喬冬冬

國家結(jié)構(gòu)形式是指表現(xiàn)一國的整體與組成部分之間、中央政權(quán)與地方政權(quán)之間相互關(guān)系的一種形式,它所表現(xiàn)的是一種職權(quán)劃分關(guān)系。①國家結(jié)構(gòu)形式一般分為單一制和復(fù)合制兩種,由于復(fù)合制的主要表現(xiàn)形式是聯(lián)邦,因此,單一制和聯(lián)邦制就成為當(dāng)代國家結(jié)構(gòu)的主要形式。中華人民共和國建國時選擇了單一制的國家結(jié)構(gòu)形式,而美國在建國之初選擇了聯(lián)邦制,兩國的選擇均是符合歷史規(guī)律和民族文化特征的,其各自特有的國內(nèi)政府間關(guān)系對發(fā)揮各級政府的積極性都發(fā)揮了良好的作用。

一、單一制和聯(lián)邦制的內(nèi)涵

(一)單一制

單一這一詞語由拉丁語的Unus演變而來。單一制國家結(jié)構(gòu)形式②的內(nèi)涵在于:全國只有一部憲法和一套中央國家機關(guān)體系③,每個公民只有一個統(tǒng)一的國籍,國家內(nèi)部按照地域劃分行政區(qū)域,各行政區(qū)域的地方政府是中央政府在地方的分支機構(gòu),由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),不能脫離中央而獨立;在對外關(guān)系中,中央政府是國際法主體。也就是說,單一制是一種以中央政府為核心而形成的政府間關(guān)系,中央政府集中了所有的權(quán)力和權(quán)威,在很大程度上決定著國家行政區(qū)劃的劃分和地方政府的設(shè)置,可以改變一個地方政府的行政區(qū)域范圍或者改變地方政府的結(jié)構(gòu)形式,而地方政府的存在及其權(quán)力都源于中央政府或受制于中央政府。單一制下的政府關(guān)系具有以下特點:其一,中央政府代表了國家的所有主權(quán),且除了憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的限制之外具有無限權(quán)利;其二,地方政府只是中央政府的分支,有義務(wù)服從中央命令,不具備有憲法保障的自治權(quán)。

(二)聯(lián)邦制

這一詞語源于拉丁語Foedus,意為聯(lián)合。聯(lián)邦制國家是由幾個或更多的成員聯(lián)合組成的國家。聯(lián)邦制是由兩個或多個分享權(quán)力的政府對同一地理區(qū)域及其人口行使權(quán)力的體系④。在聯(lián)邦制下,憲法把國家權(quán)力分為兩部分,一部分授予中央政府,另一部分授予地方政府,二者都享有實質(zhì)上的權(quán)力。根據(jù)聯(lián)邦制模式的基本框架,其涉及國內(nèi)政府間關(guān)系的特征主要包括:其一,存在兩套政府體制,一套是聯(lián)邦中央政府,一套是聯(lián)邦各成員政府;其二,中央政府同各成員政府之間存在著明確的權(quán)利劃分,聯(lián)邦政府是一個有限政府;其三,聯(lián)邦中央政府和地方政府都不得逾越憲法中關(guān)于他們各自應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力和地位的條款,從而干涉到另一方的權(quán)力范圍;其四,各成員政府可以在聯(lián)邦憲法規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi),制定適合本成員國的憲法和法律,并自主決定和管理本成員國事務(wù);其五,各成員國下屬的地方政府,實行地方自治,其自治權(quán)受到法律保護(hù),成員政府不能直接干涉所屬地方政府的事務(wù)。

二、中、美國家結(jié)構(gòu)形式的比較

(一)中國單一制形式的特點

1.中央與地方的立法關(guān)系

對于我國中央與地方的立法關(guān)系,1982年憲法只是原則性規(guī)定:“中央和地方的國家結(jié)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則?！辈]有具體說明如何解決中央和地方法律規(guī)范之間的沖突,而2000年通過的《立法法》則規(guī)定了法律規(guī)范地效力、等級、制定程序以及沖突解決方式,成為某種意義上“法律的法律”。根據(jù)憲法和立法法的有關(guān)規(guī)定,中國的中央與地方分權(quán),具有如下特點:第一,《立法法》規(guī)定某些重要事項只能制定法律,即涉及到整個國家生活,關(guān)系到全國各族人民基本利益的法律,主要指刑事、民事、國家機構(gòu)、公民基本權(quán)利義務(wù)方面的法律。第二,根據(jù)《立法法》64條、73條之規(guī)定,地方政府具有一定的權(quán)力管理本地區(qū)的事務(wù)。但只有國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大機構(gòu)和政府才有立法權(quán);中央政府的法律規(guī)范在效力上一般高于地方法律規(guī)范,但并非絕對,而《立法法》規(guī)定了解決中央(部門規(guī)章)和地方法律規(guī)范發(fā)生沖突的程序。

2.中央與地方的權(quán)力關(guān)系

中國作為單一制國家,中央與地方的權(quán)力關(guān)系主要體現(xiàn)為上級領(lǐng)導(dǎo)下級,與以美國為代表的聯(lián)邦制不同,中國地方政府一般有責(zé)任實施中央制定的法律,并接受上級政府的指令、命令與監(jiān)督,且上級政府有權(quán)撤銷下級政府的決定,并對各地人民政府的行政職能實行橫向與縱向的雙重監(jiān)督。

