閆娟

（上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海200093)

我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的新趨向與新要求

閆娟

（上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海200093)

近年來，我國政界與學(xué)界圍繞政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行了多方面的探索與研究。對(duì)我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的新趨向與新要求可著重從以下幾方面作一簡單歸納總結(jié)與展望：其一，基于科學(xué)發(fā)展觀的要求，充分體現(xiàn)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)性和全面性；其二，樹立“公眾為本”的績效評(píng)估觀，強(qiáng)化政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建中的公眾參與：其三，注重“四大結(jié)合”，不斷改進(jìn)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的方法與技術(shù)。

科學(xué)發(fā)展觀；政府績效評(píng)估；指標(biāo)體系構(gòu)建；新趨向；新要求

當(dāng)今，隨著全球化與信息化的深入發(fā)展，國家間、地區(qū)間的競爭日益激烈，同時(shí)伴隨著我國政治體制與行政體制改革實(shí)踐的不斷推進(jìn)，尤其是新公共管理理論在我國的傳播與應(yīng)用，國內(nèi)政界與學(xué)界開始關(guān)注政府績效的改善與評(píng)估并積極借鑒西方發(fā)達(dá)國家的一些成功經(jīng)驗(yàn)，開展我國政府績效評(píng)估的理論研究和實(shí)踐活動(dòng)，努力建設(shè)績效型政府。而政府績效評(píng)估的核心問題和關(guān)鍵前提就是政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建，其構(gòu)建的科學(xué)與否直接關(guān)系到評(píng)估的有效性、準(zhǔn)確性和評(píng)估本身的價(jià)值取向，對(duì)政府工作也具有強(qiáng)烈的行為引導(dǎo)功能。[1]近年來，國內(nèi)圍繞政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行了多方面的探索與研究，主要集中于兩方面：一是構(gòu)建的方法和技術(shù)；二是構(gòu)建的內(nèi)容。這些探索與研究既反映了指標(biāo)體系構(gòu)建者不同的視角和價(jià)值取向，也體現(xiàn)了諸多共性，表明我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系正逐步走向科學(xué)化、系統(tǒng)化、全面化和具體化。通過對(duì)當(dāng)前國內(nèi)外關(guān)于政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建實(shí)踐活動(dòng)和文獻(xiàn)資料的回顧與分析，本文嘗試對(duì)我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的新趨向與新要求作一簡單歸納總結(jié)與展望。

一、基于科學(xué)發(fā)展觀的要求，充分體現(xiàn)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)性和全面性

改革開放以來，隨著我國把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，“以經(jīng)濟(jì)為中心，甚至是‘唯G D P是尊’”、“重顯性指標(biāo)、短期指標(biāo)，輕潛性指標(biāo)、長遠(yuǎn)指標(biāo)”的傳統(tǒng)發(fā)展觀視域下的政府績效評(píng)估理念與評(píng)估模式曾長期居于我國政府績效評(píng)估領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，也從根本上決定了我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的價(jià)值導(dǎo)向。如今，我們的經(jīng)濟(jì)是上去了，但同時(shí)也為此付出了沉重的代價(jià)，政府工作中“片面追求經(jīng)濟(jì)高增長”、“急功近利，盲目投資，甚至是大搞華而不實(shí)、勞民傷財(cái)?shù)摹蜗蠊こ獭汀児こ獭薄?、“忽視社?huì)管理和公共服務(wù)”、忽視環(huán)境保護(hù)”、“忽視社會(huì)公平”、“忽視人民生活”等問題日益嚴(yán)重，由此導(dǎo)致人與自然的矛盾、人與人的矛盾、人與社會(huì)的矛盾不斷加劇，同時(shí)也對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變和能力的提升帶來了負(fù)面影響。而這些問題和矛盾，追根尋源無非是發(fā)展觀和政績觀出了問題，是政府績效評(píng)估指標(biāo)體系這個(gè)“風(fēng)向標(biāo)”出了問題。因此，要想從根本上解決這些問題和矛盾，就必須徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展觀視域下那種錯(cuò)誤的發(fā)展觀和政績觀，尤其是要在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下，重構(gòu)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系，以引導(dǎo)各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀。

