武曉飛
從上世紀(jì)八十年代開始,為了帶動城市周邊鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展,推動城市化進(jìn)程,我國的地級管理層逐步由省一級政府在地方的派出機關(guān)演變?yōu)橐患壭姓^(qū)劃。到上世紀(jì)90年代,全國開始大規(guī)模的設(shè)立地級市,實行由中心城市管理周圍縣鄉(xiāng)的市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制,即省一級政府主要在宏觀上為全省的發(fā)展進(jìn)行調(diào)控,而地級市則作為政策的具體實施者,對所轄的區(qū)域進(jìn)行管理。這種新型的市管縣體制在具體的實施過程中,暴露出了非常多的問題,總起來說主要有兩點:一是處于城市化進(jìn)程中的地級市過多的從周圍的縣級市里汲取資源,不但沒有帶動周邊縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展,反而起到了限制作用,形成了“市刮縣”;二是實行了市管縣之后,我國的政府層級變?yōu)槲寮?行政層級的增加必然導(dǎo)致機構(gòu)設(shè)置和人員配置的增加,結(jié)果就是行政成本的增加和行政效率的降低。鑒于這種情況,我國從2002年開始就積極推進(jìn)省直管縣體制改革,2009年7月9日財政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》,明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標(biāo),即2012年年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革。近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。民族自治地區(qū)按照有關(guān)法律法規(guī),加強對基層財政的扶持和指導(dǎo),促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展。
一、省直管縣體制改革概述
省直管縣體制主要有兩層含義,一是從財政上實行市縣平級,縣級財政直接與省財政掛鉤,省財政決定縣級的財政預(yù)算和收入分成。二是行政管理上實行省政府直接管理縣政府,即將我國原來的“省——市——縣”的管理體制改為“省——市、縣”,在省與縣之間,減少了地級市這一級,縣級的人事、財政、審批權(quán)等全部由省一級政府掌握。
在我國,浙江省和海南省是省管縣體制成功實行的范例。其中浙江省自1953年以來,本著“擴權(quán)強縣”的精神,一直致力于走財政省管縣的道路,并取得了非常顯著的成果。海南省結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,于2004年實現(xiàn)了完全意義上的省管縣,這是我國唯一一個實行政府管理省管縣的省份。
(一)浙江省省管縣財政體制介紹
自1953年以來,除了文革后期的一段時期以外,浙江省一直堅持實行財政省管縣,這在全國是獨一無二的。省管縣體制對于浙江省縣域經(jīng)濟發(fā)展的影響是巨大的,2002年,浙江省有24個縣(市)進(jìn)入全國百強縣(市),總數(shù)全國第一;到2003年,這一數(shù)字上漲到27個;同年除慶元縣以外,全省58個縣(市)財政收入全部過億,如此迅速的發(fā)展充分證明了財政省管縣的優(yōu)越性。具體來說,浙江省進(jìn)行的改革主要有以下兩方面:一是實行獨特的市縣財政包干體制。1978年2月,根據(jù)中央對浙江省試行“增收分成”的辦法,對各地的財政實行“定收定支、收支掛鉤、增收分成、下年使用”的方法,由于增收部分按比例留在縣里,給縣一級以極大的創(chuàng)收動力。二是強縣擴權(quán),為了調(diào)動縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極性,本著“能放就放”的原則,浙江省從九十年代以來持續(xù)下放行政管理權(quán)限。不但減少了很多審批環(huán)節(jié),而且?guī)缀鯇⑺惺∈袃杉壵诮?jīng)濟管理方面的權(quán)限下放,下放的權(quán)力涵蓋了建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、計劃、交通等12大類。
