)楹诵牡目己酥笜?biāo)體系，應(yīng)根據(jù)《公務(wù)員法》中“德、能、勤、績、廉”等指標(biāo)，完善配套措施，量化考核指標(biāo)；根據(jù)不同的考核目的、考核對象和工作任務(wù)，設(shè)計不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，最好是每一個崗位都有相對應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，避免指標(biāo)過于籠統(tǒng)；擴大考核主體的范圍，嘗試公務(wù)員考核中的公民參與，重視服務(wù)對象的意見，真正落實服務(wù)對象參與考核制度，形成領(lǐng)導(dǎo)、同事和公民多維結(jié)合的考核模式；同時將績效合同引入考核中，用合同的形式來約束公務(wù)員的行為，來衡量公務(wù)員的工作績效，只有這樣才能使考核制度真正與辭退、解聘等制度相結(jié)合，達(dá)到考核的目的，保障公務(wù)員合法、有序地退出公務(wù)員隊伍。

四、健全公務(wù)員退出的保障機制

我國公務(wù)員現(xiàn)行的社保制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展?！豆珓?wù)員法》第七十七條規(guī)定，“國家建立公務(wù)員保險制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償”，明確將公務(wù)員待遇保障從社會保障制度中獨立出來。目前我國公務(wù)員的社保賬戶幾乎為零，而且并沒有建立針對公務(wù)員的失業(yè)保險制度，所以退休金、公費醫(yī)療等優(yōu)厚待遇和政策，無疑是阻礙公務(wù)員“正常退出”的一大因素，這都使得公務(wù)員退出機制難以順利地實現(xiàn)。只有公務(wù)員的保障體制與社會、市場順利對接，才能形成公務(wù)員隊伍與社會的順暢流通，所以應(yīng)加快建立公務(wù)員社會保障制度。首先，變國家保障為社會保障，逐步實現(xiàn)公務(wù)員養(yǎng)老保險制度與社會的保障制度對接，以及社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合，建立個人養(yǎng)老保險賬戶，這樣既有利于減輕國家的負(fù)擔(dān)，也可以使公務(wù)員預(yù)期到退休后的“或有利益”，安心供職；其次，必須建立適合公務(wù)員特點的公務(wù)員失業(yè)保險制度，將公務(wù)員的失業(yè)保險列入《失業(yè)保險條例》的適用范圍之中，合理確定失業(yè)保險待遇，對失業(yè)公務(wù)員提供最基本的生活援助，以解決無收入情況下的生活困難，保證失業(yè)公務(wù)員的基本生活；最后，嘗試建立公務(wù)員再就業(yè)體系，除了必要社會保障制度，完善的再就業(yè)體系也是公務(wù)員能夠順利退出的保障之一，在離職后“不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動”的限制前提下，可借鑒日本的公務(wù)員再就業(yè)制度，根據(jù)不同部門、不同類型的公務(wù)員制定不同的再就業(yè)規(guī)范，同時對在崗的公務(wù)員進(jìn)行必要職業(yè)培訓(xùn)，為將來再就業(yè)提供必要的保障。

五、完善公務(wù)員退出的約束機制

公務(wù)員離職不同于一般公民的再擇業(yè)，具有一定的特殊性。公務(wù)員本身處于政府機關(guān)，掌握政府重要政策信息，具有一定的關(guān)系網(wǎng)、人情網(wǎng)和影響力，如果離職后不加以限制，易造成“公權(quán)個人化”，離職后的公務(wù)員利用在位時的影響力和頭銜從事違法活動，為公司和個人謀取私利，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，會造成市場的不公平競爭。雖然公務(wù)員離職是一種個人選擇，只要不違背法律和道德規(guī)范，都應(yīng)該支持，但是建立公務(wù)員離職后的監(jiān)管和限制機制還是尤為必要的。一方面，應(yīng)制定與公務(wù)員法相配套的公務(wù)員離職行為限制法，從法律層面對公務(wù)員離職后的行為在一定時期內(nèi)進(jìn)行限制?？筛鶕?jù)公務(wù)員級別、職務(wù)以及從事工作的不同在一定時限內(nèi)對其從事一定活動進(jìn)行限制，監(jiān)督并禁止公務(wù)員在離職后將所掌握未公開的公共信息出售和透漏給其他相關(guān)單位和個人，有效防止公共資源商業(yè)化。另一方面，應(yīng)健全離職審計。我國公務(wù)員法規(guī)定：公務(wù)員離職前，必要時按照規(guī)定接受審計。但是多數(shù)情況下我國的離職審計都是在走過場，做無用功，并沒有發(fā)揮真正的效用，因此，必須完善離職審計制度，不僅要對離職公務(wù)員的財產(chǎn)進(jìn)行審計，同時要對離職公務(wù)員的職責(zé)進(jìn)行審計，在未結(jié)束審計之前不予批準(zhǔn)辭職請求和準(zhǔn)予退休，這有利于公務(wù)員全面履行職責(zé)，防止某些公務(wù)員利用離職逃避職務(wù)責(zé)任。

六、探索公務(wù)員的多種退出途徑

《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》規(guī)定的“引咎辭職”制度主要是針對違反規(guī)定、承擔(dān)一定責(zé)任的擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員。作為公務(wù)員退出的途徑之一，一方面應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，對于違反規(guī)定、承擔(dān)一定責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，不僅要辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，甚至要做出離開公務(wù)員系統(tǒng)的處罰，另一方面就是將引咎辭職引入不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的普通公務(wù)員中，根據(jù)不同部門、不同職務(wù)設(shè)立不同的引咎辭職標(biāo)準(zhǔn)，做出詳細(xì)的規(guī)定，對違反規(guī)定，造成重大失誤的公務(wù)員，將以引咎辭職的形式使其離開公務(wù)員隊伍。

