徐進華

（中共漢中市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研室，陜西漢中723000）

推動農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新的動力分析

徐進華

（中共漢中市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研室，陜西漢中723000）

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，地價及土地資源性收益也隨之提高，在土地收益問題上出現(xiàn)了集體與集體、集體與農(nóng)民之間日益尖銳的矛盾沖突。在新的發(fā)展階段，依靠市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營已成為我國農(nóng)村土地制度改革的目標。土地具有資源與資產(chǎn)的雙重內(nèi)涵，不可能脫離產(chǎn)權(quán)而獨立存在。有效界定產(chǎn)權(quán)，加速土地流轉(zhuǎn)，就成為促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的最佳途徑和強大動力。

農(nóng)民增收；土地產(chǎn)權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；土地適度規(guī)模經(jīng)營

一、農(nóng)民的矛盾心態(tài)和對土地的二重選擇

改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制作為一種制度創(chuàng)新，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性，解決了中國十幾億人的吃飯問題，結(jié)束了我國近三十年農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢的狀況。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長與發(fā)展不僅對改變農(nóng)村的面貌起到了強有力的推動作用，也為我國經(jīng)濟體制改革起到了根本性促進作用。但是，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立健全的同時，又形成了另一問題，即由于土地經(jīng)營的分散化和規(guī)模效益低效化，農(nóng)民的實際收入水平與整個社會改革、發(fā)展的速度、質(zhì)量存在較大差距，無法從根本上激發(fā)農(nóng)民對土地的投資熱情。土地的低產(chǎn)出以及不穩(wěn)定狀態(tài)，使農(nóng)民產(chǎn)生出一種觀念，即土地對于他們來說，產(chǎn)出價值在逐漸削弱。在這樣的觀念支配下農(nóng)民不得不撂荒土地而另謀他途，但又不能徹底放棄土地。他們這種矛盾心態(tài)和對土地的二重選擇，不僅不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展，而且也不利于農(nóng)民社會心理、行為模式的轉(zhuǎn)變。

二、經(jīng)營體制創(chuàng)新的動力及現(xiàn)實基礎(chǔ)

農(nóng)村經(jīng)營體制改革在一定程度上可以說是政府的適當(dāng)放權(quán)，以放權(quán)為核心的改革模式在一定條件下會產(chǎn)生權(quán)利放不下去的結(jié)果。從1996年之后農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展以及農(nóng)民收入變化的狀況看，迫切要求中央調(diào)整農(nóng)村政策，這時的最大問題在于，農(nóng)村的稅費改革、金融體制改革、保險等改革措施與雙層經(jīng)營體制不配套，難以形成有力的支撐，很難使經(jīng)營體制創(chuàng)新向多元、多層次和市場化邁進，農(nóng)民種田的積極性和創(chuàng)新動力不足，因而給農(nóng)民收入和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。1997—2003年中，農(nóng)民人均收入年增長4%，低于城鎮(zhèn)居民收入增長的7-8%的水平，致使城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大。1998年后糧食產(chǎn)量持續(xù)減少，并開始產(chǎn)生對糧食市場的壓力。從各方面情況看，要滿足國內(nèi)市場的基本需求與平衡，國家必須付出更大的努力。從城鄉(xiāng)關(guān)系看，土地、勞動和資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)的流動情況也主要以中心城市和發(fā)達地區(qū)為核心,在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，農(nóng)村耕地流失嚴重，失地農(nóng)民增加，征用土地標準不合理。調(diào)查顯示，作為永久喪失土地的補償,一般只給予被征地農(nóng)民2萬—3萬元補償費，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)3萬—5萬元，國家重點工程等征地更低，一般每畝只有幾千元。征用補償一般只夠維持6-7年的基本生活，如果在落后地區(qū)或者公益性占地、補償一般只能夠維持3-5年的基本生活，有些地方官商勾結(jié)，農(nóng)民缺少知情權(quán)，導(dǎo)致惡意占有，致使社會矛盾增加。農(nóng)民失地——農(nóng)民工進城打工——土地撂荒——糧食減產(chǎn)——農(nóng)民收入水平下降是這一時期農(nóng)村經(jīng)濟的真實寫照。如何改變這種現(xiàn)狀，有效提高土地的產(chǎn)出率和農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性，中央從2004年起開始對農(nóng)村進行一系列制度改革，減少農(nóng)業(yè)稅，實行“多予、少取、放活”的經(jīng)濟政策，通過“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”具體措施縮小城鄉(xiāng)、工農(nóng)的差距。與此同時，中央對農(nóng)村實行醫(yī)療和保險制度的改革，促使農(nóng)民增加對農(nóng)業(yè)投入的信心，這在一定程度上穩(wěn)住了糧食生產(chǎn)滑坡的局面。2008年《決定》進一步指出，必須穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，不斷深化改革，激發(fā)億萬農(nóng)民的創(chuàng)造熱情和活力。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制因土地按均田制分包造成了耕地的分割與分散，形成其固有的矛盾，矛盾呈現(xiàn)出兩大特征：一是大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，但又不肯放棄在農(nóng)村的土地承包權(quán)，于是粗耕、棄耕、租耕地現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)民迫切需要更新土地管理制度，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，加速推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程；二是隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，地價及土地資源性收益也隨之提高，加速了農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的追求，在土地收益問題上出現(xiàn)了集體與集體、集體與農(nóng)民之間日益尖銳的矛盾沖突，成為社會不安定因素。在新的發(fā)展階段，依靠市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營已成為我國農(nóng)村土地制度改革的目標。

