王海濤

一、英國政治制度及政治文化原因

(一)英國政制特點:議會至上、三權(quán)合一

英國憲法規(guī)定議會是英國最高立法機關(guān),也是最高的權(quán)力機關(guān)。在法律上,英國最高立法機關(guān)的立法權(quán)由國王、上議院、下議院和政府共同行使。雖然在實際政治生活中英國內(nèi)閣掌握越來越多的實權(quán),議會可以說已成為內(nèi)閣的“附庸”或“奴隸”,但在法律上,英國議會就地位看,它是至尊無上的。

英國行政系統(tǒng)以英國政府為其最高行政機關(guān)。英國政府由首相、閣員大臣、和非閣員大臣組成。內(nèi)閣是英國政府的核心,是首相行使權(quán)力的工具。從權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度分析,首相是政府權(quán)力的中心,閣員大臣協(xié)同首相行使重大的決策權(quán),非閣員大臣只作為行政首長行使政策執(zhí)行權(quán)。實際上,首相擁有三重身份:執(zhí)政黨黨魁、議會領(lǐng)袖和政府首腦。首相的三重身份,使得內(nèi)閣實際上是集立法、行政、司法大權(quán)于一身。政府既是規(guī)則的制定者,又是其執(zhí)行者和裁判員,實現(xiàn)了三權(quán)的高度結(jié)合。

英國的司法系統(tǒng)是在不同環(huán)境中長期演變和累積的結(jié)果。長期以來,英國的司法組織錯綜復雜且無一完整的體系。英國沒有司法部,上院即英國的最高法院,具有民事和刑事案件的上訴管轄權(quán)。司法行政事務實行多頭領(lǐng)導。英國的司法權(quán)在三權(quán)中事實上處于較弱的地位。英國的“議會主權(quán)”原則決定了司法的職權(quán)只是“解釋法律而不是立法或建法”。①它也沒有類似美國的司法審查權(quán)干預立法,在形式上司法權(quán)又從屬于行政。

(二)英國政治文化:崇尚法治、善于妥協(xié)

英國在三權(quán)之中,認為立法權(quán)至上,但在實際操作過程中,英國并未將立法權(quán)特別獨立出來,而是將立法權(quán)不同程度地分配給各個部門,實現(xiàn)三個部門之間權(quán)力的高度結(jié)合。

在近代憲政史上,英國政治思想家洛克最早提出“分權(quán)”學說,他將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和聯(lián)盟權(quán)。洛克指出:“立法權(quán)不僅是國家的最高權(quán)力,而且當共同體一旦把它交給某些人時,它便是神圣的和不可變更的;如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關(guān)的批準,任何人的任何命令,無論采取什么形式或以任何權(quán)力做后盾,都不能具有其成為法律所絕對必需的條件,即社會的同意?！绷⒎?quán)高于行政權(quán),“因為給另一個人立法的人一定要高于他?！雹诹⒎?quán)應由議會執(zhí)掌,而議會應由民選產(chǎn)生。英國資產(chǎn)階級正是通過這種妥協(xié)的議會道路建立了立憲政體。確立了立法權(quán)至上的權(quán)力分配原則。英國人認為,無論任何人不得立于法之上,無論其地位如何,若有違法行為,即應予以處罰或使之賠償。

但是,英國資產(chǎn)階級最后建立自己的政府體制時,并沒有采取“三權(quán)分立”,而是實行了典型的權(quán)力結(jié)合。原因之一在于洛克所主張的三權(quán)并非現(xiàn)代意義上的三權(quán),他并沒有將行政權(quán)和司法權(quán)分離開來,英國建立立憲君主政體時,基本上也只實現(xiàn)了立法權(quán)和行政權(quán)的劃分,司法權(quán)被議會上院和內(nèi)閣所分解。從英國的“光榮革命”出發(fā),英國的政治文化較為明朗地形成了保守主義和激進主義兩大傾向,前者留戀傳統(tǒng),穩(wěn)重守成;后者著眼未來,向往變革。雖然一直以來它們都以對立面出現(xiàn),但二者又不是一味地針鋒相對,它們之間也有契合點。保守主義并不是一味頑固地反對進步,而是對變革的進程和方式持穩(wěn)重態(tài)度,即保守主義大師柏克所說的“有保留地變革”;激進主義則從其產(chǎn)生之時開始就帶著回歸自然的傾向,在它超前發(fā)展的歷史意識中保留著潛在的傳統(tǒng)主義因素。它們往往是要求與現(xiàn)行的傳統(tǒng)決裂,卻向另一種更為古老的傳統(tǒng)尋求依據(jù)和庇護。

