龐文青

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的概念,現(xiàn)狀和產(chǎn)生原因

(一)“小產(chǎn)權(quán)房”的概念

“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)村集體土地上,由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村委會(huì)單獨(dú)開發(fā)或聯(lián)合房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設(shè),并由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書的房屋。這種房屋權(quán)屬證書沒有房管部門蓋章,僅有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村委會(huì)的蓋章以證明其權(quán)屬,故也稱之為“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”。

(二)“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展與現(xiàn)狀

“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生:“其前身是一些村民自建房出租或少量出售,以此維持生計(jì)”。①但情況慢慢發(fā)生了變化,就北京的情況而言,“早在1994年,香堂村就已經(jīng)開始出售200平方米大小的村建別墅,售價(jià)僅為5萬元一套,”。②從這時(shí)起,村民部分自建房的性質(zhì)開始改變,村集體在土地增值開發(fā)上的自利意識(shí)已經(jīng)萌芽。近年來,“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)形成了一定規(guī)模。如北京的青龍頭村別墅,“直到2005年之前,村里人和鎮(zhèn)政府都沒有看出青龍湖水庫能給村子帶來什么好處”,而2007年3月拆除時(shí)已建有85棟別墅。目前全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)規(guī)模到底有多大,還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),但據(jù)中大恒基2007年春節(jié)后出具的一份統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示,目前北京400余個(gè)在售樓盤中,小產(chǎn)權(quán)樓盤約占市場(chǎng)總量的18%,即北京約有小產(chǎn)權(quán)樓盤72個(gè)。③另據(jù)2005年12月31日石家莊通報(bào)的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)情況,可以看出,石家莊“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)規(guī)模之可觀,粗略統(tǒng)計(jì),當(dāng)時(shí)通報(bào)項(xiàng)目的總體規(guī)模就達(dá)到了近百萬平米。要知道,石家莊現(xiàn)在每年的商品房銷售面積也不過兩三百萬平方米。由此可見“小產(chǎn)權(quán)房”的全國(guó)形勢(shì),其影響已引起政府及社會(huì)各層地關(guān)注。

(三)“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因

我國(guó)有《土地管理法》及其實(shí)施條例、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律、法規(guī),對(duì)土地資源的使用進(jìn)行嚴(yán)格的界定,特別是對(duì)農(nóng)村集體土地用途管制。我國(guó)目前對(duì)土地和戶籍實(shí)行城鄉(xiāng)二元制。城市國(guó)有土地只有經(jīng)過合法程序后方能建造商品房上市流轉(zhuǎn),并由國(guó)家房管部門頒發(fā)房產(chǎn)證。而農(nóng)村集體土地只有經(jīng)國(guó)家征地,土地性質(zhì)變?yōu)閲?guó)有后才可以用于房地產(chǎn)的開發(fā),然后進(jìn)行上市流轉(zhuǎn)。這種二元結(jié)構(gòu)的土地制度,是“小產(chǎn)權(quán)房”問題的根源。國(guó)有土地和集體土地的二元式劃分,導(dǎo)致了土地一級(jí)市場(chǎng)被國(guó)家壟斷,造成二者事實(shí)上的不平等。一方面,農(nóng)民在征地中獲得的補(bǔ)償與市場(chǎng)價(jià)值相差太大,就自主建房出售;另一方面,現(xiàn)在城市房?jī)r(jià)太高,城鎮(zhèn)的中下層的老百姓的收入不足以購(gòu)買房屋,只能另找門路。由于農(nóng)村房屋便宜,于是很多城鎮(zhèn)居民購(gòu)買。這就是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因。有人認(rèn)為這也反映了集體土地積極爭(zhēng)取與國(guó)有土地平等的一個(gè)權(quán)利訴求。④但是,這種供需關(guān)系是不受國(guó)家法律保護(hù)的。國(guó)務(wù)院多次發(fā)文禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的理由

著名的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森對(duì)第三世界國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的研究表明:政治自由和社會(huì)機(jī)會(huì)都是平等的內(nèi)涵,權(quán)利的不平等才是真的不平等,貧困在很大程度上來自于能力的剝奪。⑤以阿馬蒂亞·森的理論來分析“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象,其實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民群體的權(quán)利平等對(duì)待與保護(hù)的問題。

