尹 剛

世界銀行估計,“七五”到“九五”期間,我國投資決策失誤率在30﹪左右,資金浪費及經(jīng)濟損失大約在4000億-5000億元,這是一個多么驚人的數(shù)字!政府決策失誤往往會導(dǎo)致自然資源和經(jīng)濟資源的巨大破壞和浪費,而且由于政府決策的特殊性,很多決策失誤的后果不僅是經(jīng)濟性的,而且是社會性的。比如先污染后治理發(fā)展思路導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境惡化;政令不一,朝令夕改導(dǎo)致的政府信用缺失等等,而我們對于決策失誤的社會性代價方面并沒有給予重視。另外,眾多重大的決策失誤,時候卻往往很難找到真正的責(zé)任人。由此我們不得不產(chǎn)生疑問,為什么在我國的重大決策失誤如此頻繁?在面對如此巨大的資源浪費,導(dǎo)致眾多無法彌補的社會和環(huán)境的后果,為什么卻找不到導(dǎo)致決策失誤的人,無法追究決策失誤的責(zé)任?

一、我國政府決策責(zé)任機制的問題分析

在現(xiàn)代政府理念中,政府權(quán)力和責(zé)任是同時存在的,這不僅是現(xiàn)代民主價值的表現(xiàn),而且還是法治精神的體現(xiàn)。所以針對政府決策權(quán)力的實施,應(yīng)該相應(yīng)的建立政府決策責(zé)任機制,而在我國眾多的決策失誤中明顯存在著決策責(zé)任的缺失。

(一)缺乏責(zé)任決策精神,決策責(zé)任觀念淡薄

與其他政府行為一樣,決策權(quán)力和決策責(zé)任應(yīng)共同存在于決策行為的過程中,共同決定著決策行為的有效性。對于政府來說,本身就合法的擁有決策權(quán)力,而決策責(zé)任的存在是對政府決策權(quán)力的監(jiān)督和約束,也是決策主體合法有效的實施其權(quán)力的有力保障。但是由于我國行政文化中缺乏責(zé)任精神以及行政權(quán)力的運用缺乏束縛,我國政府決策缺乏責(zé)任決策精神,決策責(zé)任觀念淡薄。

(二)缺乏科學(xué)決策程序,決策責(zé)任隱患較大

隨著我國行政決策權(quán)力下放,而相關(guān)決策責(zé)任機制尚未健全和對政府責(zé)任的不重視或有意回避,很多失敗的政府決策極易出現(xiàn)決策責(zé)任追究的無法可依,有法不依的現(xiàn)象,也正是因為無法可依和可以有法不依,各級政府進行行政決策時隨意性很大,決策模式仍是計劃經(jīng)濟時代的單一的,相對簡單的決策模式。決策的主觀性、隨意性較強,科學(xué)決策意識淡漠,決策的非公共利益取向等等,體現(xiàn)為“急功近利”、“長官意志”和“拍腦袋”。

(三)缺乏民主監(jiān)督和評估,決策權(quán)力和責(zé)任失衡

劍橋大學(xué)教授阿克頓勛爵曾說過:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！睓?quán)力的實施必須伴隨著相應(yīng)的責(zé)任,否則任何一種權(quán)力都可能被濫用。決策權(quán)力的實施也必須賦予權(quán)力主體同等的決策責(zé)任,而決策責(zé)任的落實就必須依靠決策過程中的監(jiān)督和決策實施后的評估,從我國當(dāng)前眾多決策失誤的事后調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)我國政府決策缺乏民主監(jiān)督和評估,導(dǎo)致了決策權(quán)力和責(zé)任的失衡。

(四)缺乏決策責(zé)任追究制度,決策責(zé)任無法落實

政府決策責(zé)任的體現(xiàn)和落實需要相關(guān)制度的建立和實施,我國政府缺乏單獨的決策責(zé)任追究制度,對于決策失誤責(zé)任的追究只能參照政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的相關(guān)制度,缺乏實施細節(jié)和具體措施。這種情況下即使強調(diào)決策責(zé)任也無法使其得到落實。

二、加強責(zé)任政府的建設(shè),完善我國政府決策責(zé)任機制

(一)重視責(zé)任政府的建設(shè),建設(shè)彰顯責(zé)任的決策環(huán)境

責(zé)任政府是指,一種需要向全體選民解釋其所作的決策并證明這些決策是正確合理的行政機構(gòu)。責(zé)任政府必須對其政治行為的后果負責(zé)。決策作為政府行為的常態(tài)更應(yīng)該重視決策責(zé)任的體現(xiàn)和落實,這就要求建設(shè)彰顯責(zé)任的決策環(huán)境,比如建設(shè)凸顯決策責(zé)任的行政文化,強調(diào)責(zé)任精神,完善責(zé)任落實的制度。

(二)科學(xué)決策,減少決策失誤和決策責(zé)任的發(fā)生

科學(xué)決策的實質(zhì)就是使決策程序合理有效。而合理的決策程序應(yīng)包括三種制度的結(jié)合,就是先由領(lǐng)導(dǎo)者或者領(lǐng)導(dǎo)集體提議,也可以是其他人向領(lǐng)導(dǎo)提議由領(lǐng)導(dǎo)提出,然后由咨詢機構(gòu)或者智囊團、權(quán)威人士提出補充完善的建議,最后是監(jiān)督機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)聯(lián)合論證。看決策的事項是否切實可行,是否具有公益性,是否成本低廉而效益較高,是否有可持續(xù)發(fā)展的價值等等。

(三)完善民主監(jiān)督和評估,加強決策責(zé)任的控制和保障

政府決策過程必須伴隨著對決策權(quán)力的監(jiān)督,首先加強內(nèi)部監(jiān)督機制,主要對決策者道德品質(zhì)、決策文化、行政倫理、政府內(nèi)部組織制度方面進行分析和研究,實質(zhì)在于組織內(nèi)部的自律與約束。其次完善外部監(jiān)督機制,包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、政黨監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督及上下級與同級監(jiān)督等。另外,隨著決策的實施,應(yīng)加強對決策行為和結(jié)果的評估,為決策責(zé)任的追究提供標準。

(四)建立決策責(zé)任的認定,追究法律制度,落實決策責(zé)任

政府決策責(zé)任追究制度安排是實現(xiàn)政府決策責(zé)任的制度基礎(chǔ),建立決策責(zé)任追究制度應(yīng)涵蓋四個方面的內(nèi)容:一是對政府部門和官員的權(quán)力和責(zé)任的詳細界定;二是對決策權(quán)力的行使主體履行職責(zé)的條件和方式進行明確規(guī)定;三是對政府工作責(zé)任追究主體,責(zé)任追究方式進行明確界定;四是明確問責(zé)獎懲機制的原則和方式。