呂美怡，周玉華，郭永長

（東北林業(yè)大學人文社會科學學院，哈爾濱市 150040）

1 礦產資源型城市可持續(xù)發(fā)展的立法概況

1.1 礦產資源型城市的內涵

所謂礦產資源型城市，就是以礦產資源的開發(fā)及加工為主導的工業(yè)城市，它是以某種或某幾種礦產資源為對象的勘探、采掘工業(yè)及其相關礦產資源生產和礦產資源加工、利用產業(yè)為基礎而發(fā)展到一定規(guī)模后形成的特殊類型的城市。面對資源短缺狀況進一步加劇的新態(tài)勢，礦產資源型城市的生存與發(fā)展不僅面臨新的挑戰(zhàn)，而且直接關系到城市體系乃至區(qū)域和國家的可持續(xù)發(fā)展。有相當一部分礦產資源型城市的資源已近枯竭，所以，礦產資源型城市可持續(xù)發(fā)展的立法問題已迫在眉睫。

1.2 礦產資源型城市的現狀

長期以來由于對資源的超強度開采，致使人類生存發(fā)展已經受到資源不足、資源枯竭的嚴重威脅。我國礦產資源型城市的現狀更是不容樂觀，正面臨著資源枯竭和產業(yè)結構不合理的危機。

1.2.1 資源開采導致礦產資源型城市環(huán)境破壞嚴重

在計劃經濟時代，對礦產資源的開采規(guī)劃落后，對環(huán)境治理重視不夠。改革開放以后，亂采濫挖現象加劇，空氣質量下降、大氣污染、灰塵彌漫、河流淤堵等污染現象層出不窮。生態(tài)環(huán)境惡化，治理污染的任務繁重。空氣中有害物質嚴重超標，城市周邊的植被、農作物和水源也遭到嚴重污染。因采礦活動誘發(fā)的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地質災害時有發(fā)生，每年造成的直接經濟損失超過100億元[1]。

1.2.2 產業(yè)和經濟結構僵化單一

資源型城市的建立一般都是某一地區(qū)先擁有了某種自然資源，致使當地政府缺乏發(fā)展其他產業(yè)的動力。資源型城市產業(yè)結構形成的特殊機制導致第二產業(yè)是產業(yè)結構中的主體，能源、原材料工業(yè)與配套產業(yè)成為產業(yè)體系的主導產業(yè)，形成較為單一的產業(yè)結構，而且產業(yè)技術結構水平不高[2]。自然資源本身的不可再生性決定了其最終會被耗盡，這些資源型城市的發(fā)展最終會受到嚴重影響。

1.2.3 立法概況

我國已基本形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護法》、《礦產資源法》為基本法，以資源型城市可持續(xù)發(fā)展有關的法律、法規(guī)為主要內容和以我國締結參加的有關資源型城市可持續(xù)發(fā)展的條約、公約、協(xié)定為輔的較為完備的資源型城市可持續(xù)發(fā)展的法律體系，但隨著社會主義市場經濟主體地位的確立，市場主體往往忽視社會效益和環(huán)境保護，加之我國礦產資源型城市可持續(xù)發(fā)展的立法也存在一些問題，需要進一步加以探討和完善，這就使我國礦產資源型城市可持續(xù)發(fā)展的法律體系面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，我國現有資源型城市可持續(xù)發(fā)展的法律、法規(guī)必須進行修改和完善，以適應實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和落實科學發(fā)展觀的需要。

2 礦產資源型城市可持續(xù)發(fā)展立法存在的問題

2.1 礦產資源立法的指導思想偏離可持續(xù)發(fā)展的要求

我國目前制定的《礦產資源法》和《煤炭法》的立法指導思想均沒有充分體現和明確可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學發(fā)展觀的要求，這兩部法律更多的是規(guī)范礦產資源的開采、利用和經營，沒有集中反映和體現實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的指導思想。作為礦產資源型城市也沒有制定符合可持續(xù)發(fā)展要求的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，甚至連規(guī)范性法律文件也很少見。