(二)海南省省管縣體制介紹
海南是我國唯一一個徹底實行省管縣的省份。海南省與縣之間不設(shè)中間層級,實行市縣分治,即市政府是城市政府,只管理城市自身事務(wù)。海南省轄2個地級市,6個縣級市、4個縣、6個自治縣、1個辦事處,所有的縣一級政府統(tǒng)一歸省政府管理,并且在基礎(chǔ)建設(shè),項目投資審批方面擁有較大的自主權(quán)。海南省對于省管縣模式的實踐充分證明了省管縣的可行性,并且為我國小省份、欠發(fā)達(dá)省份的體制改革提供了參考。
進(jìn)入2009年,省管縣改革的步伐明顯加快,7月9日,財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》稱,2012年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推行省直接管理縣財政改革。這標(biāo)志著省管縣在經(jīng)歷了這么多年爭論之后,終于步入了正規(guī)。
二、實行省管縣的困難分析
省管縣是我國地方政府體制的一項重大改革,是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,涉及到多方面的利益,所以在推進(jìn)的過程中必須慎之又慎,要把積極改革同政治穩(wěn)定結(jié)合起來,只有政治的穩(wěn)定,才能保證改革的順利進(jìn)行??偨Y(jié)近幾年我國推進(jìn)省管縣財政改革的經(jīng)驗,專家們得出一個結(jié)論,那就是省管縣改革要分兩步走,第一步就是實行財政省管縣,在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步實現(xiàn)徹底意義上的省管縣。這是因為對地市級政府和縣一級政府的權(quán)力的重新劃分和職責(zé)的重新界定是一個非常龐大復(fù)雜的工程,如果改革的速度過猛,極容易引起社會的動蕩。先實行財政改革,可以為行政省管縣的實行創(chuàng)造條件,同時也有助于保證政治的穩(wěn)定。
(一)現(xiàn)行省管縣財政體制面臨的困難
首先,縣級財政沒有完全獨立。實行縣財省管之后,由于縣和省之間減少了中間層級,省財政按財政體制直接結(jié)算到縣,沒有了市對縣的資金截留,縣里可以集中更多的財力發(fā)展經(jīng)濟。表面上看,縣級財政獨立了起來,與市一級財政平級,但是由于行政上縣級仍然受市級的領(lǐng)導(dǎo),那么這種縣財政的獨立性就要大打折扣。試想,當(dāng)縣里的人事權(quán)被市里掌握,縣政府還需要向市里匯報工作,受其領(lǐng)導(dǎo)時,縣財政又怎能不受市里的限制?在這種情況下,財政上省管縣的改革,就很難達(dá)到實際的效果。
其次,財權(quán)與事權(quán)的不對稱。目前我國實行的省管縣財政體制的辦法,在收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面,省財政與市、縣財政直接聯(lián)系。而縣級的行政,人事,審批等仍由市里管理,且市級行政覆蓋全市性事權(quán)。這就形成了市級政府管事不管錢的局面,容易降低市級政府管理的積極性,使得市政府忽略了周圍縣市的規(guī)劃發(fā)展,只關(guān)心中心城市的建設(shè)。原來市政府立足全局,對于周圍縣市進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,使得地區(qū)經(jīng)濟能夠互補互助,實現(xiàn)良性的發(fā)展?,F(xiàn)今縣級財政自收自支,縣政府容易因為盲目追求政績和眼前利益,大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),搞地方保護(hù)主義。大規(guī)模的重復(fù)建設(shè)和相鄰縣市的惡性競爭,必將導(dǎo)致國家財力和資源的浪費。另外,縣里很多公共項目的建設(shè)也需要市里相應(yīng)的配套資金,如果市級政府不對縣域經(jīng)濟的發(fā)展提供資金支持,縣級政府的很多工作也會面臨不小的困難。
