金勇興

在中國(guó)城市化進(jìn)程中,從建制鎮(zhèn)走向建制市,在實(shí)踐上僅處于初始階段,在理論上尚處于初探階段,因而迫切需要理論指導(dǎo)和理性推進(jìn)。

2010年2月,溫州市委書(shū)記邵占維在溫州市強(qiáng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記座談會(huì)上提出,要“著力解決強(qiáng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小功能弱的突出問(wèn)題,努力把5個(gè)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級(jí)市”。此舉作為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中首次出現(xiàn)的新提法,引起廣泛關(guān)注。

“鎮(zhèn)級(jí)市”如何界定

有人認(rèn)為所謂“鎮(zhèn)級(jí)市”,也就是縣轄市。這只是從行政級(jí)別的現(xiàn)狀角度來(lái)看溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”,那么,從這個(gè)角度來(lái)看溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”能否從建制鎮(zhèn)走向建制市,的確需要滿足一定條件,客觀上需要具有“鎮(zhèn)級(jí)市”的基本內(nèi)涵。

首先,“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)具有城市功能,而不局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能。在“鎮(zhèn)級(jí)市”中,“鎮(zhèn)級(jí)”屬于行政級(jí)別范疇,而“市”屬于城市范疇。目前5大強(qiáng)鎮(zhèn)只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能,雖然在保持穩(wěn)定、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃生育、公益事業(yè)等方面有所見(jiàn)效,但是,缺少城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面的聚集和滲透功能。因此,從功能來(lái)看,溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)具有城市功能,而不能局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能。

其次,“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)成為建制市,而不只是建制鎮(zhèn)。改革開(kāi)放以后,民政部先后于1984年和1986年分別調(diào)整了建制鎮(zhèn)和建制市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)鎮(zhèn)只有非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn),設(shè)市不僅有非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn),而且還有國(guó)民生產(chǎn)總值數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口和國(guó)民生產(chǎn)總值來(lái)看,在經(jīng)濟(jì)方面,都已達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn);在人口方面,有的已經(jīng)達(dá)到,有的接近達(dá)到,有的尚未達(dá)到,如果將外來(lái)務(wù)工人員中非農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計(jì)加入,也都已達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。因此,從設(shè)鎮(zhèn)和設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)成為建制市,而不只是建制鎮(zhèn)。

再次,從城市現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)來(lái)看,溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)走向現(xiàn)代化小城市,在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)上都要發(fā)生根本性變化,而不只是“鎮(zhèn)”改為“市”名稱更換。

最后,“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)是相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)城市財(cái)政,是實(shí)現(xiàn)城市政府職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)力保證,能夠承擔(dān)起城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等公共財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)支出,而不僅是“吃飯”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。

“鎮(zhèn)級(jí)市”不會(huì)一蹴而就

“鎮(zhèn)級(jí)市”尚未經(jīng)過(guò)論證,只作為一種新的設(shè)想而提出,引來(lái)了許多不同看法。有人甚至認(rèn)為,在不輔之以大變革的前提下,鎮(zhèn)改市無(wú)異于嘩眾取寵的作秀之舉,除了平添幾個(gè)“市長(zhǎng)”之外,沒(méi)有別的價(jià)值和意義。

當(dāng)然,在沒(méi)有成熟先例可以遵行的前提下,任何改革都比較艱難,“鎮(zhèn)級(jí)市”作為一個(gè)新的設(shè)想,人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)和理解也有一個(gè)過(guò)程?！版?zhèn)級(jí)市”和“縣級(jí)市”一樣,不能僅僅寄托于“市”的名稱變化,而必須涵蓋城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能和方式等諸多方面的改革和調(diào)整。在城市化進(jìn)程中,具備一定條件后,改“鎮(zhèn)”為“市”和改“縣”為“市”而成為名符其實(shí)的城市,的確能夠減小成本,提高效率,促進(jìn)發(fā)展。所以,在什么條件下“鎮(zhèn)”改“市”,是城市化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)、人口、空間綜合要素決定的,而不是某種看法決定的。

