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一、消費(fèi)者協(xié)會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展

19世紀(jì)末以來(lái),伴隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展,壟斷經(jīng)濟(jì)組織的形成、科學(xué)技術(shù)與現(xiàn)代營(yíng)銷技術(shù)的發(fā)展、契約自由的濫用,使得消費(fèi)者的地位不斷惡化。各種保護(hù)消費(fèi)者利益的運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌。在此過程中,消費(fèi)者組織伴隨著消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)發(fā)展起來(lái)。另一方面,在公共行政民營(yíng)化的背景下,傳統(tǒng)國(guó)家行政觀念被逐漸突破,各國(guó)公共行政都在走向改革,以尋求一種高質(zhì)量、低成本、應(yīng)變能力強(qiáng)以及更加健全責(zé)任的新模式,非政府組織以其獨(dú)立自主、追求自治的非政府性以及服務(wù)公眾的使命感,成為當(dāng)前最體現(xiàn)公民參與的公共行政形式。①消費(fèi)者保護(hù)組織也正是順應(yīng)這種潮流應(yīng)運(yùn)而生。

1891年,紐約消費(fèi)者協(xié)會(huì)成立,這是世界上第一個(gè)以保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益為宗旨的組織。1898年,美國(guó)又成立了世界上第一個(gè)全國(guó)性的消費(fèi)者組織——美國(guó)消費(fèi)者同盟。20世紀(jì)50年代以后,伴隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,各國(guó)相繼建立了自己的消費(fèi)者組織。1960年,美國(guó)、英國(guó)、荷蘭、澳大利亞、比利時(shí)五國(guó)消費(fèi)者組織在海牙發(fā)起成立國(guó)際消費(fèi)者組織聯(lián)盟,1994年國(guó)際消費(fèi)者聯(lián)盟更名為國(guó)際消費(fèi)者協(xié)會(huì),總部移至倫敦,現(xiàn)擁有來(lái)自115個(gè)國(guó)家和地區(qū)的250多個(gè)消費(fèi)者組織。②

二、我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)概況

在我國(guó),隨著人們的物質(zhì)文化生活水平日益豐富,消費(fèi)活動(dòng)日益增多,消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題開始受到關(guān)注。1981年6月,我國(guó)政府首次被邀請(qǐng)參加聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社理事會(huì)在泰國(guó)曼谷召開的“保護(hù)消費(fèi)者磋商會(huì)”。1984年9月,廣州市消費(fèi)者委員會(huì)作為中國(guó)第一個(gè)消費(fèi)者組織率先成立。1984年12月26日,中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立,其后全國(guó)各地相繼建立了保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的消費(fèi)者組織——消費(fèi)者協(xié)會(huì)。

目前我國(guó)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)是依照中央到地方按行政區(qū)劃來(lái)設(shè)置的,即在全國(guó)設(shè)立中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì),其下設(shè)立省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì),再下就是不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)以及縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)了。而在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,消費(fèi)者協(xié)會(huì)都掛靠在同級(jí)工商行政管理局,其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為理事會(huì),理事由有關(guān)部門和社會(huì)各方面的代表協(xié)商組成,名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)一般由同級(jí)人大常委會(huì)或政府的領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任,會(huì)長(zhǎng)一般由同級(jí)工商行政管理局領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任,其他成員主要是由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)的工作人員擔(dān)任。③經(jīng)費(fèi)方面,我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)一般都由政府撥款給予支持。

三、我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的法律屬性

我國(guó)法律明確規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會(huì)為社團(tuán)法人,但在現(xiàn)實(shí)生活中又具明顯的官辦性質(zhì),這使得人們對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的法律屬性有諸多爭(zhēng)議。筆者在此擬從應(yīng)然和實(shí)然兩個(gè)層面上對(duì)我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的法律屬性進(jìn)行分析。

(一)應(yīng)然層面

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第31條規(guī)定:消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織是依法成立的對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體?！吨袊?guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)章程》第二條也規(guī)定:中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)是由國(guó)家法律確認(rèn)、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體。社會(huì)團(tuán)體是指除了政治國(guó)家、血緣共同體及以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的營(yíng)利性企業(yè)以外的社會(huì)共同體,具有非行政性、非盈利性、公共服務(wù)性等特征。顯然,無(wú)論是法律還是章程所規(guī)定的應(yīng)然層面上,都確立了我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的“社會(huì)團(tuán)體”的地位,即屬于典型的民間組織。