二、法國政治制度及政治文化原因

(一)法國政制特點:總統(tǒng)位于三權(quán)之上

法國憲法規(guī)定,議會是法蘭西第五共和國最高的立法機構(gòu)。但實際上議會不是法國唯一行使立法權(quán)的機構(gòu),它要和總統(tǒng)、內(nèi)閣、憲法委員會分享立法權(quán),而且在形式上,公民通過公決也參與立法。法國政府根據(jù)憲法明文規(guī)定擁有很多立法權(quán)。憲法第三十九條規(guī)定:“法律的創(chuàng)議權(quán)同時屬于總理和議會議員?！笨偫頁碛薪^對權(quán)力代表政府提出法律草案,而總統(tǒng)又可要求總理擬定他所希望的法案的內(nèi)容?？偨y(tǒng)可以通過行使緊急狀態(tài)法把采取必要的措施和法令變成法律,還可以行使公民投票的權(quán)力把他自己的意志和政策變成法律。公民投票的決定權(quán)雖屬于公民,但總統(tǒng)可以根據(jù)情況決定是否進行公民投票?？梢?法國的立法權(quán)實際上在不斷向政府特別是總統(tǒng)手中集中。

法國中央行政系統(tǒng)是等級森嚴的金字塔結(jié)構(gòu)。按照憲法規(guī)定:“總理領(lǐng)導政府活動”,總理是法國政府的首腦?？偫?、國務部長、部長、部長級代表和國務秘書組成中央政府。再由中央政府掌握龐大的行政機構(gòu)。憲法同時也規(guī)定了“共和國總統(tǒng)任命總理”。在實際政治運作過程中,法國行政系統(tǒng)也確實呈現(xiàn)出一種“強”總統(tǒng)和“弱”總理的權(quán)力失衡狀態(tài)。在實際政治生活中,總理一方面是總統(tǒng)的大管家,管理政治、經(jīng)濟和行政上的日常事務,另一方面他還是聯(lián)系總統(tǒng)和議會的紐帶,起著“管家”、“紐帶”和“保險絲”的作用。法國憲法雖然沒有像美國憲法那樣明文規(guī)定行政權(quán)屬于總統(tǒng),它賦予總統(tǒng)廣泛特權(quán)使總統(tǒng)切切實實地掌握了行政大權(quán),并成為事實上的行政首腦。

關(guān)于司法權(quán),法蘭西第五共和國憲法規(guī)定:“共和國總統(tǒng)保證司法獨立,最高司法會議協(xié)助總統(tǒng)?！笨梢?法國總統(tǒng)同樣位于司法權(quán)之上。法國的分權(quán)在很大程度上具有行政、立法“分司法之權(quán)”的特點,即在美國許多由最高法院執(zhí)掌的權(quán)力,在法國卻由立法、行政機關(guān)分別行使了。同時,法國的司法對立法和行政不能干預,它們之間也沒有某些像美國那樣互相交錯重疊的權(quán)力。為了制止司法對行政進行干預和牽制,法國在政府系統(tǒng)中設(shè)立了專門的行政機關(guān)——行政法院,以審理行政案件。普通法院和行政法院獨立行使司法權(quán),沒有隸屬關(guān)系,從而使行政完全獨立于司法。

(二)法國政治文化:追求平等、崇尚權(quán)威

通過上文的分析,我們可以發(fā)現(xiàn)法國的立法權(quán)、司法權(quán)不斷地向行政權(quán)集中,而行政權(quán)又不斷地向總統(tǒng)手中集中,法國總統(tǒng)的地位能夠高居三權(quán)之上,這與法蘭西追求平等、崇尚權(quán)威的政治文化是分不開的。

法國人深受盧梭“公意”理論的影響,崇尚平等的價值,認為平等先于自由。英國革命產(chǎn)生了彌爾頓和洛克的自由平等、天賦人權(quán)和主權(quán)在民等偉大思想,然而這場革命卻恰恰是最忽視“平等”價值的革命,是一場極為保守的革命。美國革命則明確提出了天賦人權(quán),但實際上承認的僅僅是人一生下來就有參加資本主義自由競爭的平等權(quán)利,至于每個人有無競爭的條件和手段,能否在競爭中獲勝,那就得看他的命運和本事了。其實,這種不受時效約束的權(quán)利平等觀念顯然是虛幻的,這種超階級的狂熱,脫離現(xiàn)實的絕對平等,反而會抹殺自由的價值,使人們求助于某種威權(quán)力量的統(tǒng)治。