第三,省管縣改革不宜“一刀切”。我國幅員遼闊,各地經(jīng)濟發(fā)展水平相差懸殊,實行省管縣改革,應(yīng)當(dāng)充分尊重地方的實際情況,不應(yīng)搞改革“一刀切”。第一,在縣域經(jīng)濟發(fā)達(dá)的省份實行省管縣,確實有利于進(jìn)一步發(fā)展地方經(jīng)濟。但是我國有些貧困縣長期接受市級財政的扶持,其發(fā)展離不開市級政府的支持,在這種情況下搞縣財獨立,無疑會使這些貧困縣雪上加霜。第二,省管縣對于省級政府的壓力很大。浙江省所轄的縣區(qū)只有40多個,而我國河北,河南等省份,有100多個縣,現(xiàn)有的省級政府根本沒有相應(yīng)的管理能力。第三,有些地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟已經(jīng)形成了良好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),如實行省管縣可能會破壞原有的良性結(jié)構(gòu),損害經(jīng)濟發(fā)展。第四,有些地區(qū)縣域經(jīng)濟落后并不是因為財政體制的原因,而是受觀念,自然環(huán)境的限制。在這種情況下,靠縣財省管并不能解決當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展問題。
(二)省管縣面臨行政技術(shù)的制約
財政省管縣只是改革的第一步,為了振興縣域經(jīng)濟,縮小城鄉(xiāng)差距,最根本的還是要實行徹底意義上的省管縣。但是隨著改革的進(jìn)行,很多問題擺在我們面前,省直管縣之后,省級政府如何管理數(shù)量眾多的縣,縣級政府的執(zhí)政能力能否跟上,這些都是值得關(guān)注的問題。
首先,省級政府面臨巨大壓力。我國很多省份管轄范圍較寬,如四川下轄132個縣。根據(jù)管理學(xué)原理,省級政府直接管理縣的數(shù)量不應(yīng)超過50個,而我國大部分省份都超出了這個范圍。據(jù)統(tǒng)計,在我國省內(nèi)市縣數(shù)超過90個的省有11個,49個以下的只有9個。數(shù)量眾多的縣市給省級政府造成了巨大的壓力,如不采取措施,將很難實現(xiàn)有效的管理。針對這種情況,很多學(xué)者紛紛提出了分省,即增加省級區(qū)劃的數(shù)量,縮小省區(qū)面積和管轄人口,同時適當(dāng)合并一些規(guī)模較小的縣市。而我國的省級行政區(qū)劃都是在長期的歷史發(fā)展中形成的,各個省都形成了各自的文化認(rèn)同和風(fēng)俗習(xí)慣,如進(jìn)行拆分,容易造成社會不穩(wěn)定,風(fēng)險極大。
其次,省直管縣對于縣級政府的執(zhí)政能力提出了更高的要求。省直管縣后,縣級政府將與地市級政府平級,但是目前我國縣級政府的執(zhí)政能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到要求。省管縣改革將下放較多的經(jīng)濟社會管理權(quán)限,而縣級政府現(xiàn)有的機構(gòu)和人員配置很難滿足權(quán)力運行的要求。為了對新納入的經(jīng)濟社會事務(wù)進(jìn)行管理,縣級政府必須擴大自身的規(guī)模,而此舉可能引起機構(gòu)的膨脹和人員的激增,行政成本的增加,而這些都是我們不愿意看到的。另外,縣級政府在過去的市管縣體制中,更多的扮演的是一個政策執(zhí)行者的決策,其本身的工作大多依照上級的指示和精神,而未來省管縣改革要求縣級政府具有更多的獨立性。我國縣級政權(quán)數(shù)量眾多,經(jīng)濟發(fā)展水平,自然環(huán)境等因素相差甚遠(yuǎn),各地縣級政權(quán)應(yīng)在中央政策的框架下更多的結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵡檫M(jìn)行政策的創(chuàng)新,面對復(fù)雜的社會經(jīng)濟問題,公共服務(wù)領(lǐng)域的擴展,縣級政府要開創(chuàng)性地開展工作,要有創(chuàng)新的能力和膽識。
省管縣對于提升縣域經(jīng)濟競爭力,推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)有著極大的推進(jìn)作用,但是改革面臨的困難不容忽視。省管縣改革是一項綜合性的重大改革,決不能一擁而上,搞“一刀切”,只有對改革過程中遇到的問題做理性的分析,不斷調(diào)整改革的方案,才能保證改革的順利進(jìn)行。