鄭樹旺 宋憲華

一、稅收優(yōu)惠的定義及基礎理論

稅收優(yōu)惠是指政府根據(jù)一定時期國家政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的總目標，用法律政策的形式對某些特定的課稅對象、納稅人或地區(qū)給予的稅收鼓勵和照顧措施。稅收優(yōu)惠政策是政府調(diào)控經(jīng)濟的重要手段，其目的是為了體現(xiàn)公平合理原則和某些政治需要如促進經(jīng)濟發(fā)展吸引資金、促進科技進步等，是為實現(xiàn)國家階段性政策目標而服務的，同時也為扶持、鼓勵納稅人的經(jīng)濟活動、為減輕納稅人經(jīng)濟負擔等方面發(fā)揮重要作用。

稅收優(yōu)惠政策是與資源配置效率和市場緊密相關的。一般來說，稅收優(yōu)惠政策是與資源配置效率和市場化程度呈正相關趨勢的。稅收優(yōu)惠政策主要包括稅基優(yōu)惠、稅率優(yōu)惠、應納稅額優(yōu)惠、納稅時間優(yōu)惠和稅收饒讓這五種形式。通過稅收優(yōu)惠政策的實施，可以影響生產(chǎn)要素的投入及利用狀況，優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，從而達到促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長，調(diào)節(jié)收入分配，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

二、影響遼西北地區(qū)稅收優(yōu)惠政策實施的主要因素

（一）遼寧省省情的影響

我國各地進行經(jīng)濟建設的資金有限，遼寧省也不例外，大范圍的稅收優(yōu)惠將削弱遼寧省地方經(jīng)濟建設的財力，這使得稅收優(yōu)惠政策不能無限增長，而應與財力情況相適應。

（二）我國的稅制結構也制約了遼西北地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的調(diào)控力度

根據(jù)稅收效應理論，削減直接稅的擴張效果要優(yōu)于間接稅，但我國的稅制結構是以流轉(zhuǎn)稅即間接稅為主體，直接稅在全部稅收收入中所占比重不到20%，受此前提限制，決定了稅收無論提供多少優(yōu)惠，由稅收優(yōu)惠政策所起的作用也是十分有限的。因此，在促進經(jīng)濟相對落后的遼西北地區(qū)的發(fā)展時，我們不能過多地強調(diào)稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟激勵作用。此外，法律的強制性、權威性決定了稅收優(yōu)惠在一定時期內(nèi)必須保持相對穩(wěn)定，不能層出不窮、日日翻新。由此可見，遼寧省的基本情況限制了稅收優(yōu)惠的無限擴大，稅收優(yōu)惠應更多地進行結構性微調(diào)。

（三）稅收公平與效率原則的制約

制定和實施優(yōu)惠政策的根本目的是為了促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展，而由于稅收優(yōu)惠政策的運用會產(chǎn)生正反兩個方面的效應，這兩種效應的相抵有可能導致稅收優(yōu)惠無效，起不到稅收優(yōu)惠政策實施的初衷。因此必須考慮對稅收優(yōu)惠政策加以成本分析，避免因?qū)嵤┒愂諆?yōu)惠政策所帶來的國家財政財源收入的損失（即稅收優(yōu)惠政策的成本）超過優(yōu)惠政策所帶來的利益。

（四）相對稅收優(yōu)惠政策而言，投資者更看重對整體投資環(huán)境進行的綜合分析

一個地區(qū)的整體投資環(huán)境包括該地區(qū)的自然環(huán)境、政治穩(wěn)定程度、財稅政策、基礎設施狀況、勞動力素質(zhì)、市場潛力等因素，稅收優(yōu)惠政策只是其中之一。在投資決策中有很多比稅收優(yōu)惠更為投資者看重的政策。這一方面說明稅收優(yōu)惠的實施效果有限，從而不能過于擴大其實施范圍，另一方面，要通過稅收優(yōu)惠政策引導投資和生產(chǎn)要素的流向，需要尋求偏重資源和要素的投資者而不是那些偏重市場的投資者。