三、美國政治制度及政治文化原因

(一)美國政制特點:三權(quán)分立制衡

“分權(quán)”(separationofpowers)和“制衡”(cheekandbalance)是美國三權(quán)配置的原則。立法權(quán)是美國國會的基本權(quán)力。在美國,立法提案權(quán)屬于國會兩院議員。所有議案都必須由議員在他所在的議院提出,政府官員沒有提案權(quán),行政部門草擬的議案,只能通過一位議員提出?？偨y(tǒng)有創(chuàng)議權(quán),但沒有提案權(quán)?？偨y(tǒng)無權(quán)解散國會。這就保證了立法權(quán)的獨立性。所以,在美國議會的立法權(quán)甚至已經(jīng)超過了有“議會之母”之稱的英國。

關(guān)于行政權(quán),美國憲法明確規(guī)定了“行政權(quán)屬于美利堅合眾國總統(tǒng)”。美國總統(tǒng)既是國家元首,又是政府首腦。政府各部門工作向總統(tǒng)負責,接受總統(tǒng)的領(lǐng)導和監(jiān)督。美國的內(nèi)閣是總統(tǒng)制下的內(nèi)閣,它與英國式的議會制的內(nèi)閣不同,它的主要特點是:第一,各部部長在所執(zhí)行的政策上和政治上向總統(tǒng)負責,而不是對國會負責。第二,內(nèi)閣成員不能同時為國會議員。第三,決策權(quán)屬于總統(tǒng)而不是內(nèi)閣。這就保證了總統(tǒng)行使行政權(quán)的獨立性。

關(guān)于司法權(quán),美國憲法第三條規(guī)定,“合眾國的司法權(quán),屬于一個最高法院和國會隨時規(guī)定和設(shè)立的下級法院”。美國奉行司法獨立原則。司法獨立,首先是指獨立于行政機關(guān),法院和法官行使司法權(quán),不受行政機關(guān)的干涉。其次,司法獨立還強調(diào)法院獨立于立法機關(guān)。制憲會議有意讓聯(lián)邦政府的三個部門相互獨立,相互平行。

另一方面,為了確?！叭龣?quán)”的合理平衡,防止一種權(quán)力對另一種權(quán)力的侵犯、削弱或?qū)ψ陨頇?quán)力的濫用,美國憲法又規(guī)定了“制衡”原則。這表現(xiàn)在任何一種權(quán)力對另外兩種權(quán)力都有制約的能力:其一,國會擁有行政監(jiān)督權(quán)、彈劾權(quán)以制約總統(tǒng)。其二,總統(tǒng)對國會法案擁有否決權(quán),國會通過的法案由總統(tǒng)簽署才正式生效;總統(tǒng)擁有赦免權(quán)、對法官的提名權(quán),可制約司法。其三,美國最高法院擁有違憲審查權(quán),即審查國會和政府的行為是否符合憲法,又稱“司法審查權(quán)”。

(二)美國政治文化:追求自由、崇尚法治

美國憲法按照嚴格的三權(quán)分立制衡的原則制定,美國憲法長達兩百多年之久的壽命也說明這種追求自由、崇尚的思想早已成為美國根深蒂固的政治文化,為全國人民所廣泛遵守和推崇。

美國人在主要政治制度活動規(guī)范和政治參與規(guī)則方面的思想的形成是一個長期的過程。它在很大程度上由最初幾代移民從歐洲大陸帶來的傳統(tǒng)所決定。在移居北美尋求宗教信仰自由的同時,也把歐洲先進的政治思想和崇尚自由的精神帶到了北美大陸。早期移民在北美殖民地的政治實踐是美國政治文明的一筆重要財富,為美國后來美國民主制度的形成積累了豐富的經(jīng)驗和教訓。廣袤的土地,艱苦的生存環(huán)境,崇尚自由的精神,歐洲先進的政治理念的啟示以及美國開國元勛們的天才創(chuàng)造,又經(jīng)過殖民地時期的歷練,獨立革命戰(zhàn)爭的洗禮,邦聯(lián)體制的嘗試,制憲會議的辯論,美國早期的民主制度就是在這樣一種環(huán)境中逐步形成的。從美國獨立后的一些重要政治文獻來看,美國的政治精英人物所追求的是自由,而不是民主。13個殖民地聯(lián)合抗英,爭取獨立的戰(zhàn)爭的首要目的是保證殖民地的自由和獨立。不管是《獨立宣言》、《邦聯(lián)條例》《聯(lián)邦黨人文集》,它們所高歌的都是自由的精神。

綜上,我們可以看出,一國政治制度的選擇,政治權(quán)力的配置與一國的政治文化是息息相關(guān)的。一個國家只有選擇了符合該國政治文化的政治制度,才能維持社會的穩(wěn)定,永葆體制的活力。