王 鴿 譚 溪

(1.吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院,吉林長春130012;2.長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院,吉林長春130012)

關(guān)于基層政府依法行政若干問題的探究

王 鴿1譚 溪2

(1.吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院,吉林長春130012;2.長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院,吉林長春130012)

依法行政是社會主義法治理論的基本要求,是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。他對社會主義法治國家的建設(shè)、宏觀調(diào)控的部署、社會保障體系的加強有著決定性作用?；鶎诱俏覈患壵?quán)的行政主體,是我國政策的執(zhí)行者和宣傳者,其機構(gòu)設(shè)置多,管理范圍廣,距離群眾近,能夠及早了解人民需求,切實保障人民利益和公民權(quán)利?；鶎诱捌涔毴藛T嚴格公正文明執(zhí)法的行政行為直接關(guān)系到黨和政府在人民心目中的形象。加強基層政府的依法行政意識,關(guān)系到依法治國的基本方略的落實,關(guān)系到社會主義民主法治建設(shè)的盛衰,更關(guān)系到黨的執(zhí)政地位的鞏固。

基層政府;依法行政;人民利益

一、改革開放以來基層政府依法行政取得的初步成效

(一)法律法規(guī)、政策的逐步增多

1979年7月1日由全國人民代表大會通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》分別進行過四次修改,基層政府的設(shè)置順應(yīng)社會發(fā)展的要求不斷完善,為了能夠更好的服務(wù)群眾,使其設(shè)置詳細而均勻,極具便民性。2005年《國家公務(wù)員法》出臺,對公務(wù)員隊伍的正規(guī)性要求也越來越嚴格,公務(wù)員的素質(zhì)也逐步的提高,截止2010年,全國公務(wù)員有60%在基層,86%擁有大專以上學(xué)歷。十一屆全國人大三次會議為確?；鶎尤嗣窕緳?quán)利得以實現(xiàn),對《選舉法》進行了修訂,調(diào)整了直接選舉的參選比例,來自于基層的代表數(shù)量將顯著增多,這將成為中國依法治國進程中的重要一步。

(二)民主性、公開性的積極拓展

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和群眾法律意識的逐漸增強,政務(wù)公開制度在各級機關(guān)建立起來。2007年通過了《政府信息公開條例》,已成為現(xiàn)代行政機關(guān)辦事的重要原則,同時也是行政民主與依法行政的前提和基礎(chǔ)。其涉及的內(nèi)容相當(dāng)廣泛,包括情報資料公開、行政決定公開、程序公開、公務(wù)員的狀況公開,十一屆全國人大三次會議將預(yù)算公開正式確定為政府公開的范圍。信息公開制度的建立健全,有效提高了政府辦事的透明度,加快了政府辦事效率,增加了群眾對政府的信任感。

(三)從管理到監(jiān)督不再單一

在行政管理過程中,通過對過去經(jīng)驗的總結(jié),確立了一系列切實可行的監(jiān)督和管理制度。其中,行政民主參與制度、行政經(jīng)費保障與使用監(jiān)督制度、層級約束制度等獨具中國特色,使行政工作的開展靈活而高效。從實踐效果來看,這些行政管理制度的推出,一方面對行政機關(guān)工作人員是具體的行為規(guī)范,能夠保證法律法規(guī)的具體規(guī)定在實踐中得到落實;另一方面,對行政管理相對人來說,可以保證行政管理相對人在行政過程中的合法權(quán)益得到具體維護,對行政機關(guān)工作人員依法行政的要求有具體監(jiān)督標(biāo)準。

二、基層政府依法行政中的問題

在開展依法治國過程中,基層政府依法行政過程中也遭遇了一些困難。

(一)行政系統(tǒng)內(nèi)部問題

在上、下級政府部門的關(guān)系中,上級對下級政府工作進行過多干預(yù),設(shè)定過多考核標(biāo)準,極大干擾了下級政府開展工作的自主性?！爸笓]部”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“聯(lián)席會議”以及“聯(lián)合執(zhí)法”等垂直管理,部門造成上下級間職責(zé)權(quán)限、責(zé)任義務(wù)和法律地位不清,引發(fā)一些不必要的行政糾紛。據(jù)統(tǒng)計,在縣一級有人民銀行、國家稅務(wù)局、銀監(jiān)辦、煙草局、地稅局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、氣象局、藥監(jiān)局、公路分局、公積金管理中心、國土局等12個垂直或者半垂直管理部門。增加了上級政府與地方的矛盾使管理混亂。

從同級基層政府相互關(guān)系上來看,各平級部門間相互排斥很少合作。很多事務(wù)如諸候經(jīng)濟、流域治理、水資源利用等,都涉及到合作治理,需要一個系統(tǒng)性的解決方案。如果基層政府間對此聽任各地方自行發(fā)展,或者凡事都依共同上級解決,會在很大程度上影響行政效率,妨礙地方的自主性、積極性的發(fā)揮。

(二)地方保護的問題

向地方分權(quán),是中國改革的一個重大的特征,它提高了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力。但是,在用地方經(jīng)濟發(fā)展情況來衡量政績的情況下,行政機關(guān)把地方經(jīng)濟發(fā)展放在首位,在具體行政管理過程中多會偏向地方利益、部門利益、集體利益。這必然限制了資源的自由流動,導(dǎo)致地區(qū)間的差異拉大。

從上面簡單分析可以看出基層政府依法行政的開展過程中是存在諸多阻力的。產(chǎn)生的原因可以分為四類:第一,違法行政行為得不到及時糾正,相對人的利益得不到及時救濟,這是阻礙依法行政開展的觀念性障礙;第二,行政法治的不健全、行政責(zé)任的不落實、行政監(jiān)督的不到位是依法行政開展的制度性障礙;第三,行政管理制度不完善和政府體制改革不徹底,是阻礙依法行政開展的體制性障礙;第四,地區(qū)利益驅(qū)動下而產(chǎn)生的地方保護主義成為依法行政開展的機制性障礙。

在諸多阻礙性因素存在的情況下,推進依法行政任重而道遠。

三、其他國家和地區(qū)解決基層政府問題的先進之處

(一)法國基層政府經(jīng)驗總結(jié)

法國,是現(xiàn)代行政法的發(fā)源地,也是歐洲大陸法系國家中的典型代表,其行政法主要有如下特點:

第一,基層政府高度關(guān)注城際關(guān)系以及與中央政府的關(guān)系。

第二,參與民主。主要體現(xiàn)在公共政策活動和民主選舉中。主要通過設(shè)立各種咨詢委員會的形式來進行溝通。在民主選舉中,那些政治上和經(jīng)濟上具有重要地位的市鎮(zhèn)每到選舉年都會面臨激烈的政黨競爭。

第三,公共服務(wù)觀念典型。市鎮(zhèn)政府既在提供公共服務(wù)中發(fā)揮作用又強調(diào)國家政權(quán)職責(zé)在于保護,而不在于管理。法國政府為了提高效率,允許民間機構(gòu)、私營公司、非贏利組織等機構(gòu)代理文化服務(wù)和原本由政府壟斷的公共產(chǎn)品生產(chǎn)權(quán)。他們通過市場機制實行合同出租,進而改善公共服務(wù)的質(zhì)量。因此,擴大了政府資助的范圍,使之更好的為民眾服務(wù)。法國基層政府治理的特點在于巧妙的平衡了“競爭和公共服務(wù)”,使公民支持政府的各項決策并積極響應(yīng)。

(二)德國基層政府經(jīng)驗總結(jié)

德國《基本法》的財政體制模式最具特色。德國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的來源有以下幾條途徑:一是聯(lián)邦財政補貼。每年聯(lián)邦政府向州政府分配一批資金,州政府再將其中的一部分給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與州政府分享稅收。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分享的數(shù)量因納稅人的多少而不同,總體上,納稅人交納到州政府各種稅款的15%要回到納稅人所在的地方政府,被地方政府分享;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行征收的稅。各州的法律規(guī)定,市、鎮(zhèn)可以向市民征稅,像消費稅、娛樂稅、飲料稅、養(yǎng)狗稅、第二居所稅、狩獵稅,等等。對于市、鎮(zhèn)的征稅,市民不能進行訴訟,當(dāng)然,市、鎮(zhèn)征稅的底線,是不能讓當(dāng)?shù)鼐用衿飘a(chǎn);四是借債;五是出租房屋、土地等收入;六是社會捐款。

四、加強我國基層政府依法行政的路徑選擇

(一)加強執(zhí)法觀念,堅持以人為本

依法行政的出發(fā)點和落腳點應(yīng)該放在維護人民群眾的利益上,放在保障人民群眾的合法權(quán)益上,放在發(fā)展人民群眾的長遠利益上。

首先,基層行政決策的做出要以人為本。應(yīng)當(dāng)建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序,提高行政決策透明度,增加公眾參與度。在出臺關(guān)系民生的政策與法規(guī)時,應(yīng)當(dāng)廣泛聽取群眾意見,充分反映基層老百姓的根本利益;在做出行政決策之前,應(yīng)當(dāng)深入群眾進行調(diào)查研究并廣泛聽取意見,之后要進行集體討論決定,堅決杜絕擅權(quán)專斷、濫用權(quán)力、越權(quán)以及違反法定程序的行為發(fā)生;在決策實施后,要通過跟蹤、反饋、評估等方式,及時發(fā)現(xiàn)并糾正決策中的問題,減少決策失誤造成的損失。

其次,規(guī)范性文件的制定要以人為本。從人民群眾切身利益出發(fā),不能忽視各階層的需要。必須做到嚴格規(guī)范性文件的制定權(quán)限和程序,符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國家的方針政策,不得違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權(quán)力,不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)。

最后,自由裁量標(biāo)準要以人為本。目前,我國基層行政自由裁量權(quán)的設(shè)置和濫用比較普遍,其根本原因就在于裁量權(quán)項目繁多、空間過大,因此必須要實行定期清理制度,并制定出詳細的自由裁量權(quán)項目和相關(guān)程序,對帶有裁量權(quán)的法律條款進行細化、量化,明確具體的標(biāo)準、條件和范圍、幅度,從而縮小行政自由裁量的隱蔽空間。

(二)加強立法規(guī)范與監(jiān)督機制

國家立法機關(guān)要根據(jù)基層工作特點,來規(guī)范基層政府的行政行為,制定針對性強、便于實際操作的規(guī)章制度。比如土地管理、計劃生育、招商引資等方面的具體行政行為,應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的制度來規(guī)范,避免濫行政、亂行政和不作為等情況出現(xiàn)。同時,要認真推行行政執(zhí)法責(zé)任制,將責(zé)任落實到崗位乃至具體工作人員。要求工作人員明確執(zhí)法范圍與內(nèi)容,明確執(zhí)法責(zé)任,提高行政執(zhí)法的透明度,完善整個執(zhí)法程序、執(zhí)法體制和監(jiān)督檢查機制。對執(zhí)法人員出現(xiàn)的違法執(zhí)法和不作為等,按行政執(zhí)法責(zé)任制要求嚴肅查處。同時也要擴大國家賠償?shù)姆秶?減少錯誤行政行為帶給群眾的經(jīng)濟壓力和精神壓力。在對待群眾切身利益方面,在完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制方面,既加強對依法行政主體的行政執(zhí)法監(jiān)督,又重視對行政執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督,使一切行政權(quán)力和行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)力都處在有效的法律監(jiān)督之下,適當(dāng)利用媒體監(jiān)督,擴大監(jiān)督的范圍,實現(xiàn)依法行政方式和程序的規(guī)范化、法制化。

(三)宣傳法治觀念,增強法律意識

樹立法律意識,這是依法治國、依法行政的最根本前提,只有提高全民族的法律意識,才能自覺遵守與執(zhí)行法律,只有提高全體行政機關(guān)工作人員的法律意識,才能做到依法行政。因此,加強法制宣傳教育,加強執(zhí)法隊伍建設(shè)尤為重要。

行政機關(guān)內(nèi)部,應(yīng)該設(shè)立政府法制機構(gòu),通過對行政機關(guān)行政執(zhí)法資格審查和行政執(zhí)法人員法律常識、執(zhí)法知識與技能的培訓(xùn),提高行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì),為推進依法行政工作提供組織保障?；鶎诱ㄖ茩C構(gòu)的設(shè)立,不但在重大問題決策、主要行政問題的處理和裁決等問題上提供法律咨詢服務(wù),還可以代表政府參加行政訴訟、民事訴訟和涉法上訪調(diào)解等活動,承擔(dān)政府依法行政法律顧問。只有領(lǐng)導(dǎo)干部增強了法律意識,才能帶領(lǐng)廣大人民群眾實現(xiàn)依法行政和依法治國的方略。只有建立起一支具有較高法律素質(zhì)的干部隊伍,才能做到依法行政,只有各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念增強了,法律素質(zhì)提高了,依法行政才能有保障。

加強普法宣傳教育,使當(dāng)?shù)厝罕娭?、懂法、守法、增強法律意識。使他們對于不合法的行政行為,可以通過法律手段維護自己的合法權(quán)益,糾正違法行政;這有利于依法治國在中國的不斷前進與發(fā)展,更有利于和諧社會的建立和鞏固。

[1]上官丕亮.論中央與地方關(guān)系法治化的實踐和理論誤區(qū)[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報,2007,(5).

[2]金國坤.依法行政的現(xiàn)實基礎(chǔ)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2001.

[3]祝靈君.德國地方政府的組織模式與特點[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/858831.htm,2005-05-10.

[4]祝靈君.法國基層政府的模式與特點[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/836306.htm,2005-04-12.

[5]何清漣.現(xiàn)代化的陷阱[M].北京:今日中國出版社,1998.

[6]王名揚.英國行政法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1987.

[7]沈海風(fēng).貫徹以人為本理念推進基層依法行政[N].紹興日報,2008-10-19,(3).

[8]張越,張躍建.論“地方政府組織法”之修訂[J].政法論壇,1999,(3).

[9]劉智榮.基層政府法制機構(gòu)在推進依法行政中的地位和作用[EB/OL].陜西省政府法制公眾信息網(wǎng),2009-10-19.

王鴿(1984-),女,吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義中國化研究方向2008級碩士研究生,主要從事中國特色社會主義理論研究;譚溪(1984-),男,長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院2009級碩士研究生,主要從事馬克思主義中國化研究