對(duì)此，黨中央也及時(shí)提出了科學(xué)發(fā)展觀即“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，尤其提出要“建設(shè)生態(tài)文明”、要“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”等，對(duì)生態(tài)環(huán)境及民生等的重視上升到了一個(gè)新的戰(zhàn)略高度，這為重構(gòu)我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系提供了機(jī)遇，也提出了要求。一方面，科學(xué)發(fā)展觀要求各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立新的正確的政績觀，要求政府工作要經(jīng)得起實(shí)踐、群眾和歷史的檢驗(yàn)，這為當(dāng)前政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了科學(xué)的依據(jù)和明確的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，也對(duì)政府工作起到積極的導(dǎo)向或推動(dòng)作用；另一方面，如何將科學(xué)發(fā)展觀的原則要求變成具有實(shí)際可操作性的科學(xué)、系統(tǒng)、全面和具體的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系，強(qiáng)化各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部基于科學(xué)發(fā)展觀視域的績效意識(shí)，將科學(xué)發(fā)展觀真正落到實(shí)處以引導(dǎo)政府管理和創(chuàng)新，也是當(dāng)前亟待研究和解決的一個(gè)問題。

近年來，我國諸多專家學(xué)者也圍繞如何構(gòu)建新形勢(shì)下基于科學(xué)發(fā)展觀要求的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行了積極而努力的探索，取得了顯著成果。雖然視角不同，表述各異，所包含的具體范圍也有所差別，但基本都涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主、社會(huì)穩(wěn)定、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、人民生活等方面，充分體現(xiàn)了由單一的經(jīng)濟(jì)績效評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥茖W(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的全面的多元綜合指標(biāo)評(píng)估的趨向和要求[3]，也體現(xiàn)了對(duì)潛性指標(biāo)和長遠(yuǎn)指標(biāo)的重視。與此同時(shí)，我國各級(jí)政府也按照黨中央的指示并根據(jù)自身實(shí)際情況積極探索，并不斷開拓創(chuàng)新，紛紛出臺(tái)體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系，尤其是把環(huán)保、民生等納入干部考核指標(biāo)體系且放在了更加突出的位置，從偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)考核向注重經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等全面考核轉(zhuǎn)變，以引導(dǎo)各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀。無疑，這將對(duì)更加全面、客觀、科學(xué)地衡量政府工作、考核干部具有舉足輕重的關(guān)鍵作用，并將會(huì)不斷激發(fā)各級(jí)干部貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的積極性和主動(dòng)性。

二、樹立“公眾為本”的績效評(píng)估觀，強(qiáng)化政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建中的公眾參與

過去相當(dāng)長一段時(shí)期，我國有些政府部門和公共管理者在履行公共管理與服務(wù)職能時(shí)，其價(jià)值取向不是“民本位”，而是“官本位”和“政府本位”，由此致使實(shí)際工作中的官僚主義、形式主義日益嚴(yán)重，“形象工程”、“政績工程”屢禁不絕且愈演愈烈，背離了執(zhí)政為民理念，阻礙了政府績效提升。而且，我國傳統(tǒng)的政府績效評(píng)估基本上采用內(nèi)部評(píng)估模式，即上級(jí)政府評(píng)估下級(jí)政府，或政府部門間相互評(píng)估”。這種評(píng)估容易導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果失真，遮丑護(hù)短，缺乏公允性，這也是政府“內(nèi)部性”的具體體現(xiàn)。