土地具有資源與資產(chǎn)的雙重內(nèi)涵，不可能脫離產(chǎn)權(quán)而獨立存在，然而中國農(nóng)村現(xiàn)行地土制度最主要的缺陷是產(chǎn)權(quán)不明確，雖然在土地問題上創(chuàng)造性的將土地所有權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分開，但這種雙層經(jīng)營的模式在具體實施中依然存在模糊不清的問題，這就使土地經(jīng)營缺少活力和動力，因而，有效界定產(chǎn)權(quán)，加速土地流轉(zhuǎn)，就成為促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的最佳途徑和最強大的動力。

現(xiàn)實條件下加速土地流轉(zhuǎn)有沒有可能性，如何流轉(zhuǎn)呢？答案是肯定的。首先，在我國人均耕地為1.41畝、戶均耕地不超過10畝的情況下，過小的經(jīng)營規(guī)模存在以下弊端，不利于農(nóng)民收入增長：（1）農(nóng)民投資能力不足。過小的經(jīng)營規(guī)模使得農(nóng)民的經(jīng)營總收入扣除來年的生產(chǎn)費用和家庭生活費用后，余量很少，投資能力不足，農(nóng)民很難改良農(nóng)田、改進生產(chǎn)技術(shù)，生產(chǎn)率很難提高，收入自然也難提高。（2）勞動力就業(yè)不充分。如此小的經(jīng)營規(guī)模即便采用牛耕的技術(shù)也使農(nóng)民在許多時間內(nèi)閑置勞動力。浙江農(nóng)村觀察點報告顯示在其關(guān)注的10個縣10個村組1981-1999年中，農(nóng)地為農(nóng)民提供的就業(yè)機會在80年代平均20%多，到90%年代末期下降為10%左右，即使規(guī)模超過10畝，為農(nóng)戶提供的就業(yè)機會也只有27%。顯然，若沒有其他就業(yè)門路，農(nóng)村勞動力資源的浪費十分嚴重。（3）農(nóng)民的組織化程度低，適應(yīng)市場的能力差。分散的小規(guī)格經(jīng)營的農(nóng)民不能左右市場價格向有利自己的方向運動，在市場競爭中，農(nóng)民處于不利地位，分散的小農(nóng)戶對價格信號反應(yīng)不靈敏，只能是價格的被動接受者，討價還價的自我保護能力差，在經(jīng)營上往往隨大流，市場上的農(nóng)產(chǎn)品容易出現(xiàn)低水平過剩，農(nóng)產(chǎn)品的價值很難實現(xiàn)。（4）農(nóng)民非農(nóng)收入源頭受阻。我國農(nóng)村存在大量的相對于農(nóng)業(yè)部門所需勞動力來說的剩余勞動力。這些剩余勞動力的非農(nóng)就業(yè)門路主要有：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)，外出打工，在當(dāng)?shù)貜氖鹿ど探?jīng)營。但這幾個農(nóng)民收入的源頭都沒有障礙：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力低下。90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的整體效益下降。2000年以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場競爭中更加處于被動地位，因其技術(shù)水平和相對小的規(guī)模，對勞動力吸納能力急劇下降；農(nóng)民工在城市就業(yè)受阻。在2005年之前的城市用工中，戶籍歧視、同工不同酬的狀況普遍存在，2005年之后雖然出臺了相應(yīng)對農(nóng)民工進城務(wù)工的法律政策，但在具體落實中依然存在很大困難。