3.單一制下的多元化

如前所述,由于巨大的地區(qū)差異,在中央集權(quán)的同時,中國的單一制呈現(xiàn)出多元化的特點。當(dāng)前,中國所實行的是以民族區(qū)域自治制度和特別行政區(qū)制度為必要補充的單一制國家結(jié)構(gòu)形式,中央政府與地方政府的關(guān)系呈現(xiàn)出三種形態(tài),即中央政府與一般地方政府的關(guān)系、中央政府與民族自治地方政府的關(guān)系以及中央政府與特別行政區(qū)政府的關(guān)系。在這種制度下,特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)⑤。但并沒有改變單一制的國家結(jié)構(gòu)制度,其原因在于⑥:第一,中國僅有一部統(tǒng)一的憲法,中國的法律制度在總體上適用全國;第二,構(gòu)成中國整體的各個部分是行政區(qū)而不是成員國;第三,中國的中央政府在治理國家的過程中具有很大的權(quán)力。

(二)美國聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的特點

1.中央與地方權(quán)力劃分的憲法表達(dá)

與中國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式不同的是,美國聯(lián)邦政府是一個有限政府,其權(quán)力限于憲法授權(quán)的范圍⑦,但在有限的范圍之內(nèi),聯(lián)邦憲法和法律具有最高的權(quán)威。憲法未曾授予的權(quán)力,正如憲法第十修正案所言“屬于各州與人民”。因此,各州的憲法被認(rèn)為是“限制而非授予”:即州政府的立法權(quán)力被假設(shè)有效,除非收到聯(lián)邦或本州憲法明確規(guī)定的限制。與此相反,聯(lián)邦憲法則是“授予而非限制”:即除非聯(lián)邦憲法明確授權(quán),聯(lián)邦權(quán)力被假設(shè)無效。在美國,中央與地方的權(quán)力劃分并不是靜止的,而是隨著社會發(fā)展而變化。這一變化通過一系列關(guān)于州際貿(mào)易的案例來體現(xiàn)和決定。

2.中央與地方的相互關(guān)系

如前所述,聯(lián)邦制具有兩套獨立的政府制度和法律制度,在美國,聯(lián)邦和各州都有自己的憲法極其所規(guī)定的政府組織,聯(lián)邦和各州之間的關(guān)系基本上是純粹的法律關(guān)系,聯(lián)邦一般無權(quán)命令各州執(zhí)行某項事務(wù),各州也不能阻礙聯(lián)邦的運行⑧。體現(xiàn)在法律的執(zhí)行方面,聯(lián)邦和各州具有自己的執(zhí)法系統(tǒng),獨立執(zhí)行本政府制定的法律。聯(lián)邦要在全國范圍內(nèi)執(zhí)行某項法律,需在聯(lián)邦設(shè)立總局,并在各地設(shè)立分部以執(zhí)行這項法律,而不能把執(zhí)法任務(wù)強行攤派到各州政府的頭上。

3.聯(lián)邦制的優(yōu)越性及缺陷

聯(lián)邦制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在制度化法制化的分權(quán)⑨,美國人歷來認(rèn)為,中央集權(quán)對自由權(quán)構(gòu)成威脅,如何給予政府必要的權(quán)力,但又防止形成危害自由的中央集權(quán)是他們最關(guān)心的問題,而解決這個問題的方法之一,就是把權(quán)力授予兩級政府,使得每一級政府各自在其范圍內(nèi)具有最高權(quán)力。無論是在理論上還是實踐上,聯(lián)邦制都在限制權(quán)力的框架內(nèi),滿足了國家和地方的需要。聯(lián)邦制通過政策和政治下放,能夠滿足解決地方問題的需要,有助于民主。聯(lián)邦系統(tǒng)還能擴大人們對政治與政府的參與,這是我們借鑒以解決中國當(dāng)代問題的原因,同時也應(yīng)該注意到聯(lián)邦制的局限性,它對國家的法律資源要求比較高,而公共政策的多樣化也可能導(dǎo)致不平等,這是我們在借鑒時應(yīng)該注意到的。

三、結(jié)語

單一制和聯(lián)邦制并非相互對立的兩個概念,其區(qū)別也并非像有些學(xué)者歸納的那樣涇渭分明,直截了當(dāng)⑩。實際上,兩者只是在程度上有所區(qū)分,而不是相互排斥。通過對中美國家結(jié)構(gòu)形式的比較,我們可以看出,在借鑒西方經(jīng)驗的同時,要充分考慮到中國的現(xiàn)實國情。中國要建立一個現(xiàn)代法治國家,就必須走一條有選擇性集權(quán)的道路。這意味著在集權(quán)的同時還要進(jìn)行分權(quán)。在那些涉及到全國性意義的領(lǐng)域,中央政府要把權(quán)力集中起來,并通過垂直系統(tǒng)行使這些權(quán)力。但在管理地方事務(wù)上,地方政府不可或缺。沒有足夠的名實相符的權(quán)力,就會很難履行其應(yīng)當(dāng)?shù)恼?zé)任,應(yīng)當(dāng)視地方政府為一級政府,讓地方政府擁有包括地方司法、立法和行政在內(nèi)的權(quán)力,以適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代法治國家的需要。