(二)實(shí)然層面

在實(shí)踐中,我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)完全成為了工商行政管理部門的附屬機(jī)構(gòu):其掛靠在同級(jí)工商行政管理部門,工作人員和負(fù)責(zé)人也由相關(guān)行政部門領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任,經(jīng)費(fèi)主要由國(guó)家撥付,以至于許多人質(zhì)疑它是代表國(guó)家意志行使職能的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。2007年,中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)成了財(cái)政全額撥款單位,成為迄今為止內(nèi)地唯一一家享受此待遇的在民政部備案注冊(cè)的社團(tuán)組織,徹底變身成一個(gè)“吃皇糧”的事業(yè)單位。④

由以上分析可以看出,從法律規(guī)定層面上來(lái)看,我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)該屬于社會(huì)團(tuán)體,即民間非政府組織;然而,在現(xiàn)實(shí)生活中,我國(guó)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)卻與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系密切,有明顯的行政依附性。

四、加強(qiáng)我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的獨(dú)立

我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的官辦性質(zhì),使其并不能完全代表消費(fèi)者的利益,尤其在我國(guó)這種有著濃厚的行政權(quán)力崇拜傳統(tǒng)的國(guó)家。消費(fèi)者作為弱勢(shì)群體,為了能與經(jīng)營(yíng)者相抗衡,才聯(lián)合起來(lái)形成保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的團(tuán)體。因此,消費(fèi)者協(xié)會(huì)成立的宗旨決定了它必須堅(jiān)定地站在消費(fèi)者這一方,以消費(fèi)者的權(quán)益為歸依。政府作為國(guó)家管理者,要從一個(gè)全局來(lái)考慮,消費(fèi)者同經(jīng)營(yíng)者對(duì)它來(lái)說(shuō)都是一樣的,不可能說(shuō)存在對(duì)何者更為偏向的問題。此外,由于經(jīng)營(yíng)者的本質(zhì)屬性,往往還能給當(dāng)?shù)卣畮?lái)稅收收入、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、帶動(dòng)就業(yè),這就往往使一些缺乏遠(yuǎn)見的政府看不到消費(fèi)者權(quán)益受損所潛在的巨大的危害性,甚至即使有認(rèn)識(shí)也由于受眼前的利益蒙蔽而對(duì)經(jīng)營(yíng)者侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為視而不見,甚至縱容。如此,便形成我國(guó)老百姓對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)難以信服的局面,使其陷入了一個(gè)形同虛設(shè)的尷尬境地。因此,使我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)脫離行政機(jī)關(guān),實(shí)現(xiàn)其真正的獨(dú)立,意義重大。

(一)西方國(guó)家消費(fèi)者保護(hù)組織

在探討我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的獨(dú)立之前,我們先來(lái)學(xué)習(xí)和借鑒一下國(guó)際上一些比較成熟的制度。在此,筆者主要以德國(guó)的做法為例。德國(guó)的消費(fèi)者組織分為聯(lián)邦和州兩個(gè)層次:在聯(lián)邦層面上設(shè)有:1.消費(fèi)者協(xié)會(huì),所有代表消費(fèi)者利益的組織均為其會(huì)員,主要職能是向議會(huì)和政府表達(dá)消費(fèi)者的意愿和要求,促進(jìn)相關(guān)立法;2.消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì),負(fù)責(zé)向法院提起集體訴訟;3.消費(fèi)者研究所,為消費(fèi)者提供各種資料、咨詢和相關(guān)培訓(xùn);4.全德汽車俱樂部,其成員以前主要為汽車主,發(fā)展到后來(lái)可代表一般消費(fèi)者,不限于消費(fèi)者。在州的層面,每個(gè)州均有消費(fèi)者中心和消費(fèi)者顧問處,向消費(fèi)者提供咨詢意見,參與消費(fèi)爭(zhēng)議的調(diào)解和仲裁。⑤