其次，從中國農(nóng)村的實際與政府支持力度看：從2004年出臺的大量有關(guān)農(nóng)村工作的法律、法規(guī)和政策是在新的歷史階段增加農(nóng)民收入、解決城鄉(xiāng)收入差距、破解“三農(nóng)”問題的歷史創(chuàng)舉。反哺農(nóng)業(yè)舉措主要體現(xiàn)在：（1）財政、金融、改革對農(nóng)業(yè)的支持；（2）實行征地制度改革，保護失地農(nóng)民的利益；（3）改善農(nóng)民工勞動條件，逐步創(chuàng)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場；（4）推動農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平；（5）建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度；（6）放松對農(nóng)村金融的管制，加快建立普惠型農(nóng)村金融體系；（7）加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一公共服務(wù)制度；（8）更新農(nóng)村治理理念，轉(zhuǎn)換社會治理方式。這些政策的相繼出臺不但從客觀上起到了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的作用，而且為農(nóng)村經(jīng)營體制改革與創(chuàng)新奠定了良好的基礎(chǔ)。

再次，從農(nóng)民的切身利益和現(xiàn)存農(nóng)村勞動力的狀況分析。目前，農(nóng)村中受過10年制（含十年制）以上教育，年齡在20歲至50歲之間，專門從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民，在欠發(fā)達地區(qū)占不到勞動力總數(shù)的5%，在20-30歲之間的勞動力更少，而大量存在的是婦女、兒童和老人。那么，農(nóng)村中有較高素質(zhì)和文化的青壯年勞動力都到哪里去了呢？年齡在20-25之間尚未婚配的青年，約70%以上在外地打工，剩余的則就地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或服務(wù)業(yè)，據(jù)筆者對陜西省漢中市的漢臺、南鄭、勉縣和寧強等地鄉(xiāng)村的考察，這些外出打工的青年多為80后、90后初高中畢業(yè)的青壯年。隨著城市經(jīng)濟發(fā)展的加快，農(nóng)村中的新生代會更向往城市生活，他們將不會再像父輩那樣面朝黃土背朝天，晴天一身汗，雨天一身泥，拼命奮斗在農(nóng)田上，而會奔向城市，即使是沒有走向城市的青年，他們對土地的熱情如果按現(xiàn)在這種經(jīng)營體制進行下去的話，也肯定沒有其父輩們高。因而，農(nóng)業(yè)后繼乏人，閑置土地、糧食安全問題將隨之而來。

三、推動農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新的思路

解決這些問題，筆者認為要根據(jù)各地的實際，深化農(nóng)村改革，加大、加速雙層經(jīng)營體制創(chuàng)新的步伐，盡快解決土地租賃和承包問題，加快土地流轉(zhuǎn)速度，使勞動、土地、資本等生產(chǎn)要素緊密結(jié)合，增加土地資源的最大產(chǎn)出效益。