近年來，伴隨著以公共服務(wù)為價(jià)值取向的政府管理職能變革逐步演進(jìn)成為不可逆轉(zhuǎn)的世界潮流，新公共管理理論所主張的“服務(wù)及顧客導(dǎo)向”理念及新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的民主、責(zé)任和服務(wù)”理念，逐漸滲透于我國公共管理活動(dòng)之中，成為構(gòu)建“服務(wù)型政府”的核心指導(dǎo)思想，也為我們提供了一個(gè)認(rèn)識(shí)政府績效評(píng)估的新視角，對(duì)我國政府績效評(píng)估的理論研究和實(shí)踐操作有著重要的啟發(fā)和借鑒意義。政府部門不僅要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，更重要的是要對(duì)公眾負(fù)責(zé)，形成上級(jí)自上而下的監(jiān)督和公眾自下而上的監(jiān)督相結(jié)合的績效推動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化政府部門的服務(wù)意識(shí)，且將公民滿意度作為衡量政府工作的最終標(biāo)準(zhǔn)。盡管大部分公眾確實(shí)不具備政府績效評(píng)估的專業(yè)知識(shí)，但作為政府行政行為的具體感受者，對(duì)政府工作績效最有發(fā)言權(quán)；而且，公眾對(duì)政府工作過程和結(jié)果的評(píng)估并使之透明化和公開化，有助于增強(qiáng)政府與公眾的良好溝通，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府工作中的問題，從而促進(jìn)政府有針對(duì)性地改進(jìn)工作、提高績效，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任度；同時(shí)，這也有利于密切政府與群眾的血肉關(guān)系，也有利于提高廣大民眾的參政水平，從這個(gè)意義上說，它既是加快政治文明建設(shè)的一個(gè)重要標(biāo)志，也是和諧社會(huì)建設(shè)的一種重要途徑。因而，新時(shí)期，我們要確立以公眾為本的績效觀念，強(qiáng)化政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建中的公眾參與，增強(qiáng)公眾評(píng)估主體地位，這也是科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)和要求。[2]

當(dāng)前，隨著我國政府改革進(jìn)程的深入特別是建設(shè)“服務(wù)型政府”及政府績效評(píng)估的積極推進(jìn)，我國各級(jí)地方政府也開始積極借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府績效評(píng)估的理論研究成果和成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，注重公眾對(duì)政府的評(píng)估(主要包括社會(huì)公眾和獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估)，探尋政府績效外部評(píng)估模式。如今，公眾對(duì)于評(píng)議政府已不陌生，對(duì)政府的工作能力及工作作風(fēng)等進(jìn)行評(píng)議已成為公眾的一項(xiàng)權(quán)利，公眾滿意度指標(biāo)已成為政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的重要組成部分。一些地方政府在構(gòu)建政府績效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，也比較尊重民意，特別是對(duì)一些公眾十分關(guān)心的公共服務(wù)、民生等方面逐漸強(qiáng)化公眾參與評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)過程。中組部曾下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》也明確提出，干部考核要引入民意調(diào)查。十七大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大干部工作民主，增強(qiáng)民主推薦、民主測(cè)評(píng)的科學(xué)性和真實(shí)性。

然而，從目前的現(xiàn)實(shí)狀況來看，我國政府績效評(píng)估尤其是其指標(biāo)體系構(gòu)建中的公眾參與雖有所加強(qiáng)但仍顯不足，公眾參與機(jī)制尚處于初創(chuàng)期或不成熟期，且存在諸多障礙與問題，如：相當(dāng)多的政府部門和公共管理者在某種程度上還存在著“官本位”和“政府本位”的思想觀念，推行公眾參與的積極性和誠信度不夠；公眾參與機(jī)制設(shè)計(jì)上缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，加之可操作性的配套措施不強(qiáng)，使一些參與制度大多只是停留在空泛的原則上而難以被具體實(shí)施；第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的“自立性不強(qiáng)、自治程度較低”使其沒有能很好地發(fā)揮其作為重要社會(huì)參與主體的作用，同時(shí)也使社會(huì)公眾的參與失去了重要的組織依托和實(shí)現(xiàn)途徑；社會(huì)公眾參與政治生活及政府管理的積極性不高，或可說是缺乏參與意識(shí)甚至政治冷漠，且參與能力也不強(qiáng)，對(duì)整個(gè)公眾參與機(jī)制的信任度也很低，這已成為中國政治民主化進(jìn)程中的一個(gè)嚴(yán)重障礙，也是政府績效評(píng)估順利有效推行的重要阻礙因素。[3]