(二)完善我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)獨(dú)立之建議

有學(xué)者認(rèn)為,“消協(xié)”關(guān)鍵的問題是自身身份、人員構(gòu)成與經(jīng)費(fèi)來(lái)源等內(nèi)傷。⑥筆者以為,要解決我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的獨(dú)立的問題,應(yīng)從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面著手。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置。如前所述,我國(guó)目前的做法是按中央到地方的行政區(qū)劃設(shè)置,這無(wú)疑給消協(xié)的行政屬性埋下了伏筆。作為一個(gè)保護(hù)消費(fèi)者利益的非政府組織,消費(fèi)者協(xié)會(huì)完全沒有必要這樣設(shè)立。消費(fèi)者相對(duì)于經(jīng)營(yíng)者的弱勢(shì)地位,在很多情況下,并不僅僅是由于經(jīng)濟(jì)地位的懸殊造成的。在科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展的現(xiàn)代,二者地位的不平等更多是由于信息不對(duì)等。相對(duì)于經(jīng)營(yíng)者的專業(yè)人士來(lái)說(shuō),消費(fèi)者對(duì)很多產(chǎn)品和服務(wù)處于一種相當(dāng)無(wú)知的狀態(tài)。手機(jī)應(yīng)該算普遍的吧,很多人可能換過好幾次手機(jī),但許多功能可能到現(xiàn)在都從沒用過甚至都不知道;至于像電腦這樣高端一些的產(chǎn)品,那就更不用說(shuō)了,即使是學(xué)計(jì)算機(jī)專業(yè)的人,也不可能對(duì)自己所用的電腦有完全的了解,更別說(shuō)普通用戶了。因此,筆者以為,我們應(yīng)以行業(yè)為基礎(chǔ)建立起我國(guó)的消費(fèi)者協(xié)會(huì),比如裝修行業(yè)、電子行業(yè)、化妝品行業(yè)等,甚至還可以分得更細(xì),如食品行業(yè)下面就可以細(xì)分很多種。相對(duì)于那種大而化之的功能齊全的設(shè)置,這種設(shè)置對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)要求的領(lǐng)域范圍更小,更具有權(quán)威性和專業(yè)性(畢竟消費(fèi)者協(xié)會(huì)人力、物力和精力都有限),更利于提高消費(fèi)者的消費(fèi)能力,保護(hù)其權(quán)益。

2.人員組成。目前我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的人員主要由政府機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任,鑒于其弊端性,各地改革的呼聲不斷。2004年3月1日,上海市消協(xié)正式更名為“上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)”,新組建的消保委由政府各職能部門代表、企業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)代表和普通消費(fèi)者組成,各占1/3的比例。對(duì)此,有學(xué)者認(rèn)為,消費(fèi)者代表和企業(yè)代表的加入,體現(xiàn)了維權(quán)平臺(tái)公平的對(duì)話思路,既給消費(fèi)者維好權(quán),也讓企業(yè)有說(shuō)話辯解的權(quán)利;也有學(xué)者認(rèn)為允許企業(yè)代表進(jìn)入消協(xié)是不合適的,消協(xié)既然是消費(fèi)者的組織,就只能由消費(fèi)者參加,只能代表消費(fèi)者的利益。⑦筆者比較贊同后一種觀點(diǎn),行業(yè)協(xié)會(huì)代表的更多的是作為經(jīng)營(yíng)者的企業(yè)的利益,在一定層面上來(lái)說(shuō),經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的利益是完全對(duì)立的,不可能調(diào)和在一起,這完全有違消費(fèi)者協(xié)會(huì)設(shè)立的宗旨。以維護(hù)消費(fèi)者利益為宗旨的消費(fèi)者協(xié)會(huì),其人員應(yīng)該完全由消費(fèi)者組成,考慮到我國(guó)國(guó)情,可以考慮適當(dāng)?shù)恼藛T。