從城市化中經(jīng)濟(jì)、人口、空間綜合要素來(lái)看,溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)與其縣(市)駐地的鎮(zhèn)(街道)比較也有所差異。在經(jīng)濟(jì)要素方面,溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值、財(cái)政收入都超過(guò)其縣(市)駐地的鎮(zhèn)(街道)。在人口要素方面,溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)城市化率都不及其縣(市)駐地的鎮(zhèn)(街道),但是,如果將外來(lái)務(wù)工人員中非農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計(jì)加入,溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)城市化率也都超過(guò)其縣(市)駐地的鎮(zhèn)(街道)。在空間要素方面,溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)人口密度也只有3個(gè)超過(guò)其縣(市)駐地的鎮(zhèn)(街道)。因此,溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”雖然已經(jīng)具備一定條件,但是有些條件尚未完全成熟。

在溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革實(shí)施方案出臺(tái)過(guò)程中,許多強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革也有初步實(shí)施,取得了初步效果。目前,在溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)中已有龍港鎮(zhèn)、柳市鎮(zhèn)、甌北鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)所屬縣(市)先后出臺(tái)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)實(shí)施方案。4月28日,浙江省發(fā)改委副主任、浙江省中心鎮(zhèn)改革發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組主任姚作汀一行在溫州市政府召開(kāi)加快發(fā)展浙江省中心鎮(zhèn)培育小城市專題調(diào)研座談會(huì),姚作汀詳細(xì)聽(tīng)取了溫州市關(guān)于推進(jìn)五大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的情況匯報(bào)?？梢?jiàn),溫州強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與體制創(chuàng)新仍處于政策啟動(dòng)階段,預(yù)計(jì)2010年下半年溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)先后實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與創(chuàng)制創(chuàng)新試點(diǎn)工作可能在五大強(qiáng)鎮(zhèn)中會(huì)有進(jìn)一步落實(shí)。因此,溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”尚需時(shí)日。

如何理性推進(jìn)

從城市化進(jìn)程來(lái)看,溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)必然要走向城市。如果“鎮(zhèn)級(jí)市”成為建制市,具有城市功能,達(dá)到現(xiàn)代化城市發(fā)展水平,實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的城市財(cái)政,“鎮(zhèn)級(jí)市”的屬性就是城市(建制市),而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(建制鎮(zhèn)),那么“鎮(zhèn)級(jí)市”才能成為名副其實(shí)的現(xiàn)代化小城市。在城市化進(jìn)程中,通過(guò)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改和體制創(chuàng)新,溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的主要路徑是實(shí)現(xiàn)體制、功能、結(jié)構(gòu)、財(cái)政“四大轉(zhuǎn)變”。

從強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)和體制創(chuàng)新來(lái)看,走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的體制轉(zhuǎn)變,就是在體制上從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘畜w制。盡管溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面已經(jīng)達(dá)到甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家“鎮(zhèn)”升“市”的標(biāo)準(zhǔn),但它們目前還是建制鎮(zhèn)。這種“鎮(zhèn)不像鎮(zhèn)”、“市不像市”的現(xiàn)象,既不利于溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)城市化的進(jìn)一步發(fā)展,又不利于實(shí)行高效的行政管理,也不利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí),從而嚴(yán)重影響了其綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升,也會(huì)影響整個(gè)縣(市)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因而,迫切需要新的體制來(lái)滿足其不斷發(fā)展的要求,實(shí)現(xiàn)向城市體制轉(zhuǎn)變。根據(jù)目前溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)所屬縣(市)區(qū)域發(fā)展不平衡實(shí)際情況,可以實(shí)行“縣轄市”體制。“縣轄市”體制集中了切塊設(shè)市和整縣設(shè)市兩種模式的優(yōu)點(diǎn),擯棄了二者的缺點(diǎn)。而且“鎮(zhèn)級(jí)市”實(shí)行“縣轄市”體制后,就具備一定體制條件從行政管理為主轉(zhuǎn)向社會(huì)管理為主,進(jìn)而從社會(huì)管理為主轉(zhuǎn)向公共服務(wù)為主。