2.2 缺乏有關礦產資源保護的單項立法

礦產資源種類豐富，我國目前有關保護礦產資源的法律除了綜合性的《環(huán)境保護法》和《礦產資源法》之外，只有對調整煤炭資源的開采、利用和保護關系頒布了《煤炭法》，對其他礦產資源的開采、利用和保護缺乏詳細具體的單項立法。礦產資源型城市往往以某一類礦產資源為主，而由于單項性的法律和地方性法規(guī)、規(guī)章的缺乏，致使礦產資源型城市在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中無法可依，這對城市產業(yè)的接續(xù)、持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的制度障礙和困惑。

2.3 有關立法輕視生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的保護

無論是國家《礦產資源法》和《煤炭法》，還是陜西省、云南省等地方制定的礦產資源管理條例，立法內容更多的集中在礦產資源的開發(fā)、勘查、利用和安全保障上，這些中央立法和地方立法基本都沒有體現保護生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的思想。雖然國務院及有關部門已經頒布了《復墾條例》等以加強礦產資源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境保護問題，但目前尚沒有專門立法規(guī)定礦產資源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境保護問題。礦產資源型城市不僅需要開發(fā)特有的礦產資源來促進地方發(fā)展，在當前環(huán)境日益嚴峻的形勢下，礦產資源型城市更需要關注對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的保護，要徹底地拋棄竭澤而魚的發(fā)展模式。

2.4 礦產資源環(huán)境監(jiān)管體制不順

我國缺乏有關礦產資源環(huán)境監(jiān)管體制的立法，立法的缺失導致有關的環(huán)境監(jiān)管體制不順，有關礦產資源環(huán)境管理的職責、權限、責任等沒有明確的法律規(guī)定，這為礦產資源型城市的環(huán)境保護帶來了困難。由于礦產資源環(huán)境監(jiān)管體制不順，環(huán)境監(jiān)管權力配置不合理，環(huán)境監(jiān)管部門缺乏權威，沒有統(tǒng)一監(jiān)管權，有關主管部門職權重疊或缺失，有些環(huán)境監(jiān)管出現多頭部門，地方和部門利益在立法、執(zhí)法中得以彰顯抬頭，這極易導致地方利益和部門利益合法化，引發(fā)地方保護主義，既不利于嚴格執(zhí)法，又不利于與礦產資源有關的其他事務的管理，最終損害地方和社會的公益環(huán)境。

2.5 對采礦權人、探礦權人的監(jiān)督制度不健全

我國2007年頒布的《物權法》第123條規(guī)定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護”。我國《物權法》只將采礦權和探礦權作為一種用益物權作了原則性的規(guī)定，由于物權實行法定主義，地方不得立法規(guī)制采礦權、探礦權的內容，致使地方立法難以對采礦權人、探礦權人的監(jiān)督作出詳細的規(guī)定。我國的《礦產資源法》和地方礦產資源管理條例只規(guī)定采礦權人必須選擇合理的開采順序、開采方法和選礦工藝，提高礦產資源利用率，礦山企業(yè)的采礦回采率、采礦貧化率、選礦回收率應達到設計要求或者核定的指標，以及對具有工業(yè)價值的共生、伴生礦產，應當綜合開采、回收和利用。但由于缺乏有效的監(jiān)督制度和程序，這種美好的制度設計也只能是立法者的一廂情愿，無法實現固有的立法目的。

3 完善資源型城市可持續(xù)發(fā)展的立法設想

3.1 立法要堅持可持續(xù)發(fā)展原則

我國現行《礦產資源法》只規(guī)定了采礦權和探礦權的一般內容、礦產資源勘查的登記和開采的審批、礦產資源的勘查、礦產資源的開采、集體礦山企業(yè)和個體采礦、礦業(yè)經營管理、相應的法律責任等，都遠遠不能滿足對礦產資源和生態(tài)環(huán)境的保護需要，對于資源型城市來說更是形同虛設?？沙掷m(xù)發(fā)展不僅應當成為現代各國完善環(huán)境立法的長遠目標，而且理應成為環(huán)境立法應當具體體現的一項基本原則[3]。我國要從切實促進礦產資源開發(fā)、利用和保護與生態(tài)環(huán)境保護并重的角度出發(fā)，堅持可持續(xù)發(fā)展原則，牢固樹立貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學發(fā)展觀的立法指導思想，將這一原則和思想貫徹到整部法律的始終?？紤]到礦產資源型城市的特殊地位和作用，國家應當將現行《礦產資源法》中關于礦業(yè)經營管理的內容單列出來，另行制定專門的《礦業(yè)法》，這有助于推動礦產資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 加強礦產資源的專項立法和地方立法

我國目前針對礦產資源特定礦種的專門立法鳳毛麟角，也沒有突出地方和礦種特色。除《煤炭法》外，其他礦種的專門立法一片空白。由于礦產資源種類不同，其開采、利用和保護方式也不同，有必要進行專項立法。礦產資源型城市應該針對自己的特色資源和位置、特點加強地方立法，樹立和發(fā)揮城市的資源優(yōu)勢，同時也可以更好地堅持可持續(xù)發(fā)展原則，實現城市的居民、資源、環(huán)境和社會的協(xié)調、持續(xù)發(fā)展。礦產資源型城市對礦產資源開發(fā)和利用過程中出現的新的法律關系應及時加以調整和規(guī)范，制定相關的法規(guī)和規(guī)章。如近年來由于礦難事故的增多，要制定有關保障礦山安全和杜絕礦難事故的規(guī)范性法律文件和強化對礦山資源進行開發(fā)監(jiān)督管理的規(guī)定。資源型城市可結合本地的實際情況，提請地方有權機關制定修改《礦產資源保護條例》、《礦區(qū)環(huán)境保護條例》、《金屬礦產資源管理條例》、《礦產資源開發(fā)秩序管理條例》、《小型礦山管理辦法》、《外商投資礦業(yè)管理辦法》等。

3.3 加強立法對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的保護

鑒于目前礦產資源法律規(guī)范缺乏對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的關注，今后國家立法和地方立法都應增加與強調有關生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益保護的規(guī)定。在環(huán)境保護的總體規(guī)劃上要確保礦山生態(tài)環(huán)境的整體規(guī)劃，針對老礦山及新礦山等出現的問題，要分別進行不同的立法，以保證礦山生態(tài)環(huán)境得到切實有效的保護。對老礦山造成的生態(tài)環(huán)境的恢復治理整頓措施，要在法律上明確為政府職責，以避免牽涉地方和部門利益，導致問題無法得到解決。對于新礦山的生態(tài)環(huán)境保護，增加生態(tài)環(huán)境損害防治的法律規(guī)定，加大執(zhí)法和處罰力度。新修訂或制定的礦產資源法律、法規(guī)、規(guī)章，制定機關要設定專門章節(jié)詳細規(guī)定有關保護生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的內容，同時，要充分考慮到礦產資源型城市的生態(tài)環(huán)境保護情況，在進行地方立法時制定更加嚴格的保護規(guī)定，使礦產資源開發(fā)與保護生態(tài)環(huán)境、生態(tài)利益相得益彰，促進地方經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調統(tǒng)一。