（五）稅收優(yōu)惠政策在地方實施過程中審批程序復雜、時間長，影響其操作

稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行起來，有的只需要按照政策該減就減，該免就免，而有的需要一套完整、復雜的審批程序，稍有不慎則會導致國家稅收的大量流失。這個復雜的審批程序無疑延長了優(yōu)惠政策實施的時間，有時甚至會影響到企業(yè)享受優(yōu)惠政策的權利。比如自“突破遼西北戰(zhàn)略”實施以來，遼西北地區(qū)投資情況普遍改善，各地新建了一些企業(yè)，而對于這些剛剛起步的、資金相對緊張的新建企業(yè)來說，稅收優(yōu)惠政策實施的滯后性并沒能給企業(yè)“雪中送炭”，反而還影響到企業(yè)正常的資本運營和生產(chǎn)經(jīng)營。

三、遼西北地區(qū)稅收優(yōu)惠政策存在的一些問題

（一）項目多、內(nèi)容雜，未形成有效的政策體系

現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在制發(fā)機關層次上包括立法、執(zhí)法、行政等機關；在范圍上幾乎涉及各個稅種、各類納稅人。整體來說，比較龐雜。而各類優(yōu)惠政策由于是按照不同的目標，在不同的歷史階段逐步形成的，相互之間明顯缺乏協(xié)調(diào)和配合，目前遼西北地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策大部分是各類專項、過渡性的優(yōu)惠政策，是為了配合突破遼西北戰(zhàn)略而制定的，與過去的稅收優(yōu)惠政策并未形成有效的政策體系。這不僅損害了稅收制度和稅收優(yōu)惠的規(guī)范性，也影響了稅收優(yōu)惠作用的有效發(fā)揮。

（二）現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策對遼西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)不夠

產(chǎn)業(yè)政策直接影響產(chǎn)業(yè)結構，從而影響遼西北地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟的發(fā)展?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠法律制度偏重于地區(qū)性的優(yōu)惠，而對遼西北地區(qū)需要優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，特別是高新技術產(chǎn)業(yè)重視不夠，稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)引導力不夠，弱化了稅收政策的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)節(jié)效果，導致更多的資金被投入到規(guī)模小、技術質(zhì)量低的行業(yè)。

（三）政策形式單一化

現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策雖然強調(diào)了對投資抵免、加速折舊、再投資退稅等間接優(yōu)惠形式的運用，但這種優(yōu)惠主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅上，以減免稅額等直接優(yōu)惠為主的狀況并沒有得到根本的改變。

當前遼西北地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策可定位為一種以直接減免為主的模式，它對納稅人的創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營過程重視不夠，而只是對其經(jīng)營結果通過稅收優(yōu)惠的形式進行不同于其他納稅人的處理，使受惠主體能保留更多的剩余利潤。這種做法對于一般的生產(chǎn)制造性企業(yè)是有刺激性的，但對于前期投入大、風險高的高新技術產(chǎn)業(yè)卻難以顯其應有的功效。

（四）政策效果考核難度大

優(yōu)惠政策促進了投資，帶動了地方經(jīng)濟的發(fā)展，但這類資金是否真正發(fā)揮了作用，其效果難以評價。另外，由于財稅部門尚未建立減免稅監(jiān)控的有效機制，難以開展“成本一效益”分析，無法對稅收優(yōu)惠政策的效果進行科學評估和管理，使得對于稅收優(yōu)惠相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析存在一定的難度。此外，由于涉及稅收公平與效率原則，缺乏精確的判斷標準，且隨著社會發(fā)展，公平、效率標準也在不斷調(diào)整，關于稅收優(yōu)惠政策效果的考核自身就存在一定的缺陷。

四、遼西北地區(qū)稅收優(yōu)惠政策建議

（一）加強稅收支出預算管理制度，提高稅收優(yōu)惠的效率

建立稅收支出預算制度有利于加強人大和公眾對各種稅收優(yōu)惠的控制，增加國家財政收入，減少不必要的稅款流失，使更多的資金支出和更大的優(yōu)惠力度可以使用在遼西北地區(qū)需優(yōu)先發(fā)展的高新技術和主導產(chǎn)業(yè)上，另一方面，政府在稅收支出與財政直接支出之間進行比較，選擇較為恰當或最佳的財政援助形式，使高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展得到更有效的稅收支持。此外，加強稅收支出預算控制還有利于正確評價各種稅收優(yōu)惠形式的實際效果，優(yōu)化稅收支出管理，提高減免稅金的使用效益。