從城市功能來(lái)看,走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的功能轉(zhuǎn)變,就是在功能上從鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄δ?。目前溫州五大?qiáng)鎮(zhèn)不僅缺少城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的聚集和滲透功能,而且城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、管理的水平都比較低,公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力也都比較弱,呈現(xiàn)權(quán)責(zé)不對(duì)等,權(quán)力小,責(zé)任大、能力弱等現(xiàn)象。溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)還沒(méi)有自己獨(dú)立的鎮(zhèn)區(qū)的城市規(guī)劃?rùn)?quán)和房產(chǎn)等事務(wù)的管理權(quán),從而使得鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃缺乏強(qiáng)有力的規(guī)劃保證,導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)景觀有些混亂,對(duì)于日益龐雜的城市型社會(huì)管理事務(wù)力不從心。伴隨溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的高速發(fā)展,必然導(dǎo)致社會(huì)管理事務(wù)的非農(nóng)化,勢(shì)必要賦予溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的聚集和滲透功能,著力解決強(qiáng)鎮(zhèn)責(zé)大、權(quán)小、功能弱等突出問(wèn)題五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”,關(guān)鍵不在于其名稱叫什么,而應(yīng)看其功能是否適應(yīng)城市發(fā)展需要。

從城市現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)來(lái)看,走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,就是在結(jié)構(gòu)上轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化小城市結(jié)構(gòu)。關(guān)于建設(shè)現(xiàn)代化小城市,不僅是溫州提出,而且江蘇省、山東省和浙江省等地也都有提出。例如,溫州提出通過(guò)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)和體制創(chuàng)新,使溫州強(qiáng)鎮(zhèn)成為發(fā)展領(lǐng)先、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的現(xiàn)代化小城市?？梢?jiàn),這些關(guān)于建設(shè)現(xiàn)代化小城市的表述,僅僅是一些現(xiàn)代化小城市的特征性表述。從城市現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)來(lái)看,溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,不僅要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè),在人口結(jié)構(gòu)上轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)人口,而且要在社會(huì)結(jié)構(gòu)上轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)或后工業(yè)社會(huì)。

從城市公共財(cái)政投入來(lái)看,走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的財(cái)政轉(zhuǎn)變,就是在財(cái)政上轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸?cái)政。溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)缺乏獨(dú)立財(cái)政權(quán),直接導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施及其他社會(huì)保障建設(shè)嚴(yán)重滯后。2007年柳市鎮(zhèn)財(cái)政總收入達(dá)到10.87億元,但留給鎮(zhèn)里的卻只有9500萬(wàn)元,還不夠人員工資(包括教師)和辦公經(jīng)費(fèi)開(kāi)支?？陀^上要求溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)按照一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算的要求,統(tǒng)籌政府財(cái)力,建立獨(dú)立完整的財(cái)政預(yù)算體系,把土地、城建、治安、計(jì)劃生育等各個(gè)部門(mén)取得的罰沒(méi)收入和行政性收費(fèi)全額納入財(cái)政管理。一級(jí)財(cái)政,一級(jí)國(guó)庫(kù),不僅是溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)財(cái)政獨(dú)立運(yùn)行和行使財(cái)權(quán)的必要條件,也是承擔(dān)“鎮(zhèn)級(jí)市”城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等公共財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)支出的必要條件。因此,要建立溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)庫(kù),推行國(guó)庫(kù)集中收付制度,從而使溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”而成為相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)城市財(cái)政。

總之,從溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展角度來(lái)看,強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與體制創(chuàng)新有利于溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展成為現(xiàn)代化小城市。把握溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”的基本內(nèi)涵,不能停留在概念認(rèn)識(shí)上,而是為了通過(guò)對(duì)溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”進(jìn)行基本評(píng)估,明確溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”是有一定條件的,進(jìn)而在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與體制創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)體制、功能、結(jié)構(gòu)、財(cái)政“四大轉(zhuǎn)變”。只有緊密結(jié)合溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)實(shí)際實(shí)施相應(yīng)對(duì)策,才能使溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展成為現(xiàn)代化小城市。

(作者為溫州市委黨校教授)