3.4 修改礦產資源管理體制的法律規(guī)定

加快推進礦產資源管理體制改革，通過立法理順礦產資源型城市的地方管理體制，理清中央與地方各級政府、行政主管部門的關系和相互之間的權限、職責等。國家通過立法確立有關礦產資源的行政管理體制，明確為對省級以下礦產管理部門實行垂直管理或“條塊結合，以條為主”的管理體制。要進一步優(yōu)化組合礦產資源管理執(zhí)法機構，對礦產資源的開發(fā)、利用和保護實行統(tǒng)一的監(jiān)督管理。礦產資源型城市可以結合地方特色，加強對礦產資源的資產化管理，以礦業(yè)權為核心進行礦產資源管理，做到在開發(fā)中有效保護，在保護中持續(xù)利用。要通過立法賦予礦產資源管理的行政主體以明確的權限、職責，設立正當的行政程序，建立與職責相對應的嚴格法律責任體系，促使相應的行政主體主動、依法、合理實施與礦產資源保護、管理相關的環(huán)境行政行為，減少和杜絕在礦產資源保護、管理過程中的環(huán)境行政不作為、相互推諉與重復處理。

3.5 礦產資源立法中注重環(huán)境義務的設定

針對采礦權人、探礦權人的監(jiān)督制度不健全，國家和礦產資源型城市所在的地方管理機關可以在修改、制定有關礦產資源的法律、法規(guī)、規(guī)章中，依據立法權限和程序，設定周全的環(huán)境義務規(guī)范。我國現行的《礦產資源法》和《煤炭法》等對采礦權人、探礦權人的權利義務已作一些規(guī)定，采礦權人、探礦權人一般都是經濟實力雄厚的企業(yè)實體組織，為其設定嚴格的環(huán)境義務可以有效地規(guī)范礦產資源的開發(fā)、利用行為，從而有效地保護礦產資源和生態(tài)環(huán)境。環(huán)境義務是環(huán)保理念與方法的轉變，即從事后救濟到全過程管理的轉變，從“設定權利——侵權——救濟”到“設定義務——執(zhí)行——履行”的轉變。設定環(huán)境義務的方法能更主動有效地減少環(huán)境違法行為的發(fā)生，架構環(huán)境義務是切實可行的環(huán)保方法。環(huán)境義務是保護他人環(huán)境權益和社會環(huán)境公益的手段，具有控制主體行為環(huán)?；男畔r值。環(huán)境義務規(guī)范具有可操作功能，可指明行為環(huán)?；蚨?、維度與程度，為環(huán)境行政主體提供環(huán)境執(zhí)法依據，為環(huán)境損害受害人獲得救濟提供依據，為司法機關提供適法、裁判與執(zhí)行的依據[4]?？梢姡诘V產資源類法律、法規(guī)中為適法主體設定嚴格周密的義務性規(guī)范，可以透過義務性規(guī)范的威懾力和指引作用，充分發(fā)揮對采礦權人、探礦權人的監(jiān)督作用，也明確了相應的環(huán)境行政主體對采礦權人、探礦權人的監(jiān)督內容，便于有效實施監(jiān)督。作為礦產資源型城市，可以經所在地有權機關探索性地制定地方性法規(guī)，針對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的保護、礦產資源的可持續(xù)利用設定義務性規(guī)范，為我國的環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法變革提供實踐案例和方向。

面對資源與環(huán)境的嚴峻形勢，礦產資源型城市加強可持續(xù)發(fā)展立法勢在必行。在加強立法的同時，相關環(huán)境監(jiān)管行政主體要嚴格執(zhí)法，杜絕不作為。相關環(huán)境義務主體要切實履行法律義務和道德義務，一切環(huán)境利益相關者都要擔負起監(jiān)督責任，推動礦產資源型城市科學發(fā)展，既功在當代，又惠及后代，真正實現可持續(xù)發(fā)展。

[1]祝遵宏.資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財政政策研究[J].經濟問題探索，2008（6）：37—38.

[2]劉博，王偉.我國資源型城市的可持續(xù)發(fā)展研究[J].現代商貿工業(yè)，2009（3）：6.

[3]金瑞林，汪勁.20世紀環(huán)境法學研究評述[M].北京：北京大學出版社，2003.

[4]郭永長.論公司環(huán)境義務[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學，2007.