由于稅收支出預算對人員技能、統(tǒng)計技術的要求很高，需要稅務部門投入相當?shù)娜肆臀锪?，而我國目前缺乏這方面的實踐經(jīng)驗，因此只能采取由簡到繁、分段進行的模式。不妨先從高新技術產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠開始試點，待經(jīng)驗積累到一定程度和條件成熟后，再向其它部門和行業(yè)推廣，最終編制全面的稅收支出統(tǒng)一賬戶，納入國家預算程序，實行完整的稅收支出預算控制。

（二）逐步調(diào)整稅收優(yōu)惠政策的結構

從遼西北地區(qū)整體上分析，地區(qū)性的稅收優(yōu)惠應緊密結合產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的需要，加入產(chǎn)業(yè)性、技術性稅收優(yōu)惠的內(nèi)容。

特別是對于高新技術產(chǎn)業(yè)和資本密集產(chǎn)業(yè)，除給予減免稅的優(yōu)惠外，還應采取加速折舊、允許抵扣資本購進項目的全部增值稅稅款、允許扣除研究開發(fā)費用等措施，以降低企業(yè)的投資風險，對于技術轉(zhuǎn)讓和科技成果轉(zhuǎn)讓的所得應予以免稅或減稅。

（三）豐富稅收優(yōu)惠的形式和內(nèi)容，制定以鼓勵自主創(chuàng)新為目的的稅收優(yōu)惠政策

盡管目前遼西北地區(qū)出臺了一些針對高新技術產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策，但由于這些優(yōu)惠政策的實施主要是對這些企業(yè)的經(jīng)營結果進行優(yōu)惠處理，對前期投入大、風險高的高新技術產(chǎn)業(yè)來講是杯水車薪，嚴重制約企業(yè)的自主創(chuàng)新動力。

高新技術企業(yè)的生產(chǎn)一般需經(jīng)歷開發(fā)、實驗、規(guī)模生產(chǎn)三個過程。在產(chǎn)品研究開發(fā)階段，風險最大，設備費及科研人員的費用都很高，此時最需要將稅收優(yōu)惠的側(cè)重點放在機器設備的加速折舊、研究開發(fā)費用的扣除等間接優(yōu)惠方面；在中間試驗階段，企業(yè)的風險仍然很大，對資金的需求依賴性越來越強，此時稅收優(yōu)惠應側(cè)重于投資抵免、虧損結轉(zhuǎn)、提取風險準備金等；當企業(yè)進入工業(yè)化規(guī)模生產(chǎn)以后，盡管還存在著產(chǎn)品推廣方面的市場風險，但風險已大大降低，企業(yè)開始具備償債或較高盈利的能力，此時稅收優(yōu)惠的重點應在于彌補以前年度虧損，鼓勵將盈利再次投入到科技風險投資上。這種鼓勵技術創(chuàng)新過程的做法，刺激企業(yè)加大高新項目的技術開發(fā)、資金投入及人才培養(yǎng)，使研究開發(fā)者感覺到國家與企業(yè)共擔風險，能激發(fā)其繼續(xù)創(chuàng)新的動力?？梢姡^程優(yōu)惠等間接減免方式可以給投資人帶來真正的實惠，從而刺激投資者自主創(chuàng)新的主動性。

五、結論

“突破遼西北”戰(zhàn)略是改善遼西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的一次契機，在這個歷史性機遇，針對目前在稅收優(yōu)惠政策方面出現(xiàn)的問題，分析影響遼西北地區(qū)稅收政策實施的各種因素，優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策、強化稅收優(yōu)惠政策的實施過程，把稅收優(yōu)惠政策落實到實處，不僅能促進遼西北地區(qū)經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，對于遼寧省其他欠發(fā)達地區(qū)也是有一定借鑒意義的。