第一，對過去土地承包的辦法，在尊重農(nóng)民意愿，不改變土地用途的前提條件下，將現(xiàn)有承包戶的土地按人均0.5畝標準無償劃撥給農(nóng)民，個別地區(qū)土地多的可適當(dāng)放寬，其余承包部分不變，無償劃撥給農(nóng)民的0.5畝土地，農(nóng)民擁有所有權(quán)和使用權(quán)，期限30-50年，如果承包人家庭中有成員去世，那么，該所有權(quán)失效，使用權(quán)亦立即上交集體，留著按計劃生育出生后的村民使用，或上交國家。集體或他人不得占用，違者可按占有個人財產(chǎn)或侵吞國家財產(chǎn)定罪；改變土地用途的也可按上述原則定罪。為什么要給承包戶每人0.5畝土地所有權(quán)，這里首先保證的是承包農(nóng)戶每人有0.5畝田，他們就可以保住其對糧食的最低生活需求。其次對于那些已經(jīng)融入城市，對土地失去熱情，不需要土地就可謀生的人來說，他們可將其賣出去，既可以盤活土地資源，又可使這部分人獲得一定的經(jīng)濟收入。同時，在農(nóng)村土地交易過程中，為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，保證糧食安全，國家在制定新的土地政策中，必須強行推出承包戶人均糧食生產(chǎn)量制度——即按畝均生產(chǎn)糧食的數(shù)量，把種植糧食的數(shù)量和承包土地的面積掛起鉤來。種植面積和數(shù)量由誰來認定呢？這個問題可以根據(jù)各地情況確定產(chǎn)量，并由承包人所在村民委員會進行評估，評估合格的發(fā)給糧食生產(chǎn)安全證，不合格或種植面積與規(guī)定面積不符的，由村民委員會對其實行批評教育，并責(zé)令來年保證種植面積和產(chǎn)量。三年不合格者可取消其人均0.5畝土地所有權(quán)，保留其承包權(quán)。另外，對城市流入農(nóng)村經(jīng)營土地的承包人或購買土地使用權(quán)的人也可使用上述辦法。通過上述辦法，既減去了承包人的負擔(dān)，又可從真正意義上加速土地流轉(zhuǎn)速度，使那些種糧大戶和有資本積累的人到農(nóng)村去發(fā)展農(nóng)業(yè)，做到人盡其才、田盡其用，國家還可以從土地買賣中獲得土地出讓的稅費，一舉多得。

第二，由于使用上述辦法，土地的集約化規(guī)模經(jīng)營速度會加快，最適宜生存環(huán)境的土地利用率將會大大提高，人口的自然流動勢必加速，因而，在土地創(chuàng)新的同時，戶籍管理制度改革也需要緊緊跟上，以利人口流動，同時這個制度也將使那些老少邊窮地區(qū)的人口放棄惡劣的生存環(huán)境，形成自然流動趨勢，因此，加速城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐是擺在政府面前的當(dāng)務(wù)之急。

第三，人口從環(huán)境較差地區(qū)流向較易生存的地區(qū)，一方面可以大大緩解流出地人口對自然環(huán)境的壓力和破壞，從宏觀上對解決荒漠化、沙漠化、水土流失起到良好的作用，但對流入地來說則會因人口的增加，導(dǎo)致環(huán)境的變化，因而，在新農(nóng)村建設(shè)中要做好安排，以保證既促進經(jīng)濟發(fā)展，又有良好的社會環(huán)境。另外，醫(yī)療、教育和社會保障也是我們必須要高度重視的問題，需配套安排。

第四，建立健全土地交易市場和管理機構(gòu)，土地買賣要堅持自愿、有償、公開、公平、公正的交易原則，任何個人不得強買強賣。土地交易過程雙方自愿，協(xié)商簽訂的土地交易合同，包括雙方當(dāng)事人出具的證件真實、合法，一經(jīng)簽字，立即生效，任何組織和個人不得干預(yù)，以保證土地交易的順利進行。

綜上所述，經(jīng)營體制創(chuàng)新，目的是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，推進我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在這個前提下，必須要堅持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，堅持社會主義市場經(jīng)濟方向，堅持保障農(nóng)民的基本權(quán)和物質(zhì)利益。同時，在改革創(chuàng)新中要堅持劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制，確保基本農(nóng)田總量不少、用途不變、質(zhì)量提高的方針，使“雙層”經(jīng)營體制更加完善，更加有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

[1]劉國洪.推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑[J].理論動態(tài)，2010，（1）.

[2]常修澤.中國分配制度改革的三次提升[J].理論動態(tài)，2010，（4）.

[3]盧現(xiàn)祥.構(gòu)建馬克思主義的制度分析體系[J].理論動態(tài)，2009，（1）.

[4]蔡繼明.從體制改革到制度創(chuàng)新的啟示與思考[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2008，（9）.

[5]韓俊.中國農(nóng)村改革30年回顧與展望（上，下）[J].理論動態(tài)，2008，（36）.

[責(zé)任編緝：孫巍]

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1002-7408（2010）07-0058-03

徐進華（1960-），男，陜西南鄭人，中共漢中市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研室副教授，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟。