■文/陳玉奉

法律的指導(dǎo)原則是幫助人們正確理解法律、指導(dǎo)法律實(shí)施的準(zhǔn)則。這些準(zhǔn)則雖然不一定在法律條文中載明，但卻貫穿于整個(gè)法律中。任何一部法律法規(guī)的出臺(tái)都有其特定的背景和指導(dǎo)原則，了解這些背景、正確掌握這些指導(dǎo)原則對(duì)于我們理解好、執(zhí)行好法律規(guī)定具有十分重要的意義。

理解《食品安全法》，需要我們認(rèn)真把握兩個(gè)指導(dǎo)原則。一是預(yù)防為主，科學(xué)管理。《食品安全法》堅(jiān)持預(yù)防為主，設(shè)“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估”以及“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”專章。通過建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，做到食品安全問題提前監(jiān)測(cè)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)研判，從而提前預(yù)警、及早處置；通過整合食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等為統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性、統(tǒng)一性和修訂的及時(shí)性。二是鏈條管理，過程控制。食品產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)鏈條，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都不能保障最終的食品是安全的。食品生產(chǎn)加工企業(yè)作為食品鏈條上的一環(huán)，必須往前延伸管理鏈條，控制原輔材料；往后延伸鏈條，確保不安全食品及時(shí)召回和處置。特別是作為食品生產(chǎn)加工企業(yè)原料的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，其組織化程度較低，分散的養(yǎng)殖種植嚴(yán)重制約了質(zhì)量控制措施的有效實(shí)施，對(duì)后續(xù)的食品生產(chǎn)加工埋下了隱患。因此，食品生產(chǎn)企業(yè)的原料控制就顯得尤為關(guān)鍵。從結(jié)果管理轉(zhuǎn)到過程管理，以嚴(yán)格的過程控制保障食品安全，這是食品安全立法的重要變化，也是《食品安全法》設(shè)置系列制度并要求嚴(yán)格執(zhí)行制度的主要原因。只有充分了解了這些原則，我們才能明了《食品安全法》的立法原意，才能準(zhǔn)確理解《食品安全法》的各項(xiàng)規(guī)定，才能正確的貫徹實(shí)施好這部法律。

作為實(shí)施生產(chǎn)許可管理的食品、特種設(shè)備、部分工業(yè)產(chǎn)品，其管理同時(shí)還需要遵循《行政許可法》。這不僅包括必須遵守《行政許可法》規(guī)定的時(shí)限、程序、步驟等，更重要的還要理解和遵循立法原則。比如，根據(jù)《行政許可法》的原則，行政許可是行政成本最高、行政風(fēng)險(xiǎn)最大的一種管理措施，所以也是迫不得已最后采取的管理手段，如果通過事后監(jiān)督能夠解決問題的，就不要去設(shè)定許可。因此，從長期來看，關(guān)于產(chǎn)品的生產(chǎn)許可是要逐步減少而不是增加，加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，著力點(diǎn)還在于強(qiáng)化日常監(jiān)督。再如，根據(jù)《行政許可法》的原則，實(shí)施行政許可必須落實(shí)許可背后一系列制度規(guī)定，決不是發(fā)一個(gè)證件就能解決問題的。因此，產(chǎn)品生產(chǎn)許可證發(fā)放后，必須監(jiān)督企業(yè)落實(shí)包括生產(chǎn)許可條件保持、產(chǎn)品檢驗(yàn)等一系列制度，才能達(dá)到生產(chǎn)許可的目的。同時(shí)《行政許可法》確立的合法原則、便民原則、救濟(jì)原則、信賴保護(hù)原則等，都是我們實(shí)施產(chǎn)品生產(chǎn)許可須臾不可脫離的重要指導(dǎo)原則。因而行政許可的這些原則也是我們貫徹《食品安全法》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》等專業(yè)法律法規(guī)的重要指導(dǎo)原則。

進(jìn)一步講，落實(shí)《行政許可法》、《食品安全法》等法律，也離不開一定的法律基礎(chǔ)理論知識(shí)和理念。比如，公開、公平、公正的理念，程序正當(dāng)?shù)睦砟睿瑥?qiáng)勢(shì)應(yīng)該得到抑制和平衡、弱者應(yīng)該得到關(guān)注和保障的理念。這些理念和原則在幫助我們正確理解專業(yè)法律規(guī)定、指導(dǎo)具體法律制度的實(shí)施方面同樣具有十分重要的意義。

法律理念和原則作為指導(dǎo)法律實(shí)施的指導(dǎo)思想，其作用具體表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是提高人們對(duì)法律制度和規(guī)定重要意義的認(rèn)識(shí)，加深對(duì)具體條款的理解，提高執(zhí)行法律的自覺性和主動(dòng)性。二是指導(dǎo)法律制度的具體落實(shí)，避免法律執(zhí)行過程中的機(jī)械性和片面性。三是在法律沒有明文規(guī)定的情況下，依靠理念和原則可以對(duì)具體法律事件作出基本的價(jià)值判斷。四是在法律條文之間、法律法規(guī)之間存在矛盾或理解不一致時(shí)，依照理念和原則可以進(jìn)行闡釋和界定。