總之，樹立“公眾為本”的績效評(píng)估觀，強(qiáng)化政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建中的公眾參與，已是我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的一個(gè)新趨向與新要求。這就要求政府要極力培育和擴(kuò)大公眾權(quán)力，調(diào)動(dòng)公眾的參與積極性，增強(qiáng)公眾的參與能力；而且，關(guān)鍵要看如何細(xì)化與落實(shí)，尤其是要通過精心的制度設(shè)計(jì)與安排切實(shí)落實(shí)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這將是一個(gè)長期探索的過程。

三、注重“四大結(jié)合”，不斷改進(jìn)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的方法與技術(shù)

1．定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。一個(gè)科學(xué)、完整的績效評(píng)估指標(biāo)體系，應(yīng)該是定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合。一方面，政府部門在進(jìn)行公共管理、提供公共服務(wù)時(shí)，管理目標(biāo)相對(duì)復(fù)雜，公共產(chǎn)品具有產(chǎn)品形態(tài)特殊、價(jià)格缺失和要素獨(dú)特的特點(diǎn)，使得相當(dāng)一部分管理與服務(wù)績效難以簡單計(jì)量，只能用定性的方式加以確定與描述。另一方面，為了提高政府管理過程的科學(xué)化和規(guī)范化水平、實(shí)現(xiàn)績效標(biāo)準(zhǔn)的剛性化，政府績效目標(biāo)的設(shè)定與指標(biāo)體系的構(gòu)建也要強(qiáng)調(diào)定量化的重要性。但同時(shí)，我們也要看到且必須提及的一點(diǎn)是，近年來政府績效評(píng)估中產(chǎn)生了“過于強(qiáng)調(diào)量化”、“單純追求量化”及“為了量化而量化”的偏差，引發(fā)了政府行為的錯(cuò)誤導(dǎo)向，甚至出現(xiàn)了屢禁不止的“政績工程”、“形象工程”、“數(shù)字工程”等現(xiàn)象，不僅使政府績效評(píng)估流于形式，還勞民傷財(cái)，使政府失信于民，嚴(yán)重影響了政民關(guān)系。因而，為了科學(xué)、完整地反映政府績效，定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的結(jié)合是非常必要和重要的，且關(guān)鍵是要找到和落實(shí)定性指標(biāo)和定量指標(biāo)各自適合的考核點(diǎn)，以保證其可操作性。

2.過程指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合。進(jìn)入到信息化社會(huì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代以后，政府面臨著復(fù)雜多變的環(huán)境，關(guān)注過程、鐵板一塊”的規(guī)范化管理日益成為瓶頸。于是，近年來西方國家政府績效評(píng)估紛紛引入“績效契約”的形式，甚至提出放松管制”、“彈性管理”，績效評(píng)估更加側(cè)重于“結(jié)果導(dǎo)向”。在西方國家“結(jié)果導(dǎo)向”理念的支撐下，針對(duì)我國政府部門長期以來重辦事過程、輕辦事效果的現(xiàn)象，我國當(dāng)今的政府績效評(píng)估實(shí)踐也強(qiáng)調(diào)重視實(shí)際業(yè)績和工作效果。當(dāng)然，理論上講，這種“結(jié)果導(dǎo)向”的績效評(píng)估對(duì)于提高政府工作績效、促進(jìn)績效預(yù)算起到改進(jìn)公共資源配置效率的作用以及避免政府因過于關(guān)注過程與投入而產(chǎn)生的勞民擾民現(xiàn)象，無疑具有積極的意義。但就我國目前的政府績效評(píng)估實(shí)踐看，某些地方政府績效評(píng)估對(duì)“結(jié)果導(dǎo)向”的理解和運(yùn)用也出現(xiàn)了“過于重視結(jié)果”甚或“只考核結(jié)果而不考核過程”的偏差，致使一些地方政府“為達(dá)目的不擇手段”，甚至為取得所謂“政績”而違法行政，損害行政相對(duì)人的利益、損害公共利益。

因而，為了校正這種偏差，在設(shè)計(jì)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，在強(qiáng)調(diào)政府實(shí)際業(yè)績和工作效果的同時(shí)，還要重視政府的工作內(nèi)容、工作流程、工作方式、工作作風(fēng)及其改進(jìn)狀況等，即綜合運(yùn)用過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)。其一，績效評(píng)估本身是重視結(jié)果的，但是工作過程的質(zhì)量直接影響到工作結(jié)果的質(zhì)量，政府績效的提高必須通過工作的改進(jìn)來保障，且從某種意義上講，績效評(píng)估的根本目的也就是為了促進(jìn)政府工作的改進(jìn)，因而政府績效評(píng)估往往是既評(píng)績效結(jié)果也評(píng)工作改進(jìn)的過程，像歐盟的政府績效評(píng)估通用框架就是一個(gè)很好的范例(該通用評(píng)估框架包含政府工作改進(jìn)和績效結(jié)果兩部分)。其二，政府部門的很多工作處于整個(gè)工作鏈的中間狀態(tài)，不具有終端產(chǎn)品的意義，這也決定了政府績效要以結(jié)果為導(dǎo)向，同時(shí)也需要用過程來反映。其三，與西方國家在政府組織職能、工作流程以及崗位職責(zé)等方面的規(guī)定較為健全和完善相比，我國政府管理的規(guī)范化程度還不夠高，這就要求我國政府績效評(píng)估要體現(xiàn)既重結(jié)果、又重過程的原則，且要通過績效評(píng)估來促使我國政府組織職能和崗位職責(zé)的清晰界定及業(yè)務(wù)流程的再造和規(guī)范?？傊?，注重結(jié)果并不是不關(guān)注過程和規(guī)則，而是要在基本的規(guī)制下，充分調(diào)動(dòng)組織和員工在績效創(chuàng)造過程中的積極性和創(chuàng)造性。[4]

3．共性與個(gè)性相結(jié)合。長期以來，我國政府績效評(píng)估活動(dòng)基本上處于一種各地、各部門的自發(fā)狀態(tài)，實(shí)踐中存在一定盲目性，缺乏相應(yīng)的法律保障，也沒有形成統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的政府績效評(píng)估制度和規(guī)范，至于指標(biāo)體系的統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化，更是無從談起。而且，指標(biāo)體系方面的術(shù)語使用也顯得較為混亂，沒有對(duì)相關(guān)概念術(shù)語的統(tǒng)一界定。這勢(shì)必會(huì)影響到評(píng)估的科學(xué)性和可比性，不利于進(jìn)行部門或地區(qū)間的比較評(píng)估，不利于政府績效評(píng)估激勵(lì)機(jī)制和長效機(jī)制的建立。于是，近年來，又有些專家學(xué)者傾向于從政府職能定位或作業(yè)出發(fā)，試圖構(gòu)建一套系統(tǒng)、全面且具普適性的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系。當(dāng)然，這種努力的出發(fā)點(diǎn)是好的，其探索也具有一定的積極意義，但我們也要看到，不同地方、不同部門所面臨的具體環(huán)境會(huì)不同，也會(huì)具有不同的政府績效基礎(chǔ)、不同的職能重點(diǎn)、不同的工作過程與方法、不同的發(fā)展特色等，而這顯然會(huì)使得一套“通用”的指標(biāo)體系缺乏實(shí)際可操作性和科學(xué)性，也不能體現(xiàn)評(píng)估的公平性。

