支 玲 ，張 媛 ，蔣小寧

（1.西南林學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明 650224；2.中國(guó)林業(yè)科學(xué)院 科技信息研究所，北京 100091）

退耕還林是黨中央國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)作出的一項(xiàng)重大決策，是西部大開發(fā)重點(diǎn)工程，是提高生態(tài)環(huán)境承載能力、建設(shè)生態(tài)文明的重大舉措。退耕還林工程實(shí)施10年來，取得了顯著成效，為保障國(guó)家生態(tài)安全、全面推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于鞏固退耕還林工程成果的研究主要集中在：重視退耕農(nóng)戶權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[1]；政府推行適宜的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策[2，3]；提高退耕農(nóng)戶自身素質(zhì)的措施[4]；加強(qiáng)退耕地區(qū)的能源建設(shè)，合理量化不同區(qū)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[5]等方面。林權(quán)是退耕農(nóng)戶對(duì)林地?fù)碛泻戏?quán)利的法律憑證，林權(quán)意識(shí)影響著退耕農(nóng)戶的林業(yè)投資、林地管護(hù)、林木收益等多種行為，直接決定著工程的后續(xù)發(fā)展能力，然而學(xué)術(shù)界關(guān)于退耕還林工程與林權(quán)關(guān)系的研究成果卻很少，從林權(quán)意識(shí)角度解析鞏固工程成果的研究仍是空白。本文結(jié)合5個(gè)案例縣的調(diào)查數(shù)據(jù)，針對(duì)此問題展開深入分析，同時(shí)提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為退耕還林工程的可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

1 明晰林權(quán)對(duì)鞏固退耕還林工程成果的意義

1.1 退耕還林工程概況

退耕還林工程是建國(guó)以來投資最大、涉及面最廣的林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程。截至2008年底，退耕還林工程共完成退耕地造林約0.927億hm2、荒山荒地造林0.158億hm2、封山育林0.018萬hm2，中央累計(jì)投入1 961億元。工程覆蓋25個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，涉及3 200多萬農(nóng)戶、1.24億農(nóng)民。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣監(jiān)測(cè)，1999—2007年，抽樣監(jiān)測(cè)的退耕還林縣地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了約2倍，第一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由 33∶36∶31 調(diào)整為 21∶48∶31，縣級(jí)地方財(cái)政一般預(yù)算收入增長(zhǎng)了3倍[6]。退耕還林地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式發(fā)生了深刻變革，農(nóng)村面貌和干部群眾思想觀念發(fā)生了可喜變化。

1.2 林權(quán)的作用

林權(quán)是指森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)，是森林資源財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律上的具體體現(xiàn)。其中所有權(quán)是指森林、林木與林地的財(cái)產(chǎn)歸屬權(quán)利；使用權(quán)是指林權(quán)所有者或使用者根據(jù)森林、林地、林木的性質(zhì)加以利用，以滿足生產(chǎn)和生活需要的權(quán)利。在我國(guó)林權(quán)證是森林、林木、林地的唯一合法權(quán)屬憑證，是維護(hù)經(jīng)營(yíng)單位和林農(nóng)合法權(quán)利的主要依據(jù)，權(quán)利包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)[7]。

林權(quán)的作用主要表現(xiàn)在：!明晰的林權(quán)可以確立林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)主體地位，真正實(shí)現(xiàn)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)，還可以極大地調(diào)動(dòng)林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次，界定林權(quán)是促進(jìn)林農(nóng)就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措。林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，市場(chǎng)需求大，就業(yè)空間廣，只有獲得重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民才會(huì)有發(fā)展林業(yè)的積極性，加快脫貧致富的步伐；"林權(quán)是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容。建立責(zé)權(quán)利明晰的林業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民造林育林的積極性和愛林護(hù)林的自覺性，增加森林?jǐn)?shù)量，提升森林質(zhì)量，增強(qiáng)森林生態(tài)功能和應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。#林權(quán)是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。培育林業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)主體，發(fā)揮市場(chǎng)在林業(yè)生產(chǎn)要素配置中的基礎(chǔ)性作用，有利于發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多種功能，滿足社會(huì)對(duì)林業(yè)的多樣化需求，促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。

1.3 明晰林權(quán)與退耕還林工程

明晰的林權(quán)是退耕農(nóng)戶對(duì)林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的法律依據(jù)。退耕還林工程的實(shí)施雖然是國(guó)家通過政策引導(dǎo)讓農(nóng)民改變了土地利用方向，但是要讓這種土地轉(zhuǎn)換獲得成功并得以堅(jiān)持下去，宣傳和貫徹退耕地的林權(quán)意義重大。退耕農(nóng)戶的林權(quán)證是證明其享有林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)的法律憑證，退耕農(nóng)戶在林權(quán)所賦予的合法權(quán)利范圍內(nèi)的一切行為受到法律的保護(hù)，可以在極大程度上降低退耕農(nóng)戶林業(yè)投資及林業(yè)管護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定退耕農(nóng)戶未來收益，提高土地利用方式轉(zhuǎn)換后的生產(chǎn)效率，為提高退耕農(nóng)戶收入、鞏固工程成果提供了有力保障。

明晰的林權(quán)是退耕農(nóng)戶獲得林地和林木收益的保證。退耕農(nóng)戶進(jìn)行林木管護(hù)及林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的動(dòng)力來源于林地和林木的未來穩(wěn)定收益，因此收益權(quán)的確定和落實(shí)直接影響著退耕農(nóng)戶的行為，也關(guān)系著退耕還林工程生態(tài)和社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。

明晰的林權(quán)是退耕農(nóng)戶實(shí)施林地、林木處分權(quán)的前提。退耕面積不同的退耕農(nóng)戶，出于日常管護(hù)和林木采伐等方面的考慮，會(huì)選擇不同的林地經(jīng)營(yíng)方式，而明晰的林權(quán)為退耕地在不同經(jīng)營(yíng)方式之間的轉(zhuǎn)換提供了可能，為實(shí)現(xiàn)退耕農(nóng)戶的增收奠定了基礎(chǔ)。

2 案例縣退耕農(nóng)戶林權(quán)意識(shí)調(diào)查分析

2.1 數(shù)據(jù)來源

2006—2007年，課題組通過在甘肅省安定區(qū)、陜西省宜川縣、云南省鶴慶縣、貴州省織金縣和內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗開展實(shí)地調(diào)查、走訪農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查，取得第一手資料，調(diào)查涉及27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，取得有效農(nóng)戶問卷560余份。同時(shí)查閱相關(guān)文獻(xiàn)，為分析案例縣退耕農(nóng)戶林權(quán)意識(shí)奠定了基礎(chǔ)。

2.2 案例縣退耕農(nóng)戶林權(quán)意識(shí)調(diào)查結(jié)果分析

為了調(diào)查退耕農(nóng)戶的林權(quán)意識(shí)，在問卷中設(shè)計(jì)了如下問題：!您認(rèn)為您家的退耕地的使用權(quán)是多少年？"您家退耕還林地的土地使用權(quán)定為多少年？被調(diào)查農(nóng)戶對(duì)第1個(gè)問題的回答比較集中，即越長(zhǎng)越好。筆者重點(diǎn)分析了被調(diào)查農(nóng)戶對(duì)第2個(gè)問題的回答。5個(gè)案例縣被調(diào)查農(nóng)戶對(duì)第2個(gè)問題的回答結(jié)果匯總見表1。

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表1數(shù)據(jù)顯示，退耕還林后退耕農(nóng)戶們對(duì)自己退耕地的實(shí)際使用權(quán)年限眾說紛紜，一定程度上反映出退耕農(nóng)戶對(duì)林權(quán)政策理解不到位，林權(quán)意識(shí)模糊，使退耕農(nóng)戶自身利益和退耕還林成果鞏固受到影響。結(jié)合表1中的數(shù)據(jù)分析如下：!如果退耕農(nóng)戶認(rèn)為自己擁有完全的所有權(quán)，就有可能會(huì)亂砍濫伐，隨意改變林地的使用方式，森林減少必然會(huì)導(dǎo)致水土流失，退耕還林工程實(shí)施所帶來的生態(tài)效益將受到影響；"退耕農(nóng)戶對(duì)林權(quán)的實(shí)際使用年限不清楚，表1中有34.69%的農(nóng)戶認(rèn)為退耕地的使用權(quán)是30年，26.73%的農(nóng)戶認(rèn)為退耕地的使用權(quán)是50年，退耕農(nóng)戶林權(quán)意識(shí)的模糊，使得退耕地的投入規(guī)模和管護(hù)質(zhì)量勢(shì)必打折扣，林地未來的發(fā)展和收益失去經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)，退耕農(nóng)戶如果不能從林地中獲得應(yīng)有的收益，其造林的積極性就會(huì)下降，退耕還林工程成果的鞏固面臨極大的挑戰(zhàn)。#國(guó)家補(bǔ)助錢糧年限為8年或5年，一部分農(nóng)民認(rèn)為這8年或5年林子是國(guó)家的，因此無管理的積極性。從表1中可以看到這種心態(tài)，有5.84%的樣本農(nóng)戶認(rèn)為退耕地的土地使用權(quán)只定為8年或5年，這正好是錢糧的補(bǔ)助年限。$退耕農(nóng)戶林權(quán)意識(shí)的薄弱，容易在退耕農(nóng)戶之間產(chǎn)生林權(quán)糾紛，不但損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，甚至可能挫傷群眾造林護(hù)林的積極性，阻礙林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。%有8.67%的退耕農(nóng)戶表示不知道退耕地的使用權(quán)年限，意味著對(duì)林權(quán)賦予他們的權(quán)利也不清楚，這種模糊的林權(quán)意識(shí)，使退耕農(nóng)戶不自覺地放棄或無視自己擁有的維權(quán)行為，進(jìn)而對(duì)退耕地林子未來收益缺乏預(yù)期，難以形成森林管護(hù)有效的動(dòng)力機(jī)制。上述分析表明，增強(qiáng)退耕農(nóng)戶林權(quán)意識(shí)對(duì)鞏固退耕還林成果具有重要意義。

3 提高退耕農(nóng)戶林權(quán)意識(shí)的對(duì)策建議

產(chǎn)權(quán)是否明晰，是農(nóng)民愿意投資并積極進(jìn)行管護(hù)的關(guān)鍵。退耕還林（草）雖然是國(guó)家通過政策引導(dǎo)讓農(nóng)民改變了土地利用方向，但要讓這種土地轉(zhuǎn)換獲得成功并堅(jiān)持下去，必須完善產(chǎn)權(quán)政策，提高退耕農(nóng)戶林權(quán)意識(shí)，促進(jìn)工程的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 加強(qiáng)林權(quán)觀念培訓(xùn)

退耕還林地區(qū)應(yīng)組織相關(guān)干部和群眾學(xué)習(xí)有關(guān)政策、法規(guī)，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，明確劃定山林權(quán)屬的重要意義，從思想和行動(dòng)上重視這一工作，樹立法制觀念，增強(qiáng)執(zhí)法守法的自覺性，以排除本位主義、個(gè)人主義、無政府主義和封建的宗法思想。

3.2 健全林權(quán)證管理制度

林業(yè)局等相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)制定發(fā)展規(guī)劃，編制經(jīng)營(yíng)方案，組織專門人員檢查驗(yàn)收，建立林權(quán)劃定與管理檔案。同時(shí)，林權(quán)的劃定要充分運(yùn)用行政手段和法律手段，切實(shí)維護(hù)森林、林木、林地所有者的合法權(quán)益，保證森林、林木、林地權(quán)屬的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

3.3 加強(qiáng)林權(quán)證的法律宣傳

林權(quán)證是確認(rèn)森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)的法律憑證。按照《森林法》規(guī)定，任何單位和個(gè)人或者其他組織，只要擁有森林、林木和林地的所有權(quán)或者使用權(quán)的任何一項(xiàng)或多項(xiàng)權(quán)利，都可以單獨(dú)或同時(shí)向縣級(jí)以上林業(yè)主管部門提出林權(quán)登記申請(qǐng)。通過林權(quán)證的合法辦理使退耕農(nóng)戶明確其林地的權(quán)屬，因此要加大林權(quán)證法律意義的宣傳力度，進(jìn)一步提高退耕農(nóng)戶的林權(quán)意識(shí)，為退耕還林工程的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.4 重視退耕農(nóng)戶林權(quán)權(quán)利的落實(shí)和維護(hù)

根據(jù)《退耕還林條例》規(guī)定的“誰退耕，誰造林；誰經(jīng)營(yíng)，誰受益”的原則，退耕農(nóng)戶可享有50年的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和在退耕土地上所種植林木的所有權(quán)，但農(nóng)戶對(duì)其所擁有的林木的處置權(quán)卻仍受相關(guān)政策的約束，因?yàn)檗r(nóng)戶砍伐其所種植生態(tài)林必須經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)方可，林權(quán)證的發(fā)放，雖然保證了退耕農(nóng)戶的主體地位，但退耕農(nóng)戶的受益權(quán)卻受到限制[8]。建議國(guó)家按轉(zhuǎn)移支付的形式，購(gòu)買林農(nóng)的生態(tài)林，或從林地的生態(tài)區(qū)位的重要性、林木的生長(zhǎng)規(guī)律和林農(nóng)的利益需求出發(fā)，實(shí)施合理間伐或部分砍伐后重造[9]，使農(nóng)戶真正擁有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)和對(duì)其勞動(dòng)成果的直接受益權(quán)。

[1]賈衛(wèi)國(guó).貴州省黎平縣退耕還林政策實(shí)施效果與可持續(xù)性研究[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2004，24（4）：202-205.

[2]薛占海.退耕還林與毀林復(fù)耕問題研究：以陜西吳起為例[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2006，36（4）：56-60.

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[9]任曉冬，楊秀美.南方集體林區(qū)林權(quán)制度改革與農(nóng)民增收的思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008(10)：58-62.