積極推行聘任制。聘任制是一種以契約合同的方式任用人員的制度，公務(wù)員的聘任，是政府機關(guān)與所聘公務(wù)員按照自愿平等、協(xié)商一致的原則，簽訂聘任合同，確定雙方權(quán)利和義務(wù)的一種任職方式，是用人單位通過合同的形式選拔、任用工作人員的一種人事管理制度。聘任制與選任制、委任制不同，以合同為依據(jù)，用人單位依據(jù)公務(wù)員的工作績效、崗位需要等多方面的因素來決定公務(wù)員留任與否。應(yīng)通過不斷完善法律法規(guī)在公務(wù)員領(lǐng)域擴大聘任制的實施范圍。目前我國深圳等地已經(jīng)開始逐步推行公務(wù)員聘任制，這一模式對于公務(wù)員隊伍只進(jìn)不出的“鐵飯碗”模式是一種突破，同時有助于調(diào)動公務(wù)員的積極性，促進(jìn)公共部門人力資源的有效流通。相對于目前的人員任用模式，聘任制是對到達(dá)聘期多數(shù)人中決定留任的人員，更易操作。所以說聘任制是用人機制上的重大變革，有利于在公務(wù)員隊伍中形成競爭的氛圍，促進(jìn)公務(wù)員退出機制的正?；?，進(jìn)而形成“能者上、平者讓、庸者下”的良好局面。

適當(dāng)?shù)内H買政策。在提前退休、辭職制度中引入激勵機制，依照公務(wù)員的具體工作年限、工作崗位等情況，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟上給予適當(dāng)?shù)难a償。如武漢市規(guī)定，對已滿5年最低服務(wù)年限，自愿辭職領(lǐng)辦、創(chuàng)辦、租賃企業(yè)，從事個體經(jīng)營、到非公企業(yè)、非財政撥款事業(yè)單位的公務(wù)員，一次性給予5年至8年基本工資的辭職補償金。但是需要注意的是，經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)必須通過聽證會、網(wǎng)上討論或其他形式，廣泛聽取公眾的意見，應(yīng)當(dāng)向人大報告并經(jīng)相應(yīng)人大或人大常委會審議、批準(zhǔn)。同時公務(wù)員辭職必須遵守《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員辭職的限制性規(guī)定，如未任滿國家規(guī)定的最低服務(wù)年限的公務(wù)員不得辭職，涉密職位的公務(wù)員必須脫密期滿才能辭職等。

七、健全公務(wù)員退出救濟機制

有權(quán)利就必須有救濟，沒有救濟的權(quán)利，權(quán)利將難以實現(xiàn)和保障。目前我國的公務(wù)員權(quán)利救濟制度還存在一定缺陷：程序不完善，對于申訴或控告的相關(guān)事宜沒有明確的單向法規(guī)和實施細(xì)則；受理機關(guān)權(quán)限不明確，往往因處理標(biāo)準(zhǔn)不同而互相推諉，不予受理；《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員對于人事處理決定不服只能一再地申訴，而不得申請行政復(fù)議和提起行政訴訟，這剝奪了公務(wù)員依據(jù)憲法享有的訴權(quán)，使得受侵害的當(dāng)事人得不到司法救濟。為更好地維護公務(wù)員的權(quán)利，避免公務(wù)員退出機制建立后出現(xiàn)新的不公正，在救濟機制方面應(yīng)該考慮吸收西方的現(xiàn)有成果，如不公開審理原則、聽證原則、公務(wù)員有上訴權(quán)或請求復(fù)審權(quán)原則等；同時逐步轉(zhuǎn)向于對公務(wù)員的程序保障，明確規(guī)范公務(wù)員申訴控告的提出程序、審理程序、執(zhí)行程序，明確規(guī)范受理機關(guān)的受理、調(diào)查、裁決與落實程序，同時隨著我國行政訴訟范圍在未來的擴大，對公務(wù)員的救濟應(yīng)該考慮由現(xiàn)在單純的行政申訴擴大到司法救濟。

建立公務(wù)員正常退出機制的關(guān)鍵在于相關(guān)部門要嚴(yán)格依法辦事。不僅要健全公務(wù)員正常退出的相關(guān)法律法規(guī)，同時要真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。對不嚴(yán)格依法辦事、不嚴(yán)格依法管理公務(wù)員的相關(guān)人員，應(yīng)當(dāng)實行問責(zé)制，追究其紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任。只有這樣才能顯示法律的威力和剛性，才能真正建立起公務(wù)員正常退出機制。

建立公務(wù)員退出的正?；瘷C制是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，其目的在于拓寬和理順官員退出渠道，規(guī)范退出行為，激勵在職行為，進(jìn)而完善有進(jìn)有退、能進(jìn)能退的公務(wù)員管理機制。我國公務(wù)員退出機制的框架已大體形成，但仍有許多不完善的地方，因此更新觀念、引入配套法律法規(guī)及完善相關(guān)機制就顯得尤為重要，從而健全公務(wù)員退出機制，體現(xiàn)《公務(wù)員法》的立法初衷。

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齊燕，洛陽師范學(xué)院管理科學(xué)系教師。

D630.3

A

1008-9187-（2010）03-0051-03

朱鳳霞