3.經(jīng)費(fèi)來(lái)源的問題。馬克思說(shuō)的對(duì),經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。消協(xié)不得不依附于行政機(jī)關(guān)的一個(gè)很大因素就是經(jīng)費(fèi)問題。關(guān)于經(jīng)費(fèi)來(lái)源問題,各國(guó)主要有以下途徑:(1)政府撥款。這是各國(guó)較普遍的做法,同時(shí)也是消協(xié)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源;(2)社會(huì)捐贈(zèng)。然而社會(huì)捐贈(zèng)一方面建立在消協(xié)的社會(huì)公信力上,即需要人們對(duì)消協(xié)的信任才能吸引捐贈(zèng)。另一方面,捐贈(zèng)人的選擇也是一個(gè)問題,來(lái)自企業(yè)的捐贈(zèng)無(wú)疑會(huì)使消協(xié)的職能行使的權(quán)威性大打折扣,國(guó)外實(shí)踐一般只接受來(lái)自消費(fèi)者個(gè)人的捐贈(zèng)。如美國(guó)的消費(fèi)者聯(lián)盟就不斷呼吁消費(fèi)者捐款資助這個(gè)機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行,但拒絕所有商業(yè)捐款和所有商業(yè)測(cè)試費(fèi)用。據(jù)悉,消費(fèi)者聯(lián)盟每年收到的捐款和各種費(fèi)用達(dá)到上億美元。⑧而我國(guó)消協(xié)的官辦性質(zhì),很難讓消費(fèi)者信服。鑒于此,社會(huì)捐贈(zèng)短時(shí)間內(nèi)在我國(guó)難以行得通;(3)提供服務(wù)活動(dòng)的合法收入。鑒于消費(fèi)者協(xié)會(huì)的公益性和非營(yíng)利性的本質(zhì),學(xué)者對(duì)提供服務(wù)收費(fèi)態(tài)度不一。筆者認(rèn)為從維持成本和消協(xié)運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)看收取成本費(fèi)還是可取的,也具有可操作性;(4)會(huì)員費(fèi)。西方國(guó)家的消費(fèi)者協(xié)會(huì)一般都有會(huì)員,會(huì)員繳納的會(huì)員費(fèi)是其經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。在我國(guó),消協(xié)一般沒有會(huì)員,因此也就沒有收取會(huì)員會(huì)費(fèi)一說(shuō)。筆者以為我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以考慮會(huì)員制度,不僅僅是解決經(jīng)費(fèi)問題,更重要的是有了消費(fèi)者的親自參與,有利于實(shí)現(xiàn)其保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的宗旨,促進(jìn)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的獨(dú)立性,培養(yǎng)民眾的民主參與意識(shí);(5)舉辦消費(fèi)者雜志銷售的收入。消協(xié)可以利用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)舉辦一些期刊雜志以指導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi),但絕對(duì)不能隨意刊登商家的廣告。如美國(guó)消費(fèi)者聯(lián)盟自己的出版物——《消費(fèi)者報(bào)告》雜志,由于具有權(quán)威性,在美國(guó)贏得了410萬(wàn)訂戶,成為全美十大最暢銷雜志之一,每一份二三十美金,為其帶來(lái)豐厚的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。近年來(lái),我國(guó)政府及消費(fèi)者組織相繼創(chuàng)辦了《消費(fèi)者》、《中國(guó)消費(fèi)者報(bào)》、《消費(fèi)時(shí)報(bào)》、《消費(fèi)報(bào)》等多種報(bào)刊雜志,由于始終沒能真正走入百姓的生活中,成為消費(fèi)者消費(fèi)行為的指導(dǎo),也沒有建立起相應(yīng)的權(quán)威性。通過以上分析,可以看出,各國(guó)政府撥款作為消費(fèi)者協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源是通行做法,而這也是消費(fèi)者協(xié)會(huì)的非營(yíng)利性和公益性決定的。

筆者以為,我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)最需要做的就是轉(zhuǎn)變觀念,并不是拿了國(guó)家的錢就要受命于政府,國(guó)家的錢也是來(lái)自于作為納稅人的消費(fèi)者,要強(qiáng)化自己作為保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的公益組織的獨(dú)立意識(shí),在樹立自己公信力和權(quán)威性的基礎(chǔ)上,積極拓展經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道,反過來(lái),有了充裕的經(jīng)費(fèi)來(lái)源,也為其鞏固自己的公信力和權(quán)威性打下基礎(chǔ),如此一來(lái),就可以形成良性循環(huán)。