那么，這是否意味著公平性和可比性本身就是一對(duì)無法兩全的矛盾體呢?當(dāng)然，答案是否定的。但由此我們也可見，既要體現(xiàn)評(píng)估的公平性，又要體現(xiàn)評(píng)估的可比性，已成為當(dāng)今我國政府績效評(píng)估中一個(gè)難以解決的復(fù)雜問題，同時(shí)也是一個(gè)必須解決的迫切而重要的問題。如今，諸多專家學(xué)者也都對(duì)此進(jìn)行努力探索，試圖通過綜合運(yùn)用共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)及對(duì)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計(jì)與調(diào)整來尋求一個(gè)“兩全其美”的設(shè)計(jì)方案，體現(xiàn)評(píng)估的公平性與可比性。[4]不過，究竟如何實(shí)現(xiàn)共性與個(gè)性的有機(jī)結(jié)合，還有待繼續(xù)研究與探索。

4.自上而下與自下而上相結(jié)合。作為單一制國家，我國在構(gòu)建政府績效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，無疑要首先考慮國家的發(fā)展規(guī)劃及中央政府對(duì)地方政府的施政要求；但另一方面，我國地域廣闊，且各地情況各異，又決定了我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建同時(shí)也要依據(jù)各地的具體實(shí)際而區(qū)別對(duì)待、因地制宜，且同時(shí)要體現(xiàn)“公眾本位”的價(jià)值理念。正因如此，我國需要建立與完善自上而下與自下而上相結(jié)合的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系生成機(jī)制。

但長期以來，在高度集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)下，我國形成了自上而下壓力型績效傳輸體制，即上級(jí)政府?dāng)M定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理目標(biāo)，并自上而下將目標(biāo)進(jìn)行層層分解，同時(shí)生成相應(yīng)的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系，再根據(jù)完成情況對(duì)下級(jí)政府實(shí)施獎(jiǎng)懲。事實(shí)證明，這種自上而下的指標(biāo)構(gòu)建方式導(dǎo)致了政府績效評(píng)估中的價(jià)值嚴(yán)重扭曲，評(píng)估指標(biāo)與其代表的公共利益之間也產(chǎn)生了一種人為的“誤差”。比如，一方面，“公眾本位”被“政府本位”所取代，公共利益導(dǎo)向發(fā)生偏差且易于被模糊，公眾滿意度也未能凸現(xiàn)；另一方面，地方政府陷于一種疲于奔命應(yīng)付“上級(jí)評(píng)估”的境地且絲毫不敢怠慢，致使政府行為短期化，好大喜功，追求“片面政績”、“數(shù)字政績”甚或“虛假政績”，這顯然違背了現(xiàn)代績效型政府所應(yīng)遵循的辦實(shí)事、務(wù)實(shí)效、求實(shí)績的正確政績觀，也必然會(huì)扼制地方的資源稟賦、壓制地方創(chuàng)新的積極性，從而嚴(yán)重阻礙地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，所取得的“政績”也不可能經(jīng)得起群眾、實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。[2]

因而，當(dāng)前我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建中需要加強(qiáng)的是自下而上這一部分。自下而上的指標(biāo)構(gòu)建方式主要表現(xiàn)在政府的發(fā)展規(guī)劃及績效指標(biāo)要有良好的公眾參與和下級(jí)參與基礎(chǔ)，使其更加體現(xiàn)公眾的意愿和需求、更加貼近實(shí)際、更加符合各地的實(shí)際情況。唯此，才能真正發(fā)揮政府績效評(píng)估的激勵(lì)性與改善性功能。這就要求各級(jí)地方政府的績效評(píng)估指標(biāo)體系在做到與中央的法律和政策相銜接的同時(shí)，還必須與其自身的使命和長期戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合并將其作為績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的前提和價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。至于如何使政府績效評(píng)估指標(biāo)具有良好的公眾參與基礎(chǔ)，已于上述“二、”中論之，在此不再贅述。

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[責(zé)任編輯:王潤秋]

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1002-7408（2010）07-0008-04

閆娟(1979-),女,安徽亳州人，上海理工大學(xué)管理學(xué)院教師，主要研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>