趙 凱

(瓊州學(xué)院人文社科學(xué)院,海南三亞572022)

歐盟發(fā)展合作政策政治化方向演進(jìn)及其原因探析

趙 凱

(瓊州學(xué)院人文社科學(xué)院,海南三亞572022)

歐盟發(fā)展合作政策是歐盟對外關(guān)系的重要方面,是歐盟對外政策的主要政策工具,該政策呈現(xiàn)出從以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)向以實現(xiàn)政治化為主的全方位合作演進(jìn)的特點。歐盟發(fā)展合作政策的特點主要是是基于歐洲一體化的深入、歐洲民主化浪潮的引導(dǎo)、歐洲經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及歐盟層面超國家因素的增加這些原因。隨著歐洲一體化的不斷深入,歐盟發(fā)展合作政策將越來越具有政治功能。

歐盟;發(fā)展合作;政治化;多重目標(biāo)

發(fā)展合作是指“一個國家、國家集團(tuán)或國際組織對發(fā)展中國家給予的經(jīng)濟(jì)、資金、技術(shù)等方面的援助。”[1](P18)“其核心內(nèi)容是發(fā)達(dá)國家、發(fā)達(dá)國家集團(tuán)或國際組織向發(fā)展中國家提供的官方或非官方的援助”。[2](P29)它伴隨著歐洲一體化的不斷深入和外部形勢的發(fā)展而發(fā)布或者與第三國簽定的主要表現(xiàn)為多種決議、條例、規(guī)章、條約,他們形成了對發(fā)展中國家(主要是非加太地區(qū)國家①非加太地區(qū)國家指非洲、加勒比海和太平洋地區(qū)的發(fā)展中國家,非加太也稱“ACP”。)進(jìn)行援助或與之合作的一系列框架安排。

一、以政治化為主要目標(biāo)的演進(jìn)特點

歐盟(歐共體)與非加太地區(qū)國家的發(fā)展合作政策持續(xù)了半個多世紀(jì),該政策呈現(xiàn)出人人以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)向以實現(xiàn)政治化為主的全方位合作的方向演進(jìn)的特點。

在“聯(lián)系國制度”時期,歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和新獨立的民族國家都希望獲得經(jīng)濟(jì)上的高速發(fā)展。共同體發(fā)展合作政策通過建立“取消關(guān)稅和配額”、設(shè)立“歐洲海外國家和領(lǐng)地開發(fā)基金”、提供貸款等方式來促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r是該政策早期的主要目標(biāo)。隨著歐洲經(jīng)濟(jì)的復(fù)興和歐洲一體化的加深,非加太地區(qū)國家政治民主、法治、尊重人權(quán)等方面的發(fā)展也成為該政策的重要目標(biāo)?！堵迕绤f(xié)定》Ⅲ首次增加了關(guān)于人權(quán)的內(nèi)容?！堵迕绤f(xié)定》Ⅳ把尊重人權(quán)、民主原則和法治確定為協(xié)定的基本組成部分,并指出良好的治理是合作實施的特別目標(biāo)。《洛美協(xié)定》Ⅳ還首次把“政治對話”載入?yún)f(xié)定,并把它看為是雙方實現(xiàn)合作的基本手段。此外,為了保障“政治對話”的實現(xiàn),金融資源可用于該地區(qū)提高人權(quán),以及旨在促進(jìn)民主化、增強(qiáng)法制和良好治理的各種措施。在《科托努協(xié)定》中,該政策把人權(quán)、民主和法治確定為雙方合作的基本要素(essential elements),把“良好治理”列為基礎(chǔ)要素(fundamental element)。共同體還要協(xié)助非加太地區(qū)國家建立“公民社會”。該協(xié)定在促進(jìn)非加太地區(qū)國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的同時越來越關(guān)注該歐盟發(fā)展合作政策的政治功能。

對共同體來說,雖然通過幫助非加太地區(qū)國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)以減少貧困是發(fā)展合作政策的主要目標(biāo),但促進(jìn)非加太國家政治民主、法治、尊重人權(quán)等方面的發(fā)展也成為該政策的重要目標(biāo)。2000年簽訂的《科托努協(xié)定》規(guī)定將尊重人權(quán)、民主原則和法治列為合作的必要條件外,還把“良好治理”作為合作的基本原則。②在該協(xié)定中治理可分為政治和經(jīng)濟(jì)兩個向度。其政治向度包括:政治制度、政府結(jié)構(gòu)、一般法律規(guī)定、選舉制度、國家與公民社會的關(guān)系等。治理的政治向度與民主、人權(quán)的關(guān)系最為直接、密切。與此相應(yīng),雙邊之間關(guān)系的制度構(gòu)架也有所變化,特別是持續(xù)的政治對話使得在該領(lǐng)域的制度安排增強(qiáng)。在貿(mào)易方面,由原來的對非加太國家單方面優(yōu)惠貿(mào)易條件向互惠的自由貿(mào)易轉(zhuǎn)變,這使得歐洲產(chǎn)品在非加太地區(qū)獲得更好的待遇,與美國、日本和來自其它地區(qū)的產(chǎn)品的競爭中處于更有利的地位。

基于此,建立一個合適的政治和體制環(huán)境成為歐盟與該地區(qū)國家繼續(xù)開展合作的前提,貿(mào)易援助措施在一定程度上服從于政治條件。①2007年歐盟在與斐濟(jì)就《科托努協(xié)定》第96款(基本要素:磋商機(jī)制和適用措施)展開磋商過程中,歐盟就單方面認(rèn)為斐濟(jì)2006年12月5日的軍事政變違背了雙方間合作的基本要素。磋商的結(jié)果是斐濟(jì)政府要承擔(dān)許多政治義務(wù),恢復(fù)民主和法制,否則歐盟則威脅撤銷對斐濟(jì)超過1億歐元的發(fā)展援助。雙方走向了以政治化為主的全方位的合作,歐盟發(fā)展合作政策被寄予了更多的政治功能,成為歐盟對外政策政治輸出的主要政策工具。

二、歐盟發(fā)展合作政策政治化為主要目標(biāo)的方向演進(jìn)原因分析

歐盟發(fā)展合作政策從以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)向以實現(xiàn)政治化為主的全方位合作的轉(zhuǎn)變原因表現(xiàn)在四個方面:

第一,共同體從經(jīng)濟(jì)共同體向經(jīng)濟(jì)政治聯(lián)合體的轉(zhuǎn)變是歐盟發(fā)展合作政策走向以實現(xiàn)政治化為主要目標(biāo)的直接原因?！督W洲共同體條約》指出,共同體的任務(wù)是:“在整個共同體內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動的協(xié)調(diào)與平衡發(fā)展、注重環(huán)境保護(hù)的持續(xù)與非膨脹性的增長、經(jīng)濟(jì)成效的高度聚合、高水準(zhǔn)的就業(yè)與社會保護(hù)、生活水平與生活質(zhì)量的不斷提高、以及成員國間經(jīng)濟(jì)與社會的聚合與團(tuán)結(jié)”。[3](P67)其謀求的是建立共同市場的經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟。《歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟和政治聯(lián)盟條約》則標(biāo)志著歐共體已從一個以經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易為主的集團(tuán),開始朝涉及外交和安全、司法與內(nèi)務(wù)的經(jīng)濟(jì)政治集團(tuán)方向發(fā)展?！稓W洲聯(lián)盟條約》確定的共同外交和安全政策與內(nèi)政領(lǐng)域的合作,構(gòu)成了歐盟的第二和第三根支柱,這標(biāo)志著歐洲一體化越出了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始向政治、社會和內(nèi)政領(lǐng)域擴(kuò)展。歐盟不僅僅要求展開經(jīng)濟(jì)上的全面合作,還要求展開政治上的全方位的合作。歐盟發(fā)展合作政策作為歐盟對外關(guān)系的主要政策工具常把常把民主、人權(quán),良好治理,和平地區(qū)穩(wěn)定與安全等作為了雙方發(fā)展合作的要素之一?！堵迕绤f(xié)定》Ⅳ不僅把“人權(quán)”正式納入?yún)f(xié)定正文,還把雙方之間的“政治對話”看作是實現(xiàn)合作的基本手段,并對政治領(lǐng)域的合作做出了給予資金支持的安排。2000年簽訂的《科托努協(xié)定》進(jìn)一步深化了這方面的要求和機(jī)制安排。可以看到,從經(jīng)濟(jì)共同體向國際政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的轉(zhuǎn)變決定著該政策必然越來越具備政治功能。

第二,受冷戰(zhàn)后期民主化浪潮的影響,共同體新成員國的不斷加入不僅加深了共同體對人權(quán)、民主等價值的追求,還促使共同體在發(fā)展合作政策領(lǐng)域加強(qiáng)了政治方面的合作。加入共同體不僅使得共同體及其成員國承認(rèn)了申請國的民主體制,還有助于鞏固那些剛建立的民主體制。1974年希臘政府向共同體提交申請就是既希望通過加入共同體促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又企圖“為希臘羽毛初豐的民主制度提供最好的保障”。[4](P100)因此,加入歐共體可以帶來經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展和對民主確立的承認(rèn)兩個好處。這給共同體對外政策中對民主制度的追求添加了談判籌碼,開始了共同體對外政策上對民主、人權(quán)等價值的追求。這一要求在共同體的官方文件中得到了更大的體現(xiàn)。1993制定的“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”第一條就是要維持穩(wěn)定的民主機(jī)構(gòu)、法治和人權(quán),歐盟委托歐盟委員會每年對“聯(lián)系國”的民主狀況進(jìn)行考核評估,以確定他們是否在朝這個方向努力。2000年簽訂的《尼斯條約》要求歐盟在與第三方的國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、財政和技術(shù)合作時,還要考慮到“民主的發(fā)展和鞏固、法治、尊重人權(quán)和基本自由的目標(biāo)”。[5](P18)至此,民主化給共同體在擴(kuò)大的過程中帶來了兩方面的影響:一方面,民主、法治、尊重人權(quán)、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)等因素成了作為申請國能否加入歐盟的首要條件;另一方面,這些民主國家的加入進(jìn)一步強(qiáng)化了歐盟在這方面的發(fā)展,同時弱化了早期“聯(lián)系國制度時期”殖民主義的歷史因素對發(fā)展合作政策的影響。人權(quán)和民主等價值既是歐盟發(fā)展合作政策的一項重要政策目標(biāo),也是雙方合作的基本條件?！堵迕绤f(xié)定》Ⅳ,雙方首次將民主和人權(quán)問題與歐盟援助掛起鉤來,還提出了“民主干預(yù)”的內(nèi)容。在《科托努協(xié)定》的簽訂中,雙方就人權(quán)、貿(mào)易優(yōu)惠制等方面進(jìn)行了激烈的談判,最終將“尊重人權(quán)、自由和民主,法治和良好的治理”[6](P15)確定為執(zhí)行該協(xié)定的基本要素。

第三,共同體及其成員國經(jīng)濟(jì)增長緩慢是另一原因。自20世紀(jì)90年代以來,歐洲經(jīng)濟(jì)增長放慢,失業(yè)率居高不下,據(jù)統(tǒng)計:“1992年,歐盟的失業(yè)率為9.8%,到1993年則攀升至11%,1994年歐盟失業(yè)率達(dá)到歷史以來的最高(11.3%)?！盵7](P67)共同體成員國政府由于財政赤字嚴(yán)重等經(jīng)濟(jì)原因,傾向于削減對非加太地區(qū)國家的發(fā)展合作政策方面的財政支持,增加在非經(jīng)濟(jì)因素方面的合作;其次,隨著《洛美協(xié)定》框架下成員國逐漸增多,從《洛美協(xié)定》Ⅳ的77個成員國到《科托努協(xié)定》的105個,幾乎囊括了非加太地區(qū)所有的國家。然而,歐盟對非加太地區(qū)國家的預(yù)算額并未得到明顯的增加。②從表1可以看出,非加太地區(qū)國家預(yù)算所占?xì)W盟年度總預(yù)算的比例保持在1%。從表一可以看到,2003年到2007年,歐盟對非加太地區(qū)國家的預(yù)算額從約723百萬EUR上升到約1,278百萬EUR,而2004年后并未有明顯的增加。ACP國家的急劇增加引發(fā)了歐盟在有限的財政支持下的發(fā)展合作政策對象選擇問題。非加太地區(qū)國家在與歐盟開展發(fā)展合作的過程中必然面臨競爭。南非的加入使得歐盟決定以南非的民主、法治作為該政策在該地區(qū)執(zhí)行的榜樣,同時也就為非加太地區(qū)國家爭取同歐盟開展合作起著積極的示范效應(yīng);第三,就該政策實施效果來看,歐盟對非加太地區(qū)的支持并沒有帶來該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的振興。從《洛美協(xié)定》Ⅰ至《科托努協(xié)定》前,大約有300億埃居在4個《洛美協(xié)定》框架下給予了非加太地區(qū)國家,但是這些國家發(fā)展卻仍然緩慢。①非洲國家“在1965—1973年的年平均國民生產(chǎn)總值增長率是2.9%,1973—1980年為0.1%,1980—1992年為0.8%;非洲在1980—1995年間,在世界貿(mào)易總額中的份額,從5%下降為2.2%?！眳⒁?胡榮花主編,歐洲未來:挑戰(zhàn)與前景[M],北京,中國社會科學(xué)出版社2005:513。這使得歐盟內(nèi)部和成員國不得不對以往的政策進(jìn)行反思?！堵迕绤f(xié)定》Ⅳ和《科托努協(xié)定》就是共同體對該政策反思的結(jié)果。在這些文件中,歐盟強(qiáng)調(diào)降低貧困的目標(biāo),提出雙方合作的條件,特別是合作的政治條件,把歐盟一貫堅持的政治因素納入到該政策的基本目標(biāo)當(dāng)中。