第一,農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)未受到平等的保護(hù)。按照現(xiàn)行《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定,城市及城市郊區(qū)的土地屬于國(guó)家所有,農(nóng)村的土地屬于村民集體所有,村民對(duì)土地只有使用權(quán),即承包經(jīng)營(yíng)權(quán),無所有權(quán)。農(nóng)村集體所有的土地如果用于商品房建設(shè),必須通過征地,將土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后,再通過拍賣、招標(biāo)等手段,將附期限的“國(guó)有”土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商,這樣開發(fā)商才可以在原屬于農(nóng)村集體所有,現(xiàn)屬于國(guó)有的土地上進(jìn)行商品房開發(fā)。事實(shí)上,政府往往以很低的價(jià)格從農(nóng)民手中強(qiáng)制征收土地,然后以幾十倍甚至幾百倍的價(jià)格賣給開發(fā)商,從中獲得巨額利益。可以看出:農(nóng)村集體土地的所有權(quán)被嚴(yán)重地限制了,農(nóng)村集體只有土地的農(nóng)業(yè)使用權(quán),及由此產(chǎn)生的收益權(quán)。

這種體制使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)中最核心的處分權(quán)和收益權(quán)被公權(quán)所剝奪,不能有效地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是農(nóng)民對(duì)這種體制的一種反抗,是用來實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)益的一種方式。但為了維護(hù)這種農(nóng)村集體所有的體制,國(guó)家有關(guān)部門多次發(fā)布通知反復(fù)重申農(nóng)民在宅基地上所建的房屋不得向城鎮(zhèn)居民出售。在現(xiàn)行的土地制度中農(nóng)民始終處于被動(dòng)的地位,而地方政府在征地中則處于主動(dòng)地位,同時(shí)由于其握有強(qiáng)大的政治資源,因此地方政府完全掌握了土地的主宰權(quán),這是近年來層出不窮的因征地而侵犯農(nóng)民權(quán)益事件之所以發(fā)生的制度性根源。

第二,共產(chǎn)黨作為工農(nóng)聯(lián)盟的代表,作為執(zhí)政黨,主導(dǎo)的立法應(yīng)該維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)利益。我們黨作為農(nóng)民利益的代表,在農(nóng)民的支持下成為執(zhí)政黨后,要維護(hù)好支持者的正當(dāng)利益?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”屬于農(nóng)民的正當(dāng)?shù)睦?其存在是合理的。⑥我國(guó)現(xiàn)處于改革階段,“小產(chǎn)權(quán)房”作為一個(gè)新生事物,只要它有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)生產(chǎn)力,有利于提高我們國(guó)家的綜合國(guó)力,有利于提高人民的生活水平,我們就要肯定它。另外我們黨要始終代表中國(guó)最廣大人民的根本利益,“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化關(guān)系到8億農(nóng)民的切身利益,作為執(zhí)政黨要代表和維護(hù)這8億農(nóng)民的權(quán)益。

綜上所述,在有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”的立法方面沒有平等地對(duì)待農(nóng)民的權(quán)益,無論是從法的自身價(jià)值看還是從法作為統(tǒng)治階級(jí)的工具,確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序方面來說都是矛盾的。因此,有關(guān)土地的立法不合法的精神以及統(tǒng)治階級(jí)的利益,要重新明確確立農(nóng)民的土地所有權(quán),承認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”合法地位。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的意義

“小產(chǎn)權(quán)房”合法化對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提高城鄉(xiāng)人民生活水平有著積極的意義從實(shí)踐層面上看,“小產(chǎn)權(quán)房”合法化將給城鄉(xiāng)居民和社會(huì)發(fā)展帶來一系列積極的效果。首先,能增加土地供應(yīng)渠道,降低房地產(chǎn)成本,使更多的城鄉(xiāng)居民能夠買得起房。其次,通過農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”的商品化,居住的集中化,提高農(nóng)民的收入?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的交易,客觀上必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民的資金流向農(nóng)村人口。這部分資金對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入,以及農(nóng)民進(jìn)城都將起到積極的作用。再次,有利于打破城鄉(xiāng)界限,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化。現(xiàn)在的很多城中村和城郊的很多發(fā)達(dá)地段都隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城區(qū)的擴(kuò)張,已經(jīng)城市化了。但是國(guó)家還是不允許這些地段的“小產(chǎn)權(quán)房”存在。如果允許這些房屋商品化,則能拉動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高居民的收入也能完成對(duì)城中村的整改。還有,通過農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”的商品化,能夠打破特定國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)供應(yīng)的壟斷,形成競(jìng)爭(zhēng),減少腐敗。長(zhǎng)期以來,地方政府享有壟斷性質(zhì)的土地出讓權(quán),用地者沒有選擇權(quán),需要土地只能從政府處買。而從土地規(guī)劃、審批、拍賣都是政府一手包辦,信息不公開,政府自己監(jiān)督自己,這就讓貪官利用權(quán)力進(jìn)行尋租謀取私利有了基礎(chǔ),從而滋生腐敗。中國(guó)最高人民檢察院反貪污賄賂總局局長(zhǎng)王建明一語中的:“高壟斷行業(yè)成為貪污賄賂犯罪高發(fā)區(qū)?！币獪p少或防止這種腐敗,最好的辦法就是打破壟斷,開拓更為廣泛的土地使用權(quán)供應(yīng)渠道?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象為此作出了大膽的實(shí)踐。試想,如果明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán),允許農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地市場(chǎng),有了更多的土地供應(yīng)渠道,這樣就能遏制政府的權(quán)力尋租行為,減少腐敗。

四、“小產(chǎn)權(quán)房”的法律規(guī)制

綜合以上對(duì)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的考察和相關(guān)制度成因的反思,本文認(rèn)為,在二元結(jié)構(gòu)的土地法律制度框架下,國(guó)家實(shí)際上是通過單一制,壟斷了農(nóng)地所有權(quán)的交易市場(chǎng),剝奪了農(nóng)地所有權(quán)主體對(duì)農(nóng)地的最終處分權(quán),變相地奪取了農(nóng)民集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。要改變這種狀況,就要構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的土地法律制度。

(一)明確國(guó)家權(quán)力介入農(nóng)村土地市場(chǎng)化運(yùn)作的權(quán)限

通過立法的形式明確國(guó)家公權(quán)力在農(nóng)村土地市場(chǎng)化運(yùn)作中的權(quán)限。國(guó)家權(quán)力只能在土地整體利用規(guī)劃的審批、監(jiān)督和對(duì)違反土地利用規(guī)劃行為的處罰和稅收上,國(guó)家非公共利益使用農(nóng)村土地,應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村集體購(gòu)買。這樣也能夠農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,為農(nóng)村的建設(shè)打下經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(二)明確農(nóng)民土地所有權(quán),維護(hù)“小產(chǎn)權(quán)房”的合法地位

通過立法明確農(nóng)民土地所有權(quán)人的法律地位。這種法律地位包括它的權(quán)利及義務(wù)。農(nóng)村的土地依照《土地管理法》劃分為三部分:耕地,建設(shè)用地和未利用地。土地除了具有物權(quán)方面的財(cái)產(chǎn)性之外,還具有資源性,耕地的保護(hù)涉及到國(guó)家的糧食安全?！锻恋毓芾矸ā芬惨?guī)定了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。占用耕地的“小產(chǎn)權(quán)房”違反《土地規(guī)劃法》和《土地管理法》,不能合法,必須拆除。但是利用建設(shè)用地和未利用地建的“小產(chǎn)權(quán)房”是否合法,筆者分為宅基地上建的“小產(chǎn)權(quán)房”和除了宅基地部分的非耕地上建的“小產(chǎn)權(quán)房”兩部分來論證。

1.宅基地上的“小產(chǎn)權(quán)房”是合法的。它的交易雖然沒有國(guó)家頒發(fā)的房產(chǎn)證,但是有購(gòu)房合同證明房產(chǎn)的權(quán)屬。依照我國(guó)《憲法》,農(nóng)村集體擁有除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外的農(nóng)村土地的所有權(quán),國(guó)家為了公共利益可以征收,任何組織或者個(gè)人不得侵占買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地,但土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！锻恋毓芾矸ā返牡谑?、十一條也明確農(nóng)村土地的所有權(quán)并用登記來確認(rèn)所有權(quán),依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地也由縣級(jí)以上的政府登記、核發(fā)證書,確認(rèn)建設(shè)用地的使用權(quán)(不是所有權(quán))。但是土地法規(guī)定農(nóng)村村民只能一戶一宅,其它的建設(shè)用地不能用來建住宅。依照這些規(guī)定,農(nóng)村宅基地上建的“小產(chǎn)權(quán)房”所有權(quán)限是明確的。依照《物權(quán)法》的立法精神,應(yīng)當(dāng)允許交易,對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)平等的保護(hù)。

2.非耕地上除了宅基地部分建的“小產(chǎn)權(quán)房”因?yàn)檫`反了“一戶一宅”的規(guī)定,按目前的法律是違法的。但應(yīng)當(dāng)通過修訂《土地管理法》等法律對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的權(quán)屬和流轉(zhuǎn)作出肯定性的規(guī)定。2005年6月23日,廣東頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定,從2005年10月1日起,廣東農(nóng)村集體建設(shè)用地可以上市流轉(zhuǎn),但是通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)。2006年10月份,石家莊市也對(duì)《城市房屋權(quán)屬登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂并實(shí)施,并規(guī)定:居住在“城中村”集體土地上的村民,首次可辦理房產(chǎn)證,并可進(jìn)行抵押貸款。從市區(qū)內(nèi)挑選出兩個(gè)村進(jìn)行“村證”轉(zhuǎn)“市證”試點(diǎn)。2008年11月國(guó)土資源部在《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神的通知》中強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理,規(guī)范集體建設(shè)用地入市行為,但農(nóng)村集體土地不得建設(shè)商品住宅。2008年12月31日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》要求建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)場(chǎng),穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù),做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作,穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn),把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到農(nóng)戶。2009年3月國(guó)土資源部出臺(tái)的《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》強(qiáng)調(diào),加快農(nóng)村土地確權(quán)登記,規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。通過這些政策,可以看出國(guó)家正在一步一步地開放農(nóng)村土地市場(chǎng),正在朝打破“二元土地制度”努力,但是,國(guó)家依然限制農(nóng)村土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng),國(guó)土資源部在近年來的文件中還是明文規(guī)定:農(nóng)村集體土地不得建設(shè)商品住宅。“小產(chǎn)權(quán)房”的地位仍得不到國(guó)家的承認(rèn),仍然沒能合法地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。國(guó)家這樣做得理由有二點(diǎn):“1.中國(guó)地少人多,應(yīng)實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。2.農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立,農(nóng)民一戶只有一處宅基地,失地農(nóng)民喪失基本生存條件,將影響社會(huì)穩(wěn)定”。⑦筆者認(rèn)為不能夠因?yàn)榇嬖谶@樣的問題就限制農(nóng)民行使其土地財(cái)產(chǎn)權(quán),中央一直關(guān)注“三農(nóng)”問題,要求加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè),增加農(nóng)民收入。而允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),開放農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)在目前來說就是增加農(nóng)民收入的好途徑。存在的問題我們可以以積極進(jìn)取的態(tài)度來解決。比如,最嚴(yán)格的土地管理制度需要嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃,保持耕地、林地、生態(tài)保護(hù)線等對(duì)糧食安全和環(huán)境保護(hù)具有重大意義的土地存量,而不是通過限制農(nóng)民行使其財(cái)產(chǎn)權(quán)來維持嚴(yán)格的土地管理制度。失地農(nóng)民如何保持基本的生存條件可以從政府和市場(chǎng)兩方面著手:一是在農(nóng)民出賣其宅基地時(shí),可以要求房屋購(gòu)買方為其繳納至城鎮(zhèn)居民退休時(shí)的社保金作為買賣合同生效的價(jià)格要件;二是要求政府加大對(duì)農(nóng)村的投入,建立農(nóng)村社會(huì)保證體系,開拓失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì),而不是一廂情愿的將農(nóng)民捆綁在其宅基地上來維持農(nóng)村低水平的穩(wěn)定生活?，F(xiàn)在農(nóng)村土地都正在進(jìn)行確權(quán)登記,利用修改《土地管理法》的契機(jī),明確村民對(duì)于集體土地中宅基地的權(quán)屬,規(guī)范村民使用、收益和處分其宅基地的權(quán)利,保障村民對(duì)其土地的所有權(quán),從而推動(dòng)“小產(chǎn)權(quán)房”合法化,發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也滿足城鎮(zhèn)居民對(duì)住宅的旺盛需求。將土地用來建廠房,還是用來做房地產(chǎn),這是村民的權(quán)利。投資工廠是為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),投資房地產(chǎn)也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民的最大財(cái)產(chǎn)是土地,最大的優(yōu)勢(shì)也是土地。舍棄優(yōu)勢(shì)去發(fā)展其他產(chǎn)業(yè),筆者認(rèn)為不合適。農(nóng)民缺少資金,沒有技術(shù),如何利用土地去經(jīng)營(yíng)其他產(chǎn)業(yè)?從2004年以來,中央一號(hào)文件每次都聚焦農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村改革要“推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化”,要促進(jìn)農(nóng)民增收。國(guó)家要推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,就應(yīng)該允許農(nóng)民多一點(diǎn)經(jīng)營(yíng)渠道,開放房地產(chǎn)市場(chǎng),無疑是當(dāng)今最好的選擇。同時(shí)這也是《物權(quán)法》要求的財(cái)產(chǎn)平等權(quán)的體現(xiàn)。

(三)界定區(qū)分公益用地和商業(yè)用地

作為公益用地部分,國(guó)家可以強(qiáng)制征收,但是要按照市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償。土地征收的補(bǔ)償應(yīng)該是市場(chǎng)性的而不是行政性的,畢竟現(xiàn)在我國(guó)正在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),還以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法來對(duì)待征地補(bǔ)償,政府在征地中運(yùn)用行政手段對(duì)被征地者硬性規(guī)定各種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而不問被征地者的利益訴求,缺乏機(jī)動(dòng)性。這是征地經(jīng)常引發(fā)矛盾的原因。這種補(bǔ)償制度已落后,應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行改革,使之適應(yīng)現(xiàn)在的市場(chǎng)要求。商業(yè)用地國(guó)家無權(quán)征收,只能通過市場(chǎng)買賣。但是前提是如何明確界定“公共利益”,只有明確界定了“公共利益”的范疇,才能防止政府借公益這名濫用征收權(quán)。但目前我國(guó)尚無法律明文如何定義“公共利益”。

本人認(rèn)為,“公共利益”應(yīng)是法律應(yīng)當(dāng)反映“公意”,代表全體人民,或者最大多數(shù)人民的最大利益。具體到行政立法領(lǐng)域,政府是“公共利益”的代表者和權(quán)力的行使者。如果立法出現(xiàn)從維護(hù)人民意志與利益的神圣權(quán)力,變?yōu)榍址溉嗣駲?quán)益的手段;從表達(dá)社會(huì)公平與正義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),變?yōu)榱⒎ㄕ邔M統(tǒng)治的工具這種情況,立法權(quán)就被異化了。但是,人民可以通過選舉、輿論監(jiān)督和司法審查等民主制度糾正這種異化。

界定“公共利益”的幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn):第一,利益的公共性。這是與私人利益相對(duì)應(yīng)的一種利益,它代表的是公眾利益,不是某一個(gè)或幾個(gè)階層的利益,它代表的應(yīng)是社會(huì)上絕大多數(shù)階層,絕大多數(shù)公民的利益,具有相對(duì)普遍性或非特定性。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”;公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。第二,價(jià)值追求的政治性而非市場(chǎng)營(yíng)利性。政府的公權(quán)力來源于人民,代表的是人民的利益,不能利用權(quán)力來為某一個(gè)階層或少數(shù)人謀利,不能利用公權(quán)力與民爭(zhēng)利。如在房地產(chǎn)市場(chǎng)中,政府利用征收權(quán)用“公共利益”的名義征地,然后再將土地投入房地產(chǎn)一級(jí)市場(chǎng)的做法就違背了它的政治價(jià)值追求,是一種與民爭(zhēng)利的市場(chǎng)營(yíng)利行為。這種做法就是違背人民意志與利益,是一種“異化”了的權(quán)力。它從維護(hù)人民意志與利益的神圣權(quán)力,變?yōu)榍址溉嗣駲?quán)益的手段;從表達(dá)社會(huì)公平與正義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),變?yōu)榱⒎ㄕ邔M統(tǒng)治的工具。這應(yīng)以立法限制這種權(quán)力的濫用。也是界定“公共利益”的目的所在。

在通過立法界定了“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)后,在政府征地的時(shí)候就用這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來界定區(qū)分公益用地和商業(yè)用地。政府在因公共利益需要征收農(nóng)村集體土地時(shí),需要滿足和落實(shí)與農(nóng)村集體代表談判達(dá)成的補(bǔ)償協(xié)議,在發(fā)展商業(yè)等其他非公共利益需要而購(gòu)買土地時(shí),政府應(yīng)不以行政權(quán)力干涉房地產(chǎn)及其他行業(yè)的用地需求,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與開發(fā)商或項(xiàng)目投資方開展談判,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)。

(四)“小產(chǎn)權(quán)房”的商品化

在農(nóng)村建設(shè)在用地的所有權(quán)登記后,在城鄉(xiāng)規(guī)劃下可進(jìn)行農(nóng)村房地產(chǎn)的開發(fā)。土地的出讓金是在土地國(guó)有的情況下,國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者,土地使用者一次性或分次支付的一定數(shù)額的貨幣款。農(nóng)村建設(shè)用地在確權(quán)登記后,土地出讓金應(yīng)該給土地的所有人,給農(nóng)民。土地出讓使用權(quán)的年限與城市土地出讓的年限一樣為70年,土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民。其它房地產(chǎn)的報(bào)批、審核、登記、管理和稅費(fèi)、交易等參照城市房地產(chǎn)的法律規(guī)定。