表1 歐盟年度總預(yù)算以及對ACP預(yù)算額所占比例列表(2003—2008)單位:EUR

根據(jù)《General Reporton the Activitiesof the European Union 2004,2005,2006,2007,2008》整理而成。

第四,歐盟層面的政黨組織與歐洲議員的超國家性使得它們更致力于促進(jìn)歐洲的政治一體化進(jìn)程。歐盟層面的政黨組織不是根據(jù)歐共體條約的任何條款建立起來的,而是各黨團(tuán)在歐盟層面謀求共同利益的過程中自然形成的。它們所持的政治態(tài)度與在歐洲議會中所占的席位非常重要,在歐盟的決策中起著重要的作用。隨著歐洲議會權(quán)力的擴(kuò)大,歐洲議會黨團(tuán)組織的重要性越來越凸顯。較之成員國國內(nèi)政黨,歐洲議會黨團(tuán)具有超越性。歐洲議會黨團(tuán)的“超越性”使得他們更愿意在共同體的“宏大政策”和政策方向方面施加影響。另一方面,歐洲議員的獨立性也使得歐洲議員們更愿意關(guān)注歐洲的政治一體化進(jìn)程。歐洲議員的獨立性主要是由它的普選產(chǎn)生以及歐洲議會本身所具有的獨立性決定的。1979年6月起,歐洲議員由共同體成員國普選產(chǎn)生,這使得歐洲議員不受國內(nèi)政治的影響,他們是歐盟層面的議員。歐洲議員的獨立性還來源于歐洲議會本身所具有的獨立性。與成員國議會相比,歐洲議會具有更大的獨立性。在多數(shù)議會體系中,議會制衡政府的能力受到政府解散議會的權(quán)力的制約。但是在歐盟層面,雙方之間則沒有這種制約關(guān)系。歐洲議會的議員可以自由地批評、指責(zé)歐盟委員會,不用擔(dān)心任何對自己不利的后果。歐洲議員的這種獨立性使得他們更加關(guān)注歐盟從經(jīng)濟(jì)共同體轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)政治共同體后歐盟在政治一體化方面的缺失。

三、結(jié)語

歐盟發(fā)展合作政策演進(jìn)所呈現(xiàn)出來的這一特點不僅表明歐盟對外政策逐漸走向政治一體化,也見證了歐盟從經(jīng)濟(jì)共同體走向國際政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的成功。對于歐盟,不斷加深歐洲政治一體化進(jìn)程是自身得以繼續(xù)發(fā)揮歐盟層面作用的關(guān)鍵因素,這使得歐盟的對外政策越來越具有政治化的功能,與此伴隨的將是歐盟發(fā)展合作政策領(lǐng)域多重目標(biāo)的實現(xiàn),一個顯著的表現(xiàn)就是歐盟加大了與符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的南非的合作。南非成為了歐盟發(fā)展合作政策成功的典范,歐盟則試圖以南非為模范來為該政策在該地區(qū)的發(fā)展提供動力支持。歐盟發(fā)展合作政策將繼續(xù)以實現(xiàn)政治化為主的多重目標(biāo)的方向發(fā)展。

[1]劉麗云.歐盟對外發(fā)展援助政策的變化及其原因[J].國際觀察,2003,(5).

[2]周弘.對外援助與國際關(guān)系[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2002.

[3]歐洲共同體條約集[Z].戴炳然,譯.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,1993.

[4〔美〕亨廷頓.第三波—20世紀(jì)后期民主化浪潮[M].上海:上海三聯(lián)書店,1998.

[5]THE TREATYOF NICE.

[6]Partnership Agreement Between the Members of ACP and EU and its Member States(ACP/CE/en).

[7]騰藤,谷源祥.世界經(jīng)濟(jì)黃皮書《1995年—1996年世界經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測》[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,1996.

趙凱(1983-),男,法學(xué)碩士,瓊州學(xué)院人文社科學(xué)院助教,主要從事比較政治學(xué)與政治學(xué)理論研究。